Zakonska ureditev
Lovro Šturm, 2002
21Zakon o Vladi Republike Slovenije – ZVla v 26. členu določa, da lahko Vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje z zakonom ali drugim aktom DZ določena razmerja v skladu z namenom in kriteriji iz zakona. Na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona lahko Vlada z uredbo ureja tudi način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb. Vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, in sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali z uredbo določeno, da jih ureja Vlada.
22Zakon o upravi – ZUpr v členih 8 in 99 določa, da uprava izvršuje zakone, druge predpise in akte DZ, kakor tudi predpise in druge akte Vlade. Pri opravljanju navedenih nalog uprava izdaja upravne predpise, upravne in druge akte ter opravlja materialna dejanja. Upravni predpisi morajo biti v skladu z Ustavo in zakoni. Upravni in drugi akti ter materialna dejanja uprave morajo neposredno temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov DZ in predpisov ter aktov Vlade, izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila.
23Načelo vezanosti uprave na zakon velja v celoti za pravno urejanje razmerij, v katerih nastopa država na enostranski oblastveno obvezujoči način, zlasti seveda za vse posege v svobodo in premoženje. Poleg tovrstnega urejanja pravnih razmerij poznajo moderne parlamentarne demokracije tudi t. i. promotivno (spodbujevalno, pospeševalno) delovanje državnih organov, to je delovanje, kjer državni upravni organi (običajno ministrstva) neposredno ali posredno vzpodbujajo in pospešujejo (v skladu s političnimi odločitvami) proces oblikovanja materialnih ali nematerialnih dobrin in koristi. Glede na pomen promotivnega delovanja izvršilnih organov v moderni demokratični družbi se nemška teorija zavzema, naj legalitetno načelo ne velja več samo za področje klasične oblastne uprave, ampak za celotno delovanje uprave, torej tudi za promotivno področje. Pri tem izhaja iz spoznanja, da je treba zavarovati posameznika ne le pred grobimi posegi v njegovo sfero temeljnih svoboščin, ampak tudi pred samovoljnimi odločitvami upravnih organov, ki bi mu odtegnile ali pa ga prikrajšale za državne priboljške (Schwarze, s. 216). Priznava pa, da ostajajo nekatera področja – kot primer je navedeno zlasti področje dajanja subvencij in pospeševanja razvoja raznih gospodarskih dejavnosti – odprta in da je vprašanje, če jih je resnično mogoče prednostno urediti z zakonom (Schwarze, s. 217).
24Naslednje zanimivo vprašanje je, kaj mora v luči prednjih načel zakonodajalec sam urediti in kaj sme prenesti s pooblastilom na izvršilno oblast. S tem je povezano tudi vprašanje, kako natančno mora biti tako zakonsko pooblastilo. V tem pogledu je nemško zvezno ustavno sodišče razvilo tako imenovano teorijo o pomembnosti oziroma bistvenosti zadeve (“Wesentlichkeitstheorie”). Ta teorija zahteva soodvisnost med pomenom zakonske ureditve za posameznika ali širšo javnost in obliko zakonske norme. Čim večji je poseg ali učinek zakona na posameznikove temeljne pravice, bolj restriktivno in precizno mora biti zakonsko pooblastilo (Schwarze, s. 217).
25Posebno stroga je vezanost uprave na zakon pri davčnih obremenitvah. Vodilni nemški komentar (Isensee/Kirchhof, s. 47 in sl.) navaja naslednja stališča: Ker posegajo v svobodo zavezancev, velja za naložitev vseh dajatev t. i. pridržek zakona. Še posebej velja to za davčno pravo. Tesnejša vezanost uprave v davčnem pravu izhaja iz posebne narave davka kot dajatve, ki služi za pokrivanje javnih finančnih potreb na splošno (ni naložena zaradi pokritja neke specialne potrebe, niti za uresničitev nekega konkretnega namena). Vsaka davčna obremenitev je – ne glede na višino – primerna in – do zadovoljitve državnih potreb – tudi potrebna; vsaka je tudi ustrezna. Ker pri določanju davkov ni mogoče tako, kot pri opredelitvi drugih vrst dajatev, določiti meje dopustnega urejanja glede na potrebnost (za dosego nekega namena) in ustreznost dajatve (sorazmernost med sredstvom in namenom), manjka vezni člen, ki bi zagotovil predvidljivost učinkov prvotne zakonodajalčeve odločitve. Ob upoštevanju načela delitve zakonodajne in izvršilne oblasti mora biti zato uprava v davčnem pravu močneje vezana na zakon (merilo določnosti: “rule of reason”).
26Iz povedanega sledi, da veljajo strožje zahteve glede določnosti davčnih dejanskih stanov kot glede drugih upravnopravnih pooblastil za poseg. Kakšne zahteve je potrebno postaviti, ni mogoče določiti in abstracto. Samoumevno je, da zakon ne more urejati vsakega domnevnega spornega vprašanja (dvoma); ker zakoni urejajo le omejeno število značilnosti dejanskih stanov, število značilnosti konkretnega življenjskega primera pa je neomejeno, bodo vedno ostala sporna vprašanja. Določnost je zato mogoče zahtevati le v okviru primernega (“des Angemessenen, rule of reason”). To pa ne pomeni, da je mogoče sprejeti vsako jezikovno nenatančnost zakona. Vendar pa tudi nepreglednost, prezapletenost in pomanjkanje notranje sistematike zakona lahko pomenijo neskladnost davčnega zakona z ustavo. Ne samo da zakona, ki je tako zapleten, da ga niti strokovnjaki ne razumejo, uprava ne more ustrezno uporabljati, ampak nasprotuje tudi vezanosti zakonodajalca na idejo prava; poleg tega takšno ravnanje zakonodajalcu odvzema njegovo demokratično odgovornost.
27Iz ustavnopravne stroge vezanosti davčne uprave na zakon nadalje sledi, da uresničevanje davčnih zakonov ne more biti predmet presoje uprave. V davčnem pravu velja načelo zakonitosti; izjeme so le odpustitev davkov iz razlogov pravičnosti in zagotovitev davčnih olajšav iz gospodarskopolitičnih in drugih razlogov na temelju zakonskih usmeritvenih norm. Davčni dejanski stani so lahko določeni le z zakonom ali s statutom občine na podlagi zakona.
28Splošnejša razloga za urejanje davčnega prava z zakonom sta njegovo poseganje v zasebno sfero posameznika in okoliščina, da predstavlja hkrati podlago državnemu proračunu. Pojem davka namreč ne opredeljuje niti temelja obremenitve niti obsega finančnih potreb države. Zato mora davčni zakon opredeliti najmanj davčnega zavezanca, davčni predmet, davčno osnovo in davčno pravilo (Isensee/Kirchhof, s. 123–124).