Franc Grad, 2011

1DZ je v naši ustavni ureditvi predstavniško in zakonodajno telo. Z izrazom predstavniško telo splošno označujemo kolegijski organ, ki predstavlja ljudi v neki skupnosti (državi, lokalni skupnosti) in je praviloma voljen. Predstavniško telo je v sodobnih demokratičnih ureditvah eden izmed ustavnih organov, torej tistih državnih organov, ki so nujni za državno delovanje in kot taki ustavno obvezni, zato pa tudi določeni že v Ustavi. Predstavniško telo je nosilec zakonodajne funkcije državne oblasti, zato ga imenujemo tudi zakonodajno telo.

2Na državni ravni navadno rabimo izraz predstavniško telo za tisti državni organ, ki predstavlja ljudstvo kot celoto in sprejema najpomembnejše odločitve v družbi. Gre torej za organ, ki je oblikovan tako, da predstavlja državljane in je v njem utelešena volja ljudstva kot suverena. Zato se v njem uveljavljajo in usklajujejo različni politični pogledi, organizirani v političnih strankah. Ker ta organ praviloma opravlja zakonodajno funkcijo kot svojo najpomembnejšo funkcijo, se imenuje tudi zakonodajno telo. Zakonodajno telo je torej tisti državni organ, ki sprejema zakone kot (poleg Ustave) najpomembnejše pravne akte, katerih vsebina so najpomembnejše družbene odločitve. Za sodobno predstavniško in zakonodajno telo pa se uporablja tudi izraz parlament, ki je sprva označeval samo predstavniško telo v Angliji, pozneje pa se je z razvojem parlamentarne demokracije tudi drugod uveljavil kot splošno ime za predstavniško oziroma zakonodajno telo.

3Za položaj predstavniškega telesa v državni organizaciji sta pomembni njegova samostojnost in neodvisnost od drugih državnih organov, ki se izraža v avtonomiji parlamenta. Ta pomeni, da je parlament samostojen pri svojem delovanju in ni podrejen nobenemu drugemu državnemu organu. Tak položaj predstavniškega telesa je izraz načela delitve oblasti, iz katerega izhaja enakopravnost različnih organov, ki izvajajo različne funkcije državne oblasti. Avtonomija parlamenta ni namenjena samo formalni zadostitvi načelu enakopravnosti med temeljnimi državnimi organi, temveč je nujno potrebna za izvajanje njegove funkcije. S tega vidika pomeni avtonomija parlamenta predvsem funkcionalno avtonomijo. V okviru parlamentarne avtonomije si predstavniško telo samostojno in neodvisno od drugih državnih organov določa notranjo strukturo in organizacijo ter način delovanja. Seveda se mora pri tem držati širših pravil, ki so postavljena v Ustavi, lahko pa tudi v zakonu. Tradicionalno se avtonomija parlamenta deli zlasti na regulativno (oziroma proceduralno) avtonomijo, torej avtonomijo pri sprejemanju pravil za svoje delovanje, na finančno avtonomijo, upravno avtonomijo ter avtonomijo v varnostnih in policijskih zadevah. Regulativna avtonomija je bila pred uvedbo ustavnega sodstva dosledna, sedaj pa načela pravne države terjajo, da so tudi notranja pravila parlamenta podvržena kontroli skladnosti z Ustavo. Druge vrste avtonomije se nanašajo predvsem na samostojnost predstavniškega telesa v razmerju do izvršilne oblasti, zlasti do vlade.

4Avtonomija parlamenta obsega torej samostojen in neodvisen položaj na različnih področjih parlamentarnega delovanja, ki jih bolj ali manj eksplicitno priznavajo tudi sodobne ustave, čeprav se precej razlikujejo glede njenega obsega. Zaradi položaja parlamenta v organizaciji državne oblasti je parlamentarna avtonomija največkrat neposredno ali posredno določena že v ustavi. To zlasti velja za novejše ustave, medtem ko je v starejših demokratičnih državah avtonomija parlamenta tradicionalni institut, ki ne zahteva posebnih ustavnih jamstev. Avtonomija parlamenta je na ustavni ravni vsebovana že v ustavnem načelu delitve oblasti, največkrat pa tudi izrecno določena v delu ustave, v katerem je določen položaj organov različnih vej oblasti in urejena njihova medsebojna razmerja. Parlamentarna avtonomija pa je navadno določena tudi v zakonih, ki urejajo ustavno tvarino (kot npr. v organskih zakonih v francoski ureditvi).

5Z vidika oblastnih funkcij države govorimo o treh funkcijah predstavniškega telesa, in sicer o zakonodajni, nadzorstveni in volilni funkciji. Nekateri parlamenti imajo poleg tega tudi del sodne funkcije, kar se praviloma nanaša na sojenje nekaterim nosilcem političnih funkcij, na podlagi obtožbe (impeachment). Med omenjenimi tremi funkcijami predstavniškega telesa je gotovo najpomembnejša zakonodajna funkcija (pouvoir législatif). V širšem pomenu lahko uvrščamo v okvir zakonodajne funkcije tudi sprejemanje državnega proračuna, ki je ena najpomembnejših funkcij parlamenta, še posebej v razmerju do izvršilne oblasti. Predstavniško telo v okvi­ru vo­lil­ne funk­ci­je oprav­lja ra­zlične na­lo­ge, naj­večkrat pa vo­li pred­se­dni­ka države, ustav­ne so­dni­ke itd. V okvi­ru nad­zor­ne funk­ci­je oprav­lja par­la­ment nad­zor­stvo nad de­lom vla­de, ki se izraža zlasti prek ne­za­u­pni­ce in in­ter­pe­la­ci­je pa tu­di prek po­slan­skih vprašanj. Po­leg nad­zo­ra nad de­lom vla­de lahko par­la­ment oprav­lja tu­di funk­ci­jo širšega družbe­ne­ga nad­zo­ra, ki se kaže zla­sti v par­la­men­tar­ni pre­i­ska­vi. Funkcije parlamenta se v razmerju do drugih državnih organov kažejo kot njegove pristojnosti, ki so v temeljih določene in razmejene od drugih državnih organov že v ustavi.

6So­do­bni par­la­men­ti so eno­do­mni ali dvo­do­mni. Zve­zne države pa ima­jo pra­vi­lo­ma dvo­do­mne par­la­men­te, ker en dom pred­stav­lja držav­lja­ne ce­lo­tne zve­zne države, ne gle­de na fe­de­ral­no eno­to, dru­gi dom pa fe­de­ral­ne eno­te. Po an­gleškem vzo­ru so bi­li dvo­do­mni par­la­men­ti uve­de­ni v 19. sto­le­tju v večini ev­rops­kih ustav­nih ure­di­tev. Ven­dar so v prejšnjem sto­le­tju opa­zni pro­ce­si iz­gi­nja­nja ali sla­bi­tve po­ložaja dru­ge­ga do­ma. V so­do­bnih ustav­nih ure­di­tvah, ki ima­jo dvo­do­mno se­sta­vo par­la­men­ta, v vsa­kem pri­me­ru pr­vi dom opravlja kot splošno pred­stav­niško te­lo vse funk­ci­je par­la­men­ta, med­tem ko so pri­stoj­no­sti dru­ge­ga do­ma gle­de te­ga ze­lo ra­zlične.

7Dvo­do­mnost ima ze­lo ra­zlične po­jav­ne obli­ke. Eno naj­po­mem­bnejših me­ril, po ka­te­rih je moč ra­zli­ko­va­ti med nji­mi, je po­ložaj dru­ge­ga do­ma. Prvi dom je povsod pred­stav­niško in za­ko­no­daj­no te­lo. Dru­gi dom pa ima lah­ko bo­di­si enak po­ložaj kot pr­vi bo­di­si je nje­gov po­ložaj šib­kejši. Po­ložaj dru­ge­ga do­ma je odvi­sen pre­dvsem od nje­go­vih pri­stoj­no­sti, to­da tu­di gle­de te­ga so ure­di­tve ze­lo ra­zlične in tu­di tu ni moč naj­ti ne­ke­ga splošne­ga pra­vi­la. Gle­de na po­ložaj dru­ge­ga do­ma je mo­goče dvo­do­mne par­la­men­te raz­de­li­ti na dve osnov­ni sku­pi­ni. V pr­vo bi lah­ko uvr­sti­li ti­ste, ki ima­jo enak po­ložaj, kot pr­vi dom par­la­men­ta. Tu gre za po­pol­no (simetrično) dvo­do­mno­st. V dru­go sku­pi­no spadajo vse dru­ge obli­ke dvo­do­mno­sti, v ka­te­rih ima dru­gi dom dru­gačen, pra­vi­lo­ma pa šib­kejši po­ložaj kot pr­vi dom. Za­to gre tu za ne­po­pol­no (asimetrično) dvo­do­mno­st.

8Po­ložaj dru­ge­ga do­ma je odvi­sen pre­dvsem od nje­go­vih pri­stoj­no­sti, med ka­te­ri­mi je naj­po­mem­bnejša za­ko­no­daj­na. O po­pol­no­ma ena­kov­re­dnem po­ložaju dru­ge­ga do­ma, to­rej o po­pol­ni dvo­do­mno­sti, lah­ko go­vo­ri­mo le te­daj, ko ima dru­gi dom po­pol­no­ma enak po­ložaj kot pr­vi tu­di na za­ko­no­daj­nem po­dročju, kar je red­ko. V dvo­do­mnih par­la­men­tih uni­tar­nih držav prev­la­du­je ure­di­tev, po ka­te­ri o sprejemu zakona dru­gi dom ne odloča ena­ko­prav­no s pr­vim. Takšno ure­di­tev ima­jo tu­di ne­ka­te­re fe­de­ra­tiv­ne države, čeprav v takih državah prev­la­du­je po­pol­na dvo­do­mnost. Dru­gi dom po­go­sto tu­di ne so­de­lu­je pri spre­je­ma­nju vseh za­ko­nov, tem­več sa­mo ne­ka­te­rih. Naj­večkrat ima dru­gi dom sa­mo sus­pen­ziv­ni (odložil­ni) ve­to, kar po­me­ni, da ne mo­re odločil­no vpli­va­ti na spre­je­tje za­ko­na, tem­več ga lah­ko sa­mo po­daljša. Pri tem so po­go­sto ne­ka­te­ri za­ko­ni (fi­nančni itd.) iz­vze­ti in gle­de njih dru­gi dom ni­ma ve­ta. Po­ložaj dru­ge­ga do­ma je torej ve­li­ko šib­kejši, ka­dar gre za nepo­pol­no dvo­dom­nost, kaj­ti dru­gi dom ima sa­mo po­sre­dne in ome­je­ne obli­ke vpli­va na spre­jem za­ko­na. Z nji­mi lah­ko pri­si­li pr­vi dom k po­nov­ne­mu odločanju, ne mo­re pa preprečiti končne odločitve, ni­ti na­njo odločil­no vpli­va­ti – lah­ko jo sa­mo zav­lačuje. Vo­lja dru­ge­ga do­ma je v teh ure­di­tvah va­ro­va­na sa­mo ta­ko, da mo­ra pr­vi dom svo­jo pr­vo­tno odločitev običaj­no po­tr­di­ti z zah­tev­nejšo večino, kot si­cer spre­je­ma odločitve.

9Naša Ustava vsebuje temeljno ureditev položaja predstavniškega telesa, ki je primerljiva z drugimi sodobnimi ustavnimi ureditvami, čeprav dokaj splošno, ponekod pa celo pomanjkljivo. Zaradi tega je Ustava prepustila zakonu nekatera pomembna vprašanja, ki po svoji naravi sodijo v okvir ustavne tvarine. To ima na eni strani prednosti, zlasti v tem, da daje zakonodajalcu možnost, da ureditev položaja državnih organov prilagaja spremenjenim okoliščinam, na drugi strani pa slabi njihov ustavni položaj, saj daje Ustava najvišja jamstva temeljnim državnim organom, prepustitev ureditve zakonu pa dopušča zakonodajnemu telesu prevelike možnosti posega v njihov položaj. V naši ure­di­tvi opravlja DZ vlo­go splošne­ga pred­stav­niške­ga te­le­sa, to­rej držav­ne­ga or­ga­na, ki predstavlja vse ljud­stvo in te­me­lji na načelu ljud­ske su­ve­re­no­sti. Po­leg DZ pa je Usta­va uve­dla tu­di DS kot držav­ni or­gan, ki za­sto­pa po­se­bne družbe­ne in­te­re­se ozi­ro­ma in­te­re­sne sku­pi­ne. Po­ložaj in funk­ci­je teh dveh or­ga­nov so do­kaj ra­zlični. Za­ko­no­daj­no funk­ci­jo in dru­ge funk­ci­je so­do­bne­ga par­la­men­ta oprav­lja DZ, DS pa ima ne­ka­te­ra po­se­bej z Usta­vo do­ločena po­o­bla­sti­la na po­dročju za­ko­no­daj­ne funk­ci­je in del­no na po­dročju nad­zor­stve­ne funk­ci­je DZ.

10Položaj DZ ureja Ustava neposredno, v tistih ustavnih določbah, ki se nanašajo na to vprašanje, pa tudi posredno, namreč v drugih ustavnih določbah, ki določajo državno ureditev, delno pa tudi v drugih ustavnih določbah. Zato je za razumevanje njegovega ustavnega položaja potrebno, da ga primerjamo z ustavnim položajem drugih državnih organov (zlasti vlade) in da ga umestimo na ustrezen način v okvir temeljnih ustavnih načel, kot sta zlasti načelo suverenosti ljudstva in načelo delitve oblasti. Temeljna načela državne ureditve v splošnih določbah Ustave so poglavitna podlaga in vodilo za razlago tistega dela Ustave, ki podrobneje ureja organizacijo in delovanje državne oblasti.

11DZ opravlja funkcije, ki so značilne za sodobni parlament in jih v grobem lahko razdelimo zlasti na zakonodajno funkcijo, volilno funkcijo in nadzorno funkcijo. V tem okviru in na podlagi svojih pristojnosti je pooblaščen sprejemati različne odločitve, ki imajo večinoma pravno obliko in veljavo (zakoni, odloki itd.), torej gre za pravne akte. Nekatere odločitve pa se sprejemajo v nepravni obliki in veljavi, kar velja predvsem za določanje politike na različnih področjih družbenega življenja. Zakonodajno pristojnost DZ določa Ustava samo implicitno v 86. členu, ko določa, s kakšno večino se sprejemajo zakoni in druge odločitve DZ, in v 87. členu, ko določa, da DZ pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko določa samo z zakonom. Pomembno pa je, da noben drug organ ne more opravljati te funkcije, saj drugače kot nekatere druge države, naša ustavna ureditev ne pozna t. i. delegirane zakonodaje. Pristojnosti DZ so določene v Ustavi, zakonih in v njegovem poslovniku.