Zakonodajno telo
Franc Grad, 2011
1DZ je v naši ustavni ureditvi predstavniško in zakonodajno telo. Z izrazom predstavniško telo splošno označujemo kolegijski organ, ki predstavlja ljudi v neki skupnosti (državi, lokalni skupnosti) in je praviloma voljen. Predstavniško telo je v sodobnih demokratičnih ureditvah eden izmed ustavnih organov, torej tistih državnih organov, ki so nujni za državno delovanje in kot taki ustavno obvezni, zato pa tudi določeni že v Ustavi. Predstavniško telo je nosilec zakonodajne funkcije državne oblasti, zato ga imenujemo tudi zakonodajno telo.
2Na državni ravni navadno rabimo izraz predstavniško telo za tisti državni organ, ki predstavlja ljudstvo kot celoto in sprejema najpomembnejše odločitve v družbi. Gre torej za organ, ki je oblikovan tako, da predstavlja državljane in je v njem utelešena volja ljudstva kot suverena. Zato se v njem uveljavljajo in usklajujejo različni politični pogledi, organizirani v političnih strankah. Ker ta organ praviloma opravlja zakonodajno funkcijo kot svojo najpomembnejšo funkcijo, se imenuje tudi zakonodajno telo. Zakonodajno telo je torej tisti državni organ, ki sprejema zakone kot (poleg Ustave) najpomembnejše pravne akte, katerih vsebina so najpomembnejše družbene odločitve. Za sodobno predstavniško in zakonodajno telo pa se uporablja tudi izraz parlament, ki je sprva označeval samo predstavniško telo v Angliji, pozneje pa se je z razvojem parlamentarne demokracije tudi drugod uveljavil kot splošno ime za predstavniško oziroma zakonodajno telo.
3Za položaj predstavniškega telesa v državni organizaciji sta pomembni njegova samostojnost in neodvisnost od drugih državnih organov, ki se izraža v avtonomiji parlamenta. Ta pomeni, da je parlament samostojen pri svojem delovanju in ni podrejen nobenemu drugemu državnemu organu. Tak položaj predstavniškega telesa je izraz načela delitve oblasti, iz katerega izhaja enakopravnost različnih organov, ki izvajajo različne funkcije državne oblasti. Avtonomija parlamenta ni namenjena samo formalni zadostitvi načelu enakopravnosti med temeljnimi državnimi organi, temveč je nujno potrebna za izvajanje njegove funkcije. S tega vidika pomeni avtonomija parlamenta predvsem funkcionalno avtonomijo. V okviru parlamentarne avtonomije si predstavniško telo samostojno in neodvisno od drugih državnih organov določa notranjo strukturo in organizacijo ter način delovanja. Seveda se mora pri tem držati širših pravil, ki so postavljena v Ustavi, lahko pa tudi v zakonu. Tradicionalno se avtonomija parlamenta deli zlasti na regulativno (oziroma proceduralno) avtonomijo, torej avtonomijo pri sprejemanju pravil za svoje delovanje, na finančno avtonomijo, upravno avtonomijo ter avtonomijo v varnostnih in policijskih zadevah. Regulativna avtonomija je bila pred uvedbo ustavnega sodstva dosledna, sedaj pa načela pravne države terjajo, da so tudi notranja pravila parlamenta podvržena kontroli skladnosti z Ustavo. Druge vrste avtonomije se nanašajo predvsem na samostojnost predstavniškega telesa v razmerju do izvršilne oblasti, zlasti do vlade.
4Avtonomija parlamenta obsega torej samostojen in neodvisen položaj na različnih področjih parlamentarnega delovanja, ki jih bolj ali manj eksplicitno priznavajo tudi sodobne ustave, čeprav se precej razlikujejo glede njenega obsega. Zaradi položaja parlamenta v organizaciji državne oblasti je parlamentarna avtonomija največkrat neposredno ali posredno določena že v ustavi. To zlasti velja za novejše ustave, medtem ko je v starejših demokratičnih državah avtonomija parlamenta tradicionalni institut, ki ne zahteva posebnih ustavnih jamstev. Avtonomija parlamenta je na ustavni ravni vsebovana že v ustavnem načelu delitve oblasti, največkrat pa tudi izrecno določena v delu ustave, v katerem je določen položaj organov različnih vej oblasti in urejena njihova medsebojna razmerja. Parlamentarna avtonomija pa je navadno določena tudi v zakonih, ki urejajo ustavno tvarino (kot npr. v organskih zakonih v francoski ureditvi).
5Z vidika oblastnih funkcij države govorimo o treh funkcijah predstavniškega telesa, in sicer o zakonodajni, nadzorstveni in volilni funkciji. Nekateri parlamenti imajo poleg tega tudi del sodne funkcije, kar se praviloma nanaša na sojenje nekaterim nosilcem političnih funkcij, na podlagi obtožbe (impeachment). Med omenjenimi tremi funkcijami predstavniškega telesa je gotovo najpomembnejša zakonodajna funkcija (pouvoir législatif). V širšem pomenu lahko uvrščamo v okvir zakonodajne funkcije tudi sprejemanje državnega proračuna, ki je ena najpomembnejših funkcij parlamenta, še posebej v razmerju do izvršilne oblasti. Predstavniško telo v okviru volilne funkcije opravlja različne naloge, največkrat pa voli predsednika države, ustavne sodnike itd. V okviru nadzorne funkcije opravlja parlament nadzorstvo nad delom vlade, ki se izraža zlasti prek nezaupnice in interpelacije pa tudi prek poslanskih vprašanj. Poleg nadzora nad delom vlade lahko parlament opravlja tudi funkcijo širšega družbenega nadzora, ki se kaže zlasti v parlamentarni preiskavi. Funkcije parlamenta se v razmerju do drugih državnih organov kažejo kot njegove pristojnosti, ki so v temeljih določene in razmejene od drugih državnih organov že v ustavi.
6Sodobni parlamenti so enodomni ali dvodomni. Zvezne države pa imajo praviloma dvodomne parlamente, ker en dom predstavlja državljane celotne zvezne države, ne glede na federalno enoto, drugi dom pa federalne enote. Po angleškem vzoru so bili dvodomni parlamenti uvedeni v 19. stoletju v večini evropskih ustavnih ureditev. Vendar so v prejšnjem stoletju opazni procesi izginjanja ali slabitve položaja drugega doma. V sodobnih ustavnih ureditvah, ki imajo dvodomno sestavo parlamenta, v vsakem primeru prvi dom opravlja kot splošno predstavniško telo vse funkcije parlamenta, medtem ko so pristojnosti drugega doma glede tega zelo različne.
7Dvodomnost ima zelo različne pojavne oblike. Eno najpomembnejših meril, po katerih je moč razlikovati med njimi, je položaj drugega doma. Prvi dom je povsod predstavniško in zakonodajno telo. Drugi dom pa ima lahko bodisi enak položaj kot prvi bodisi je njegov položaj šibkejši. Položaj drugega doma je odvisen predvsem od njegovih pristojnosti, toda tudi glede tega so ureditve zelo različne in tudi tu ni moč najti nekega splošnega pravila. Glede na položaj drugega doma je mogoče dvodomne parlamente razdeliti na dve osnovni skupini. V prvo bi lahko uvrstili tiste, ki imajo enak položaj, kot prvi dom parlamenta. Tu gre za popolno (simetrično) dvodomnost. V drugo skupino spadajo vse druge oblike dvodomnosti, v katerih ima drugi dom drugačen, praviloma pa šibkejši položaj kot prvi dom. Zato gre tu za nepopolno (asimetrično) dvodomnost.
8Položaj drugega doma je odvisen predvsem od njegovih pristojnosti, med katerimi je najpomembnejša zakonodajna. O popolnoma enakovrednem položaju drugega doma, torej o popolni dvodomnosti, lahko govorimo le tedaj, ko ima drugi dom popolnoma enak položaj kot prvi tudi na zakonodajnem področju, kar je redko. V dvodomnih parlamentih unitarnih držav prevladuje ureditev, po kateri o sprejemu zakona drugi dom ne odloča enakopravno s prvim. Takšno ureditev imajo tudi nekatere federativne države, čeprav v takih državah prevladuje popolna dvodomnost. Drugi dom pogosto tudi ne sodeluje pri sprejemanju vseh zakonov, temveč samo nekaterih. Največkrat ima drugi dom samo suspenzivni (odložilni) veto, kar pomeni, da ne more odločilno vplivati na sprejetje zakona, temveč ga lahko samo podaljša. Pri tem so pogosto nekateri zakoni (finančni itd.) izvzeti in glede njih drugi dom nima veta. Položaj drugega doma je torej veliko šibkejši, kadar gre za nepopolno dvodomnost, kajti drugi dom ima samo posredne in omejene oblike vpliva na sprejem zakona. Z njimi lahko prisili prvi dom k ponovnemu odločanju, ne more pa preprečiti končne odločitve, niti nanjo odločilno vplivati – lahko jo samo zavlačuje. Volja drugega doma je v teh ureditvah varovana samo tako, da mora prvi dom svojo prvotno odločitev običajno potrditi z zahtevnejšo večino, kot sicer sprejema odločitve.
9Naša Ustava vsebuje temeljno ureditev položaja predstavniškega telesa, ki je primerljiva z drugimi sodobnimi ustavnimi ureditvami, čeprav dokaj splošno, ponekod pa celo pomanjkljivo. Zaradi tega je Ustava prepustila zakonu nekatera pomembna vprašanja, ki po svoji naravi sodijo v okvir ustavne tvarine. To ima na eni strani prednosti, zlasti v tem, da daje zakonodajalcu možnost, da ureditev položaja državnih organov prilagaja spremenjenim okoliščinam, na drugi strani pa slabi njihov ustavni položaj, saj daje Ustava najvišja jamstva temeljnim državnim organom, prepustitev ureditve zakonu pa dopušča zakonodajnemu telesu prevelike možnosti posega v njihov položaj. V naši ureditvi opravlja DZ vlogo splošnega predstavniškega telesa, torej državnega organa, ki predstavlja vse ljudstvo in temelji na načelu ljudske suverenosti. Poleg DZ pa je Ustava uvedla tudi DS kot državni organ, ki zastopa posebne družbene interese oziroma interesne skupine. Položaj in funkcije teh dveh organov so dokaj različni. Zakonodajno funkcijo in druge funkcije sodobnega parlamenta opravlja DZ, DS pa ima nekatera posebej z Ustavo določena pooblastila na področju zakonodajne funkcije in delno na področju nadzorstvene funkcije DZ.
10Položaj DZ ureja Ustava neposredno, v tistih ustavnih določbah, ki se nanašajo na to vprašanje, pa tudi posredno, namreč v drugih ustavnih določbah, ki določajo državno ureditev, delno pa tudi v drugih ustavnih določbah. Zato je za razumevanje njegovega ustavnega položaja potrebno, da ga primerjamo z ustavnim položajem drugih državnih organov (zlasti vlade) in da ga umestimo na ustrezen način v okvir temeljnih ustavnih načel, kot sta zlasti načelo suverenosti ljudstva in načelo delitve oblasti. Temeljna načela državne ureditve v splošnih določbah Ustave so poglavitna podlaga in vodilo za razlago tistega dela Ustave, ki podrobneje ureja organizacijo in delovanje državne oblasti.
11DZ opravlja funkcije, ki so značilne za sodobni parlament in jih v grobem lahko razdelimo zlasti na zakonodajno funkcijo, volilno funkcijo in nadzorno funkcijo. V tem okviru in na podlagi svojih pristojnosti je pooblaščen sprejemati različne odločitve, ki imajo večinoma pravno obliko in veljavo (zakoni, odloki itd.), torej gre za pravne akte. Nekatere odločitve pa se sprejemajo v nepravni obliki in veljavi, kar velja predvsem za določanje politike na različnih področjih družbenega življenja. Zakonodajno pristojnost DZ določa Ustava samo implicitno v 86. členu, ko določa, s kakšno večino se sprejemajo zakoni in druge odločitve DZ, in v 87. členu, ko določa, da DZ pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko določa samo z zakonom. Pomembno pa je, da noben drug organ ne more opravljati te funkcije, saj drugače kot nekatere druge države, naša ustavna ureditev ne pozna t. i. delegirane zakonodaje. Pristojnosti DZ so določene v Ustavi, zakonih in v njegovem poslovniku.
Literatura k členu:
Grad, Volitve in volilni sistem, Ljubljana 1996;
Grad et al., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana 1996;
Grad et al., Predpisi o volitvah v Državni zbor s pojasnili, Ljubljana 2000,
Grad, Parlament in vlada, Ljubljana 2000,
Grad, Volitve in volilni sistem, Ljubljana 2004,
Grad et al., Primerjalno ustavno pravo, Ljubljana 2006,
Pitamic, Država, Ljubljana 1927; Štrus, Pristojnosti drugega doma parlamenta (doktorska disertacija), Pravna fakulteta v Ljubljani 2007,
Toplak, Volilni sistem in oblikovanje volilnih enot, Nova revija, Ljubljana 2000,
Gaber (ur.), Volilni sistemi, zbornik, Ljubljana 1996.
Glej tudi literaturo k 82. členu.