e-KURS

27Demokracija kot oblika ureditve in vodenja države (vladanja in upravljanja) je tesno povezana s svobodo posameznika in s svobodno družbo. To vzajemnost izraža tudi pojem ustavne ureditve svobodne demokratične družbe, kot ga je opredelilo US. Svob [...]

28Izhodišče »konkretne žive in dejavne ustavne ureditve« (OdlUS IV, 20, U-I-158/94, Ur. l. 18/95, tč. 20) je človekova svoboda in dostojanstvo. US je reklo, da »temeljna načela, ki jih vsebujejo splošne določbe slovenske Ustave, izhaja [...]

17Načelo demokracije zahteva, da ljudstvo kot nosilec in imetnik državne oblasti z njo tudi konkretno razpolaga in jo izvršuje. Pristojnosti in naloge oblastnih organov morajo biti legitimirane tako, da izvirajo od ljudstva, in da so na opredeljiv na [...]

18US je v zvezi s tem ugotovilo, da »Ustava v 2. odst. 3. člena opredeljuje načelo ljudske suverenosti in načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno […]. Zato z organizacijskega vidika tega načela velja (OdlUS III, 89, U-I- [...]

19Nujno potrebna demokratična legitimnost je podlaga in izvor celotnega delovanja države na vseh vsebinskih področjih. Volja ljudstva mora vsebinsko določati in nadzorovati katerokoli izvrševanje državne oblasti, tudi tedaj, ko ukrepa na zasebno p [...]

20Demokratična legitimacija mora v vseh primerih zagotoviti učinkovit vpliv ljudstva na izvrševanje državne oblasti. Ustava določa različne poti in sredstva za dosego tega cilja. V tem oziru razlikujemo funkcionalno, inštitucionalno, organizacijs [...]

21Funkcionalna in inštitucionalna demokratična legitimacija pomeni, da je ustavodajalec sam konstituiral zakonodajno, izvršilno in sodno oblast in tako določil ustrezne funkcije in organe, preko katerih ljudstvo izvršuje državno oblast. Več o ust [...]

23Stvarno-vsebinska oblika demokratične legitimnosti teži k cilju, da je izvrševanje državne oblasti podrejeno volji ljudstva tudi v vsebinskem pogledu. Zakonodajno pristojnost parlamenta legitimira v vsebinskem pogledu ustavno dejstvo, da ta predst [...]

24US je na podlagi 1. člena razvilo ustavnosodno doktrino legalitetnega načela. Reklo je, da načelo demokratičnosti »izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nana [...]

25Organizacijsko-personalna in stvarno-vsebinska demokratična legitimacija učinkujeta povezano. Prva zagotavlja, da lahko ljudstvo neposredno ali posredno vpliva na personalno sestavo organov in funkcij, ki izvršujejo državno oblast. Druga pa vzpost [...]

26Sodnike na primer po eni strani demokratično legitimira njihova izvolitev, po drugi pa njihova vezanost na ustavo in zakon. Podobno velja za organe in uslužbence izvršilne veje oblasti. US je na primeru sodne oblasti poudarilo, da njena neodvisnost [...]

13Ljudstvo je skupnost ljudi, ki tvorijo personalno substanco države kot celote razmerij političnega delovanja in odločanja. To skupnost določa in razmejuje pravna vez državljanstva, katerega vsebino predstavlja pripadnost kolektivnemu nosilcu drž [...]

14V zgodovinskem pogledu pogojuje skupno usodo slovenskega ljudstva njegova ključna državotvorna izkušnja v prelomnem času realizacije pravice do samoodločbe 23. decembra 1991. Pri tem kolektivnem dejanju so imele pravico sodelovati na podlagi 6. � [...]

15Splošni ljudski referendum (plebiscit) za odločitev, da naj Slovenija postane samostojna in neodvisna država, je bil izveden na temelju pravice do samoodločbe, ki pripada kot kolektivna temeljna ustavna pravica vsemu slovenskemu narodu in kot indi [...]

16Skupno zgodovinsko usodo slovenskega ljudstva pogojuje tudi ustavno opredeljena skrb države, v kateri je nosilec javne oblasti, za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine ter za ustvarjanje možnosti za skladen civilizacijski in kulturn [...]

9Vendar pa načela demokracije ne opredeljujeta zgolj suverenost in ustavodajna moč ljudstva. Ljudstvo ni le izvor in nosilec javne oblasti, ampak tudi samo vlada, se pravi, da z oblastjo aktualno razpolaga ter jo izvršuje. To bistveno prvino demokraci [...]

10To doktrino je uporabilo US v več primerih. Ugotovilo je: »Morebitna kršitev ustavnih pravic v kandidacijskem postopku za parlamentarne volitve bi namreč lahko ogrozila ustavnost in zakonitost volitev in s tem demokratičnost državne ureditve (1. [...]

11US se je pri ustavni presoji pravne ureditve referenduma oprlo tudi na načelo demokracije in ljudske suverenosti: »Ustava določa v 2. odst. 3. člena, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z vo [...]

12Iz načela demokratičnosti so glede posredne (predstavniške) demokracije na področju volitev izpeljana načela svobode, splošnosti in enakosti volilne pravice ter neposrednosti in tajnosti volitev: »Če volilni sistem ustreza navedenim načelom i [...]

4V okviru te ustavne določbe je ZUP v 13. členu kot temeljno načelo uredil pravico vsakogar do pritožbe. Določa: “Zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, ima stranka pravico do pritožbe. Samo z zakonom je mogoče predpisati, da v posameznih u [...]

11Zakon in tudi državni organi ne smejo zoževati ustavnopravni okvir te pravice. To pomeni, da mora zakon in organ omogočiti vsakomur, ki ne zna uradnega jezika, da spremlja postopek v jeziku, ki ga razume, kar predpostavlja ustrezno prevajanje na na [...]

9Po ZUP se vloge vlagajo v uradnem jeziku. Prav tako tudi po ZPP. Če je vloga vložena v jeziku, ki ni v uradni rabi, ravna organ z vlogo tako, kot je predpisano za ravnanje z nepopolno oziroma pomanjkljivo oziroma nerazumljivo vlogo (62. člen ZUP, 104 [...]

3ZUP določa, da imajo stranke in drugi udeleženci postopka, ki ne znajo jezika, v katrem teče postopek ali ga ne morejo uporabljati zaradi invalidnosti, pravico spremljati potek postopka po tolmaču. Organ jih je dolžan o tem poučiti (62. člen). V [...]

1Posameznik, ki vstopa v razmerje z državnimi organi, ni nujno, da zna uradni jezik in pisavo, določena v 11. členu. Zato mu je po tej določbi zagotovljena pravica, da pred državnimi in drugimi organi, ki opravljajo javno službo (to so lahko tudi p [...]

64Da bi prizadeta oseba mogla učinkovito izpodbijati odločitev upravnega organa in da bi sodišče moglo presojati pravilnost uporabe prostega preudarka, mora biti odločba upravnega organa obrazložena. Iz obrazložitve mora biti razvidno, ali je upr [...]

65Med primere zlorabe prostega preudarka je moč uvrstiti tudi obrazložitev, ki ne ustreza dejanskim razlogom. Takšna navidezna obrazložitev zavaja nadzorni organ v zmoto in otežkoča učinkovito pravno varstvo prizadete stranke. Zloraba prostega pr [...]

66Pri diskrecijskih odločitvah mora biti spoznavno, katera merila presoje so bila uporabljena pri odločanju. Posebej velja poudariti načelno zahtevo pri sodnem preizkusu tistih diskrecijskih upravnih aktov, pri katerih je sodna presoja zadržana ali [...]

67Pri diskrecijskih upravnih odločbah je pomembna navedba vseh miselnih preudarkov, ki so vodili do končne odločitve. Upravno sodišče v takih primerih presoja le zlorabo ali prekoračitev prostega preudarka. To svojo funkcijo pa lahko sodišče opr [...]

68Dolžnost navedbe dejanskih in pravnih razlogov v obrazložitvi velja tudi za akte, izdane po prostem preudarku. Zaradi posebnega pomena stvarnega stanja za pravno pravilnost diskrecijskih odločb je potrebna celovita predstavitev dejanskega stanja, v [...]

69Pravne temelje za odločitev je pri diskrecijskih upravnih aktih potrebno dopolniti tudi s predstavitvijo motivov za diskrecijsko odločitev. To je pomembno za morebitno sodno presojo. Ta se ravna po razlogih, veljavnih v času, ko je bila izdana doko [...]

70V primerih, kadar je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z ustaljeno prakso upravnega organa ali na podlagi abstraktnega upravnega predpisa, je sklicevanje na tako dejstvo zadostno in posebna obrazložitev ni potrebna. Če pa je v posameznem prim [...]

71Če je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z internim upravnim navodilom, potem navedba takega navodila sama po sebi ni dovolj, da bi z njo upravičili diskrecijsko odločbo. Za stranko je odločujoče, katere diskrecijske preudarke je upravni or [...]

72V okviru ustavnosodne presoje zakonov je US v 1992. letu z OdlUS I, 101, U-I-98/91, Ur. l. 61/92 razveljavilo 28. člen Zakona o državljanstvu RS –ZDRS. Razveljavljeni člen je določal, da upravnemu organu v odločbi ni potrebno navesti r [...]

73US je izrecno tudi povedalo, da uporaba besede “lahko” ob očitnem in v obrazložitvi potrjenem namenu zakonodajalca zadošča za uvedbo diskrecijskega odločanja in s tem za uporabo prostega preudarka.

75US je 11. julija 1996 sprejelo za upravno doktrino zelo pomembno načelno odločbo v ustavni pritožbi B. P., OdlUS V, 184, Up-84/94. V obrazložitvi podrobno navaja ustavne določbe, ki naravnost ali posredno postavljajo načelo o v [...]

76Obrazložitev je pravzaprav neke vrste dialog, dvogovor s stranko. Ta njena značilnost se kaže med drugim tudi v tem, da mora upravni organ celostno navesti vse razloge za morebitno odklonitev zahteve prizadete stranke. Obrazložitev mora vsebovati [...]

59Upravni organ je pri uporabi prostega preudarka dolžan ostati v zakonskih mejah pooblastila. Prekoračitev pooblastila pomeni prekoračitev normativno dodeljenega skrajnega diskrecijskega okvira. Pri tem je treba opozoriti, da meje tega pooblastila n [...]

60Prav zato, ker zakonodajalec prenaša v okviru pooblaščujoče pravne norme oceno nekega življenjskega razmerja in s tem tudi spoznanje o pravnem nasledku norme na upravo, mora ravnanje pooblaščenega upravnega organa v konkretnem primeru zadeti sm [...]

61Značilno je spoznanje, da je zloraba pooblastila v praksi izredno pogosta; dokazati jo uspe le tistemu, ki ima vpogled v interno upravno delo. Zlorabo pooblastila je mogoče ugotoviti le s primerjanjem med resničnim namenom pooblastilne norme z name [...]

62Najbolj očiten primer je podan, kadar zloraba prostega preudarka pomeni samovoljo. Samovoljni so tisti diskrecijski preudarki, ki niso izvedeni iz zakonskega namena in iz širšega pravnega reda, ampak jih določajo osebni ali čustveni interesi. Tak [...]

63Zloraba preudarka je podana tudi zaradi napačne ugotovitve stvarnih okoliščin. Zato je protipraven zaključek, ki se opira na stvarne okoliščine, ki jih v resnici ni. Še bolj značilen je primer zlorabe prostega preudarka zaradi zmotnega vrednot [...]

57Pri opredelitvi meja in namena pooblastila za odločanje po prostem preudarku je poleg besedila določbe potrebno upoštevati tudi njeno sobesedilo, druge določbe zakona in morebitno ureditev v drugih zakonih s primerljivim predmetom urejanja. Odloč [...]

41Uporaba prostega preudarka je najbolj pogosta in najbolj značilna pri upravnopravnem odločanju v konkretnih upravnih zadevah. V takih primerih pristojni upravni organ po končanem postopku izda upravno odločbo. Vendar prihaja do uporabe prostega pr [...]

42Upravni organi morajo pri odločanju po prostem preudarku spoštovati načelo enakosti in načelo vezanosti na lastne odločitve. Upravni organ ne sme odstopiti niti od splošnih pravnih pravil, ki si jih je v zvezi z izvrševanjem prostega preudarka [...]

43Slovenska upravnopravna teorija se je ukvarjala največ z uporabo prostega preudarka pri konkretnih upravnih aktih. Vztraja pri razlikovanju med diskrecijo in nedoločenimi pravnimi pojmi. Gre za pojme, kot so npr. javna korist, javni red in mir, varn [...]

44Razliko med diskrecijo in nedoločenimi pravnimi pojmi pripoznavata tudi pozitivno pravo in upravnosodna presoja. Pri presoji pravne pravilnosti diskrecijskih upravnih aktov se upravnosodna presoja omejuje na ugotavljanje zlorabe oblasti ali prekorač [...]

45Pri nedoločenih pojmih v pravnih normah stopnja njihove nedoločenosti ne sme biti previsoka. V primeru, ko je tak pojem preveč nedoločen, je v nasprotju z načelom pravne države o določenosti pravnih norm in zato protiustaven (glej komentar 2. � [...]

46Bolj neposredna je zakonska ureditev posameznih vprašanj prostega preudarka. V upravnih stvareh, v katerih je organ po zakonu ali po predpisu lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila i [...]

47Pomemben je tudi 252. člen ZUP. Ta člen daje v 1. odstavku pooblastilo organu druge stopnje, da sme odpraviti odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam rešiti stvar, če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo. I [...]

48Obrazložitev diskrecijske odločbe, kakor tudi tiste odločbe, kjer sodišče dopusti upravi interpretacijo nedoločenih pravnih pojmov in zaradi spoštovanja polja lastne presoje uprave ne poseže vanjo, mora biti dovolj tehtna in prepričljiva. Iz [...]

49Medtem ko je prosti preudarek naravnan na ravnanje upravnega organa, so nedoločeni pojmi v pravu usmerjeni na opredeljevanje dejanskega stanu v pravni normi. S tem je povezano vprašanje o razsežnosti in intenzivnosti sodnega nadzora nad pravno prav [...]

50Pristojnosti sodišča za odločanje v upravnem sporu določa Zakon o upravnem sporu – (novi) ZUS iz leta 1997. Upravni akt se sme izpodbijati, če v takšnem aktu zakon ali drug splošni predpis ni bil pravilno uporabljen (1. točka 1. odst. 250. � [...]

51Vendar se sodna presoja diskrecijskih upravnih aktov ne sme omejevati le na preizkus, ali je upravni organ pri odločanju po prostem preudarku ravnal v skladu z namenom in obsegom pooblastila. Poleg tega mora upravnosodna presoja preizkusiti tudi, ali [...]

52Pri uporabi nedoločenih pravnih pojmov je smiselno, da upravnosodna presoja ohrani upravnim organom določeno polje lastne presoje. To velja zlasti v primerih finalnih in prognostičnih odločb, pri vodenju gospodarsko-finančnih področij, pri plani [...]

53Sodišče pri presoji odločb, izdanih po prostem preudarku, najprej preverja, ali je odločitev v skladu z namenom in v mejah zakonskega pooblastila. Pri tem ne gre le (1) za primere zlorabe pooblastila, ko upravni organ zavestno ali po pomoti poobla [...]

54Za razliko od prostega preudarka, kjer zakonodajalec zamejuje okvir dopustnih pravnih posledic, nedoločeni pravni pojmi opredeljujejo zakonski dejanski stan. Pri opredelitvi dejanskega stanja lahko zakon uporabi bolj ali manj določene pojme.

[...]

55Po ZUP in ustaljeni sodni praksi mora upravni organ vedno, torej tudi v primeru pooblastila za odločanje po prostem preudarku, v celoti ugotoviti dejansko stanje. V odločbi mora navesti vsa dejstva, pomembna za zakonito in pravilno odločbo, dokaze, [...]

56Nekoliko drugače pa je pri oceni skladnosti tako ugotovljenega dejanskega stanja z zakonskim dejanskim stanjem, torej pri subsumpciji stanja stvari pod pravno normo z nedoločenimi pravnimi pojmi. Tu je polna presoja lahko v določenih primerih preto [...]

57Pri opredelitvi meja in namena pooblastila za odločanje po prostem preudarku je poleg besedila določbe potrebno upoštevati tudi njeno sobesedilo, druge določbe zakona in morebitno ureditev v drugih zakonih s primerljivim predmetom urejanja. Odloč [...]

58Vsaka odločba upravnega organa je podvržena naknadni presoji njene pravne pravilnosti. Upravnemu organu je sicer pri odločanju po prostem preudarku in v nekaterih primerih nedoločenih pravnih pojmov odprt določen manevrski prostor lastne presoje. [...]

35Splošno pravno načelo o dolžnosti obrazložitve konkretnega upravnega akta teorija opredeljuje kot izvedbeno načelo pravne države (2. člen). Zakon o splošnem upravnem postopku – (novi) ZUP iz leta 1999 – jo postavlja v 3. odst. 210 [...]

36Skladno s 1. odst. 214. člena ZUP morajo biti v odločbi vse bistvene dejanske in pravne navedbe. Obseg teh bistvenih sestavnih delov upravne odločbe se razlikuje od primera do primera. Različen je pa tudi glede na pravno področje, na katero se na [...]

37Vendar pravice zahtevati obrazložitev ni mogoče razumeti tako, da bi stranka zaradi tega imela pravico zahtevati določeno in konkretno opredeljeno obrazložitev Obrazložitev kot taka tudi ni razlog za pritožbo. Pravno varstvo prizadetih je vedno [...]

38Za obseg in vsebino obrazložitve upravnega ukrepa ni mogoče postaviti enakih zahtev, ki sicer veljajo za sodno odločbo. Tako npr. v obrazložitvi upravnega ukrepa ni potrebno ločiti posebej prikaza dejanskega stanja oz. stanja stvari od pravne pre [...]

39Razlogi pravne narave, ki jih je treba ločiti od stvarnih razlogov, pridejo do izraza s subsumiranjem konkretnega dejanskega stanja pod v poštev prihajajočo pravno normo. V ta namen moramo opraviti primerjavo med konkretnim stanjem stvari in dejans [...]

40V 2. odst. 218. člena ZUP so določene izjeme, kjer obrazložitev ni potrebna. Takšni primeri so podani, kadar upravni organ ugodi vlogi stranke, upravni akt pa ne posega v pravice tretjih oseb; kadar je prizadeti že vnaprej tudi brez pisne obrazlo [...]

34Načelo o vsebinski odvisnosti konkretnih upravnih aktov od zakonodajalca velja ne samo za obvezujoče oz. onerozne upravne akte, ampak tudi za pooblaščujoče oz. favoribilne upravne akte. Slednji se običajno ime [...]

22Konkretni pravni akti (Ustava jih v 4. odst. 153. člena imenuje posamični akti) in (realna) dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonit [...]

23Izraz »zakoniti predpis« iz 4. odst. 153. člena je treba razlagati restriktivno. Zakoniti predpis, ki nima oblike zakona, je npr. uredba z zakonsko močjo (108. člen), mednarodna pogodba, ki jo je ratificirala Vlada, ali v primeru vključ [...]

8S podzakonskimi predpisi so mišljeni abstraktni oz. splošni pravni akti, ki jih izdajo vlada in upravni organi (v literaturi zanje uporabljena poimenovanja so različna, npr. abstraktni upravni akti, upravni predpisi, podzakonski akti, predpisi izvrš [...]

17Upravni predpis v vsebinskem pogledu ne sme izražati ničesar, kar ne bi imelo izrecnega temelja v zakonu. Posebej poudarjamo, da ne gre samo za to, da ima upravni predpis temelj v zakonu, ampak mora zakon tudi izvrševati. To je pravno gledišče. V [...]

20b) Izvirna je vsaka norma, ki na izviren in načelen način postavlja naloge države. Odvisna pa je tista norma, ki pomeni skrb za uresničevanje že postavljenih nalog.

21c) Odvisna je tista norma [...]

24OdlUS V, 176, U-I-86/96, Ur. l. 62/96 in 1/97: “Teorija poudarja, da pravnomočnost ne predstavlja načelne prepovedi odločanja, pač pa nespremenljivost pridobljenih pravic, da pa tudi te ne morejo biti varovane močneje, kot to dopušča [...]

16Podlaga za uporabo materialnega kriterija za presojo pravne narave podzakonskih aktov izhaja že iz tega, da Ustava v tretji alinei 1. odst. 160. člena teh predpisov ne našteva po “imenih”, ampak z generičnim pojmom. Ne zadostuje torej, [...]