Prekoračitev pooblastila in zloraba prostega preudarka
Lovro Šturm, 2002
59Upravni organ je pri uporabi prostega preudarka dolžan ostati v zakonskih mejah pooblastila. Prekoračitev pooblastila pomeni prekoračitev normativno dodeljenega skrajnega diskrecijskega okvira. Pri tem je treba opozoriti, da meje tega pooblastila ne določa vedno samo pooblaščujoča pravna norma. Lahko jih določijo tudi druge pravne norme ali splošna pravna načela ali celo splošna ustavna načela, zlasti npr. načelo sorazmernosti. Zato pri prekoračitvi prostega preudarka ne gre le za pravno nepravilnost v zvezi z uporabo prostega preudarka, ampak za ravnanje v nasprotju z veljavnim pravnim redom. Upravni organ prekorači dano mu diskrecijo, kadar v pravni zmoti ali namenoma izbere pravno posledico, ki ne izhaja iz uporabljene pravne norme, in ki je ta norma ne upravičuje. Upravni organ pride v takšnem primeru do zmotnega pravnega sklepa. Odločitev upravnega organa v pravnem smislu ni v skladu s pooblaščujočo pravno normo. Odreditev nesorazmernega upravnega ukrepa, čeprav je za ukrepanje podlaga v zakonu, je prekoračitev pooblastila, hkrati pa tudi zloraba pooblastila.
60Prav zato, ker zakonodajalec prenaša v okviru pooblaščujoče pravne norme oceno nekega življenjskega razmerja in s tem tudi spoznanje o pravnem nasledku norme na upravo, mora ravnanje pooblaščenega upravnega organa v konkretnem primeru zadeti smisel in namen pooblastilne pravne norme. Uprava mora zato dani ji prosti preudarek uporabiti v skladu z namenom pooblastila. Če upravnega organa pri njegovi odločitvi ne vodi izključno le namen pravne norme, ampak motivira svoje sklepanje z razlogi, ki jih ni mogoče pokriti in upravičiti z zakonsko normo, zlorabi namen, ki naj bi prišel do izraza s pooblastilno zakonsko normo, da bi uveljavil druge, v normi neznane interese. V takem primeru pravna doktrina govori o zlorabi pooblastila. S pojmom zlorabe pooblastila, ki ustreza francoskemu pojmovanju “détournement de pouvoir”, označuje stopnjevanje pojmov: zmotna uporaba preudarka – samovolja pri preudarku – uzurpacija preudarka. Gre za primer, ko je uprava pooblaščena za odločanje po prostem preudarku in se je pri tem tudi držala zunanjih meja zakonsko določenega manevrskega prostora prostega preudarka, tako da ni mogoče govoriti o prekoračitvi pooblastila. Vendar je do diskrecijske odločbe prišla na miselno napačen način. Motivacija upravnega organa ni stvarno upravičena. Zlorabe pooblastila zato ni mogoče ugotoviti zgolj iz pravnega nasledka, kakor tudi ne iz izreka upravne odločbe. Oboje lahko ob abstraktnem in zunanjem pogledu daje videz, kakor da je popolnoma upravičeno. V bistvu gre pri zlorabi prostega preudarka za kršitev prepovedi takšnega upravnega ukrepa, ki je v neskladju z namenom pravne norme.
61Značilno je spoznanje, da je zloraba pooblastila v praksi izredno pogosta; dokazati jo uspe le tistemu, ki ima vpogled v interno upravno delo. Zlorabo pooblastila je mogoče ugotoviti le s primerjanjem med resničnim namenom pooblastilne norme z namenom oz. motivom upravnega organa, ki ga je pri diskrecijski presoji resnično uporabil. Uprava pri diskrecijskem odločanju ne sme uporabiti vrednostnih vidikov, ki jih v pooblaščujočem zakonu ni najti. Stvarno neupravičen je motiv, kadar ne ustreza namenu pravnega temelja. Namen pooblastila obstaja v tistih upravnih ciljih, ki jih zakonodajalec želi uresničiti s pooblastilno normo. Vezanost upravnega organa na te motive zahteva, da se pri uporabi prostega preudarka stremi k uresničenju okvirnih zakonskih ciljev z dopolnitvijo diskrecijskih meril v konkretnem primeru.
62Najbolj očiten primer je podan, kadar zloraba prostega preudarka pomeni samovoljo. Samovoljni so tisti diskrecijski preudarki, ki niso izvedeni iz zakonskega namena in iz širšega pravnega reda, ampak jih določajo osebni ali čustveni interesi. Taki interesi so lahko zelo različni, npr.: namen škodovanja, slab namen, pristranskost, zmedenost, šikana, prepirljivost ali nagnjenost upravnega uslužbenca k prepirljivosti, pomanjkanje odgovornosti, želja, znebiti se spisa, sovraštvo, podkupljivost, prijateljstvo, zaljubljenost, lastni gospodarski oz. pridobitni interesi, pripadnost politični stranki, itd. Med samovoljo uvrščamo tudi tiste primere zlorabe, kjer je motive treba iskati v lenobi, omejenosti ali v manjkajočem zanimanju upravnih uslužbencev za vsebinsko plat zadev, ki jih morajo rešiti. Vendar je treba opozoriti, da je tudi upravna odločba, ki ji pri iskanju motivov ni mogoče očitati nikakršnih subjektivnih napak, lahko objektivno protipravna in pomeni samovoljo, če z njo ni dosežen resnični normativni namen pooblastilne norme in širših ustavnopravnih vrednot. V takšnem primeru ne gre za ravnanje na podlagi animozitete, ampak za primere, ki izvirajo iz kognitivnih omejitev upravnih uslužbencev kot ljudi. V tem primeru pač velja pravilo o človeških zmotah.
63Zloraba preudarka je podana tudi zaradi napačne ugotovitve stvarnih okoliščin. Zato je protipraven zaključek, ki se opira na stvarne okoliščine, ki jih v resnici ni. Še bolj značilen je primer zlorabe prostega preudarka zaradi zmotnega vrednotenja uporabljene pravne norme. Do zlorabe preudarka pride tudi tedaj, kadar je pravna norma napačno uporabljena pri tehtanju posameznih interesov. Protipravnost je podana, če tehtanje sploh ni bilo opravljeno (izpad tehtanja), pa tudi v primerih, kadar pri tehtanju niso bili upoštevani vsi v poštev prihajajoči vidiki, in sicer tako v primerih, kjer posamezni interesi niso dobili pripadajoče teže (deficit tehtanja), kakor tudi v primerih, kadar je bilo tehtanje v konkretnem primeru opravljeno napačno (napačna ocena tehtanja).