Demokratična legitimnost državne oblasti
Peter Jambrek, 2002
17Načelo demokracije zahteva, da ljudstvo kot nosilec in imetnik državne oblasti z njo tudi konkretno razpolaga in jo izvršuje. Pristojnosti in naloge oblastnih organov morajo biti legitimirane tako, da izvirajo od ljudstva, in da so na opredeljiv način izraz ljudske volje. Obstajati mora torej neprekinjena veriga demokratične legitimnosti in ustrezne odgovornosti, speljana od ljudstva proti oblastnemu organu in od slednjega nazaj k svojemu izvoru. Šele če – in ko – je izpolnjen ta pogoj, lahko upravičeno rečemo, da oblast izvršuje ljudstvo – preko različnih in organizacijsko ločenih organov.
18US je v zvezi s tem ugotovilo, da »Ustava v 2. odst. 3. člena opredeljuje načelo ljudske suverenosti in načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno […]. Zato z organizacijskega vidika tega načela velja (OdlUS III, 89, U-I-83/94, Ur. l. 48/94), da praviloma nosilci posameznih vej oblasti ne postavljajo sami sebe, ampak jih na funkcijo postavlja neposredno (poslance z volitvami na primer) ali posredno ljudstvo (v postopku postavljanja na oblast s takšnimi in drugačnimi pristojnostmi sodelujejo predstavniki drugih vej oblasti).« (OdlUS VI, 65, U-I-224/96, Ur. l. 36/97).
19Nujno potrebna demokratična legitimnost je podlaga in izvor celotnega delovanja države na vseh vsebinskih področjih. Volja ljudstva mora vsebinsko določati in nadzorovati katerokoli izvrševanje državne oblasti, tudi tedaj, ko ukrepa na zasebno pravnem in davčnem področju.
20Demokratična legitimacija mora v vseh primerih zagotoviti učinkovit vpliv ljudstva na izvrševanje državne oblasti. Ustava določa različne poti in sredstva za dosego tega cilja. V tem oziru razlikujemo funkcionalno, inštitucionalno, organizacijsko-personalno in stvarno-vsebinsko obliko demokratične legitimacije (Böckenförde, s. 896).
21Funkcionalna in inštitucionalna demokratična legitimacija pomeni, da je ustavodajalec sam konstituiral zakonodajno, izvršilno in sodno oblast in tako določil ustrezne funkcije in organe, preko katerih ljudstvo izvršuje državno oblast. Več o ustavnem načelu delitve oblasti, ki je podlaga za ustavno ureditev funkcionalne in inštitucionalne demokratične legitimacije glej infra, »načelo delitve oblasti«.
22Organizacijsko-personalna demokratična legitimacija temelji na nepretrgani verigi legitimacije, ki vodi od pristojnih nosilcev uradnih funkcij prav do ljudstva. Zato se mora nanašati legitimacija na konkretno funkcijo ali položaj in na individualnega nosilca uradne funkcije. Herzog opozarja na veljavo načela »individualne odgovornosti nosilcev uradnih funkcij ljudstvu ali od ljudstva izvoljenim organom« (Herzog, s. 210). Vendar ta oblika legitimacije ni nujno neposredne narave; že izraz veriga legitimacije opozarja na dopustnost posredne odgovornosti ljudstvu. Važno je le, da je veriga nepretrgana, da torej med pristojni organ in ljudstvo ni vrinjen kak demokratično nelegitimen ali pomanjkljivo legitimen organ. V parlamentarni demokraciji, kakršna je Slovenija, je DZ kot predstavniško telo ljudstva nujni člen vsake legitimacijske verige. Ni pa nujno, da je parlament tudi neposredni izvor legitimitete nosilca uradne funkcije, saj državne funkcionarje in uslužbence lahko imenuje tudi demokratično-parlamentarno legitimirana vlada ali minister. Organizacijsko-personalna demokratična legitimacija ne obstaja zaradi same sebe, ampak je njen končni smoter učinkovati na demokratično legitimnost odločanja in ukrepanja države oziroma njenih organov. Pri tem pa se zastavlja vprašanje, ali mora veriga legitimitete zajeti prav vse, ki sodelujejo pri odločanju določenega organa, ali pa so nekateri pri tem udeleženi lahko izvzeti. V tem pogledu se stališča primerjalne ustavne doktrine in prakse razlikujejo. Gre za primere, ko so odločitve demokratično legitimiranih organov sprejete na podlagi predlogov, svetovalnih mnenj, dovoljenj, pravice veta in drugih oblik sodelovanja ali soodločanja subjektov, ki nimajo demokratične legitimnosti.
23Stvarno-vsebinska oblika demokratične legitimnosti teži k cilju, da je izvrševanje državne oblasti podrejeno volji ljudstva tudi v vsebinskem pogledu. Zakonodajno pristojnost parlamenta legitimira v vsebinskem pogledu ustavno dejstvo, da ta predstavniški organ izvoli ljudstvo samo, vsi drugi državni organi pa so dolžni tako sprejete zakone spoštovati in izvajati. Po drugi strani zagotavljata stvarno-vsebinsko legitimiteto državnega ukrepanja tudi sankcionirana demokratična odgovornost in ustrezna kontrola. V tem smislu sankcionirajo neposredno odgovornost poslancev ljudstvu periodične parlamentarne volitve. Vlada in ministri pa odgovarjajo DZ kot predstavniškemu organu ljudstva, inter alia, na podlagi ustavnih inštitutov (ne)zaupnice in razrešitve. Tudi v tem primeru se stališča pravne doktrine in prakse razlikujejo, ko odgovarjajo na vprašanja stopnje vezanosti določenih državnih organov (upravnih, sodnih in drugih) na zakon, obsega manevrskega prostora njihovega samostojnega odločanja, ali razlik med zakoni, ki na določenem vsebinskem področju urejajo le okvire in meje izvršilnega ukrepanja, ter drugimi, ki urejajo tudi cilje in vsebino upravnega delovanja.
24US je na podlagi 1. člena razvilo ustavnosodno doktrino legalitetnega načela. Reklo je, da načelo demokratičnosti »izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti.« (OdlUS IV, 51, U-I-73/94, Ur. l. 37/95). Zato podzakonski predpisi in splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno urejati pravic in obveznosti. Taki akti smejo dopolnjevati zakonsko normo samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bodo originarno pravno urejali družbenih razmerij, ampak morajo v vseh elementih stremeti k izpolnitvi cilja, ki ga vsebuje zakonska norma« (OdlUS IV, 88, U-I-176/94, Ur. l. 65/95). Več o odprtih vprašanjih legalitetnega načela glej v: Šturm, s. 149 in sl. ter komentar 2. odst. 120. člena.
25Organizacijsko-personalna in stvarno-vsebinska demokratična legitimacija učinkujeta povezano. Prva zagotavlja, da lahko ljudstvo neposredno ali posredno vpliva na personalno sestavo organov in funkcij, ki izvršujejo državno oblast. Druga pa vzpostavlja vsebinsko vezanost in odgovornost državnih organov zakonodajalcu in njegovim zakonom.
26Sodnike na primer po eni strani demokratično legitimira njihova izvolitev, po drugi pa njihova vezanost na ustavo in zakon. Podobno velja za organe in uslužbence izvršilne veje oblasti. US je na primeru sodne oblasti poudarilo, da njena neodvisnost ni absolutna. Sodstvo si ne določa samo pristojnosti, sodnik je vezan na zakon. In »ker so sodniki nosilci oblasti, za katere ni vzpostavljena neposredna odgovornost volivcem, je v skladu z zahtevo po medsebojni odvisnosti nosilcev različnih funkcij državne oblasti to, da izvršilna in zakonodajna oblast sodelujeta pri imenovanju sodnikov […]. Vpliv zakonodajne veje oblasti je v zahodnoevropskih državah zagotovljen bodisi s tem, da parlament imenuje člane posebnih teles, ki kadrujejo sodnike (odbori, sodni sveti), bodisi s tem, da (zlasti na nekatera višja sodniška mesta) imenovanje sodnikov ali predsednikov sodišč učinkuje s potrditvijo v parlamentu ali pa je ta pristojen za njihovo imenovanje.« (OdlUS VI, 65, U-I-224/96, Ur. l. 36/97).