Franc Grad, 2011

70Zaradi načina delovanja EU se je torej potreba po zakonu, ki bi v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v EU podrobneje uredil razmerja med DZ in Vlado, pokazala samo v zvezi s članstvom Slovenije v EU. Zaradi včlanitve Slovenije v EU je bilo torej treba z zakonom urediti samo razmerje med DZ in Vlado glede sodelovanja Slovenije pri sprejemanju pravnih aktov in odločitev v EU. Tako je DZ sprejel Zakon o sodelovanju med državnim zborom in vlado v Evropskih zadevah (Ur. l. 34/2004 – ZSDZVZEU), s katerim je podrobno uredil način tega sodelovanja.

71Zakon mora seveda izhajati iz pravne ureditve EU in iz slovenske ustavne ureditve. Mora torej upoštevati položaj Vlade, kot ga ima po ustavni ureditvi EU pri odločanju v njenih organih, po drugi strani pa položaj Vlade in njeno razmerje do DZ, kot velja po slovenski Ustavi in ustrezni zakonodaji.

72ZSDZVZEU (1. in 2. člen) svojo veljavnost omejuje na urejanje razmerij med DZ in Vlado v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v EU, pri čemer veljajo za take akte predlogi aktov zakonodajne narave in predlogi odločitev politične narave, o katerih odločajo predstavniki vlad držav članic v institucijah EU, ali pa so predmet medvladnega sodelovanja v okviru EU (kar se v nadaljnjem besedilu zakona šteje za »zadeve EU«). DZ in Vlada torej sodelujeta ne samo pri sprejemanju pravnih (zakonodajnih) aktov, temveč tudi pri sprejemanju političnih aktov. V skladu z ureditvijo EU določa ZSDZVZEU (1. odst. 3. člena), da Vlada RS predstavlja in zastopa RS ter uveljavlja njena stališča v institucijah EU.

73Na podlagi ustavnega pooblastila DZ in temu ustreznih ustavnih dolžnosti zakon razmejuje pristojnosti DZ in Vlade glede evropskih zadev, in sicer po vsebini teh zadev. Na podlagi naše ustavne ureditve ZSDZVZEU (2. odst. 3. člena) določa, da je Vlada glede zadev EU samostojna in hkrati odgovorna pri opravljanju svojih funkcij v okviru Ustave, zakona, ki ureja položaj Vlade, in ZSDZVZEU. S tega vidika seveda tudi glede tega razmerja ostajajo v veljavi in uporabi vsi instituti parlamentarnega sistema, kot sicer veljajo v razmerju med Vlado in DZ (nezaupnica, vprašanje zaupnice, interpelacija in poslanska vprašanja).

74Po drugi strani pa ZSDZVZEU (1. odst. 4. člena) določa, da DZ sodeluje pri oblikovanju slovenskih stališč le glede tistih evropskih zadev, ki bi po svoji vsebini v skladu z Ustavo in zakonom spadale v njegovo pristojnost. Katere so take zadeve, zakon ne pove, neposredne opore za to ni najti niti v Ustavi, ker ta ne opredeljuje zakonodajnih pristojnosti DZ. Edina ustavna opora za ugotovitev, katere bi bile te pristojnosti, je v 87. členu, po katerem »pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb DZ določa samo z zakonom«. Ta določba Ustave se je vedno razumela kot prepoved določanja pravic in obveznosti z aktom, nižjim od zakona, kar pomeni, da sodi v pristojnost DZ prav določanje pravic in obveznosti z zakonom. To pomeni, da je merilo za ugotavljanje pristojnosti DZ v evropskih zadevah vprašanje, ali gre pri posamični evropski zadevi za določanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb. Če gre za to, nastopijo pravice DZ po Ustavi in ZSDZVZEU – sicer pa ne. Gre torej za zadeve, ki se v okviru slovenske ustavne ureditve urejajo z zakonom, in jih torej štejemo za zakonsko To seveda velja za zakonodajne akte EU, ne pa za politične akte, pri katerih pristojnost DZ ni omejena.

75Po zakonu obravnava zadeve EU in o njih sprejema stališča DZ na plenarnih zasedanjih ali pa to počne posebno delovno telo, ki je pristojno za evropske zadeve. O zadevah s področja zunanje in varnostne politike pa razpravlja in o njih zavzema stališča delovno telo, pristojno za zunanjo politiko. Pri tem se mora delovno telo gibati v okviru stališč DZ o političnih usmeritvah posamezne evropske zadeve. Ti delovni telesi obravnavata evropske zadeve na podlagi mnenj, ki jih v rokih, ki omogočajo pravočasno odločanje, oblikujejo delovna telesa, v katerih delovno področje spada vsebina obravnavanih vprašanj. Po zakonu pa samo DZ razpravlja in zavzame stališče tudi o spremembah pogodb, na katerih temelji EU, in sicer pred odločanjem v institucijah EU.

76Ustava določa obveznost Vlade, da stališča o evropskih zadevah, ki jih sprejme DZ, upošteva pri svojem delovanju. S tem je vzpostavljeno posebno razmerje med DZ in Vlado. Vprašanje pa je, ali tako razmerje velja tudi za delovno telo DZ na eni strani in Vlado na drugi. Gre torej za vprašanje, ali je na podlagi Ustave Vlada dolžna upoštevati tudi stališča delovnega telesa DZ, in ne samo DZ (kot celoto), ter ali posledično Vlada tudi odgovarja delovnemu telesu DZ, če ne upošteva njegovih stališč. Taka razlaga zakonske ureditve bi bila prav gotovo v nasprotju z ureditvijo v 3. a členu. Zagotovo je delovanje delovnih teles eden izmed načinov delovanja samega DZ, vendar pa to ne more in ne sme nadomestiti odločujoče vloge DZ, ki jo ima lahko samo DZ kot celota in jo izvaja na plenarni seji.

77ZSDZVZEU v 1. odst. 10. člena določa, da mora Vlada tudi odločitve, ki jih o predlogu stališč RS sprejme pristojno delovno telo v okviru svojih pristojnosti, upoštevati pri svojem delovanju v institucijah EU. Kljub temu pa zakon Vladi izrecno daje pravico, da odloči v nasprotju s stališčem delovnega telesa, o čemer pa mora obvestiti DZ in navesti okoliščine, ki so utemeljevale tako ravnanje. Iz zakonske ureditve očitno izhaja, da Vlada ni dolžna upoštevati stališč delovnega telesa, vendar le takrat, kadar meni, da njihova uveljavitev ali popolna uveljavitev ni izvedljiva ali ne bi koristila RS.

78Zakon vsebuje še eno varovalko, ki naj bi zagotovila, da bi se pomembne evropske zadeve obravnavale na plenarnem zasedanju DZ. V 11. členu ZSDZVZEU je namreč določeno, da DZ o določeni zadevi EU razpravlja in v zvezi z njo sprejme stališča RS, če to zahteva najmanj četrtina poslancev ali na zahtevo pristojnega delovnega telesa ali pa na podlagi sklepa kolegija predsednika DZ, ki mu to predlaga poslanska skupina.

79Sicer pa mora DZ najmanj enkrat letno razpravljati o stanju v EU in položaju RS v njej na podlagi uvodne predstavitve predsednika Vlade. DZ tudi sprejme stališča o političnih usmeritvah za delovanje RS v institucijah EU v prihodnjem obdobju.

80Zakon sicer ureja tudi nekatera vprašanja, ki zadevajo organizacijo in delovanje DZ, vendar pa nove naloge DZ zahtevajo tudi ustrezno poslovniško ureditev, ki jo sprejema DZ v okviru svoje (parlamentarne) avtonomije. Zato je DZ na podlagi Ustave in navedenega zakona sprejel ustrezne dopolnitve svojega poslovnika, s katerimi je uredil notranja razmerja v DZ glede zadev EU. Po sprejemu poslovnika je DZ sprejel tudi odloka, s katerima je ustanovil novi delovni telesi: Odbor za zadeve EU in Odbor za zunanjo politiko.

81V sodobnih ustavnih ureditvah, ki imajo dvodomno sestavo parlamenta, vsekakor opravlja prvi dom kot splošno predstavniško telo vse funkcije parlamenta, medtem ko so pristojnosti drugega doma glede tega zelo različne, vendar zagotovo bolj ali manj vpletene v parlamentarno delovanje. V državah članicah EU je jasno, da drugi domovi parlamenta tako ali drugače sodelujejo v procesih sodelovanja parlamenta z vlado v postopkih odločanja v organih EU.

82S tega vidika je treba spregovoriti tudi o vlogi DS v procesu odločanja v Ne glede na nedosledno ustavno ureditev položaja DS je jasno in nesporno, da ima v mejah svojih pristojnosti določen vpliv na zakonodajno delovanje DZ in s tega vidika tudi DS spada v zakonodajno vejo oblasti. Res je sicer, da po Ustavi nima nobenega vpliva na delovanje in odgovornost Vlade, toda če naj vpliv DZ na delovanje Vlade v procesih odločanja v EU, kot ga določa Ustava, (vsaj delno) nadomesti izgubo zakonodajne funkcije parlamenta zaradi pristojnosti EU,  bi kazalo tudi DS zagotoviti ustrezen vpliv na delovanje Vlade, s katerim ta v imenu države sodeluje pri odločanju v EU.

83Če ima torej DS določen vpliv na izvajanje zakonodajne funkcije v državi, bi ga najbrž moral imeti tudi pri izvajanju te funkcije v organih EU, ker je uveljavljanje posebnih interesov, ki jih predstavlja DS, pomembno ne glede na raven odločanja. Seveda DS na delovanje Vlade ne bi mogel vplivati neposredno, ker mu Ustava ne zagotavlja nobenega razmerja do Vlade, pač pa posredno, prek vpliva na sprejemanje stališč v DZ, ki naj bi jih Vlada upoštevala pri svojem delovanju v EU. Zakon tega vprašanja ne ureja, ga je pa delno uredil poslovnik DZ.