Lovro Šturm, 2002

1V Ustavi VII. poglavje obravnava ustavnost in zakonitost. Kot skupni pojem za ustavnost in zakonitost teorija uporablja tudi pojem zakonitosti v širšem smislu oz. njen sinonim pravna pravilnost, ki izvira iz razumevanja načela pravne države (2. člen). Zahteva po pravni pravilnosti je v tesni zvezi z idejo prava. Če gledamo na pravo kot na skupnnost pravnih norm, moramo postaviti vprašanje razmerij med posameznimi vrstami pravnih norm in zlasti med višjimi in nižjimi pravnimi normami. Skladnost pravnih norm mora biti podana ne samo zaradi ustvaritve zaključnega in logičnega pravnega sistema, ampak zlasti zaradi ciljev, ki jih hoče družba doseči s pravnim redom in zato, da bodo državljani vedeli, kakšno ravnanje je pravno pravilno. Vsaka neskladnost med pravnimi normami pomeni razpoko v pravnem redu in nujno zmanjšuje vrednost vseh norm, ki so si v nasprotju, kajti težavno je zahtevati podreditev pravilu tam, kjer sploh ni jasno, kakšno je pravilo (Godec–1993, s. 193).

2Pravna pravilnost pomeni skladnost vsake pravne norme, pravnega akta ali delovanja s pravnim redom v celoti. Takšno pojmovanje pravne pravilnosti torej zajema najprej razmerja med vsemi pravnimi normami, ki tvorijo določen pozitivni pravni sistem. Dalje zajema pojem pravne pravilnosti razmerje med pravnimi akti, spet po eni strani med temeljnimi kategorijami pravnih aktov (ustavni akti, zakoni, abstraktni pravni akti, konkretni upravni in sodni akti), po drugi strani pa med pravnimi akti iste kategorije. Končno zajema pojem pravne pravilnosti tudi oceno delovanja vseh pravnih subjektov z javnim pooblastilom, to je državnih organov, organov lokalnih skupnosti in drugih nosilcev javnih pooblastil.

3Izraz ustavnost se nanaša na manjši del omenjenih razmerij. US ga uporablja za presojo skladnosti zakonskih in drugih pravnih norm z ustavnimi normami in za presojo skladnosti zakonov in drugih pravnih aktov z ustavo. Zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo (1. odst. 153. člena).

4V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo pomeni zakonitost (v t. i. ožjem smislu) skladnost pravnih norm nižje veljave z normami, ki so izražene v zakonu, in skladnost pravnih aktov nižje veljave z zakoni.

5Poleg ustavne zahteve po skladnosti zakonov z ustavo morajo biti v skladu z 2. odst. 153. člena zakoni v skladu tudi s splošnoveljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral DZ (več o tem glej 8. člen).

6Poslovnik DZ ima po stališču US (U-I-104/01) v hierarhiji pravnih aktov položaj zakona, čeprav formalno ni zakon. Odlok DZ takega položaja ne more imeti, kajti o pravicah in obveznostih državljanov in drugih oseb sme DZ v skladu s 87. členom odločati samo z zakonom.

7Abstraktni upravni akti, ki jih ustava imenuje podzakonski predpisi in drugi splošni akti, morajo biti v skladu tako z ustavo kot tudi z zakoni (3. odst. 153. člena) in ne samo s tistimi veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je z zakonom ratificiral DZ, ampak tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami (2. odst. 153. člena), to je s tistimi, ki jih je ratificirala le vlada. Vlada ima za ratifikacijo nekaterih mednarodnih pogodb splošno pooblastilo zakonodajalca v 3., 5. in 7. odst. 75. člena Zakona o zunanjih zadevah – ZZZ-1.

8S podzakonskimi predpisi so mišljeni abstraktni oz. splošni pravni akti, ki jih izdajo vlada in upravni organi (v literaturi zanje uporabljena poimenovanja so različna, npr. abstraktni upravni akti, upravni predpisi, podzakonski akti, predpisi izvršilnih organov ipd.). V vsebinskem pogledu so z izrazom podzakonski predpisi mišljeni pravni akti državne izvršilne oblasti, ki so po svoji vsebini in po učinkih abstraktni in splošni in ki pomenijo obliko, v kateri se izražajo odvisne pravne norme. Izraz zakonitost podzakonskih ali upravnih predpisov uporabljamo v najširšem pomenu te besede. Pomeni presojo pravne pravilnosti podzakonskih predpisov in ugotavljanje njihove skladnosti s tistimi akti veljavnega pravnega reda, ki so v hierarhičnem razmerju nad podzakonskimi predpisi, to je z zakoni, z ustavo in z mednarodnimi pogodbami (Šturm–1999, s. 150).

9Za podzakonske predpise Zakon o vladi RS – ZVla v 26. členu navaja uredbo in odlok Vlade kot o obliki podzakonskih predpisov vlade. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pa US med tovrstne vladne podzakonske predpise šteje tudi druge pravne akte vlade, ne glede na poimenovanje (npr. sklepe), kadar ti vsebujejo abstraktne pravne norme in po svoji vsebini pomenijo podzakonske predpise. Pri presoji, kaj šteti za upravni predpis, se US ne ozira le na formalne znake in poimenovanje akta, ampak upošteva njegovo vsebino. Zato presojajo tudi take akte (npr. sklepe Vlade RS), ki so navidez konkretne narave, če v materialnem pogledu na splošen in abstrakten način urejajo pravna razmerja (Šturm–1999, s. 162).

10Zakon o upravi – ZUpr kot podzakonske akte, ki jih imenuje upravne predpise, s katerimi uprava izvršuje zakone, druge predpise in akte DZ, kakor tudi predpise in druge akte Vlade, navaja pravilnike, odredbe in navodila. O izvrševanju zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon. Če torej samo opisuje in razlaga zakon, potem je nedvomno vsebinsko odvisen akt. Upravni predpis pa sme zakonsko normo tudi dopolnjevati, vendar samo toliko, da z dopolnjevanjem ne bo originarno urejal družbenih razmerij ali originarno določal nalog države. Tako mora torej zajeti samo tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti (OdlUS X, 226, U-I-264/99, Ur. l. 97/2000, tč.11).

11Pravilniki kot podzakonski predpisi se sprejemajo za izvrševanje zakona. Zato so na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi, temveč smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb (OdlUS VIII, 2, tč. 9).

12Poleg državnih organov izdajajo splošne in posamične akte, tudi lokalne skupnosti in druge organizacije z javnim pooblastilom. Splošni akti lokalnih skupnosti in drugih organizacij z javnim pooblastilom (npr. Zavod za pokojninsko zavarovanje, Zavod za zdravstveno zavarovanje ipd.) morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni. Dodatni omejitveni kriterij, ki ga zahteva 2. odst. 120. člena in ki veže upravo v najširšem smislu, to je Vlado in druge upravne organe, za lokalne skupnosti in organizacije z javnimi pooblastili ne velja. Vendar v realnosti to razlikovanje nima velikega pomena. Prišlo bi v poštev v primerih, ko določena družbena razmerja ne bi bila urejena z zakoni. V tem primeru lahko imenovane organizacije izdajajo splošne akte z izvirnimi pravnimi normami. Vendar je dandanes zakonodaja tako vseobsežna, da je takih področij malo.

13Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti nima enake vsebine kot načelo zakonitosti delovanja izvršilne veje oblasti. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni (OdlUS VI, 25).

14Splošno pravilo, ki ga je treba postaviti kot vsebinsko razmerje med zakoni in abstraktnimi upravnimi akti, se izraža v zahtevi, naj zakoni vsebujejo izvirne (originarne) pravne norme, abstraktni upravni akti pa abstraktne upravne norme odvisne oziroma izvedene (derivativne) narave.

15Za razmerje med izvirnimi in izvedenimi pravnimi normami velja, da mora vsaka odvisna pravna norma imeti glede vsake svoje pravne sestavine izrecni pravni vir v originarni pravni normi (se pravi v zakonu). To velja tako glede strukturalnih značilnosti odvisne pravne norme, kakor tudi glede njihove vsebine.

16V vsebinskem pogledu pomeni ta zahteva, da sme odvisna norma (torej upravni predpis) obravnavati samo tista vprašanja, ki jih v njihovih temeljnih značilnostih obravnava že ustrezna izvirna norma.

17Upravni predpis v vsebinskem pogledu ne sme izražati ničesar, kar ne bi imelo izrecnega temelja v zakonu. Posebej poudarjamo, da ne gre samo za to, da ima upravni predpis temelj v zakonu, ampak mora zakon tudi izvrševati. To je pravno gledišče. V ustavnopravnem pogledu je ta zahteva utemeljena v demokratični pravni državi in v spoštovanju načela delitve oblasti. V vsebinskem pogledu abstraktna upravna norma mora in sme zakon samo razčlenjevati, ga opisovati in razlagati in tako njegova splošna načela prilagajati potrebam posameznih strokovnih področij, na katerih naj pride do izraza splošno zakonsko načelo. Gotovo je, da upravni predpis po svojem bistvu ne sme določati novih načel, ki jih v zakonu ni.

18Za razmejitev med izvirnimi in abstraktnimi upravnimi normami v materialnem pogledu postavlja pravna doktrina (Godec–1993, s. 217) tele vsebinske kriterije:

19a) Norma, ki ureja poprej pravno še neurejena razmerja ali ki pomeni novo urejanje razmerij, je izvirna norma. Vsaka druga norma v isti stvari pa je odvisna.

20b) Izvirna je vsaka norma, ki na izviren in načelen način postavlja naloge države. Odvisna pa je tista norma, ki pomeni skrb za uresničevanje že postavljenih nalog.

21c) Odvisna je tista norma, ki je ustvarjena kot sredstvo za dosego cilja, ki ga vsebuje neka druga pravna norma.

22Konkretni pravni akti (Ustava jih v 4. odst. 153. člena imenuje posamični akti) in (realna) dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Ta ustavna določba ne velja samo za državne upravne organe, ampak za vse državne organe (zakonodajne, izvršilne in sodne). Vsekakor državne upravne organe dodatno zavezuje 2. odst. 120. člena (več o tem glej pri komentarju tega člena).

23Izraz »zakoniti predpis« iz 4. odst. 153. člena je treba razlagati restriktivno. Zakoniti predpis, ki nima oblike zakona, je npr. uredba z zakonsko močjo (108. člen), mednarodna pogodba, ki jo je ratificirala Vlada, ali v primeru vključitve v Evropsko unijo Uredbe Evropske unije, ki se v državah članicah uporabljajo neposredno (za razliko od Direktiv Evropske unije, ki le obvezujejo države članice, da lastno pravo usklajujejo z njimi). Za zakonit predpis bi bilo mogoče šteti tudi splošni akt lokalne skupnosti ali organizacije z javnim pooblastilom, ki na izviren način ureja pravna razmerja, ki jih zakon ne ureja in ki niso v nasprotju z veljavnim pravnim redom. Za zakonit predpis je treba šteti tudi odločbo US, kadar US na podlagi 2. odst. 40. člena ZUstS določi način izvršitve odločbe US.