Franc Grad, 2011

29Volilni sistem obsega predpise, ki se nanašajo na volitve, torej predpise o volilni pravici, organizaciji volitev, postopku in tehniki volitev, o razdelitvi mandatov itd. V svojem delu Država iz leta 1927 je Pitamic podal zgoščeno definicijo, ki se glasi »Bistvena vsebina volilnih redov je: 1. določitev pogojev glede tistih, ki naj volijo, in glede tistih, ki naj bodo izvoljeni; 2. določitev načina volitve.« Vsebinsko ustrezata tako naziv volilni sistem, kot tudi volilni red. Vendar pa naziv »volilni sistem« izraža predvsem dejstvo, da gre za vrsto prvin, ki tvorijo celoto, oziroma da gre z vidika celote za več delov, ki so med seboj povezani in odvisni tako, da le skupaj tvorijo celoto. Izraz volilni red pa izraža predvsem dejstvo, da je volilni sistem predmet pravnega urejanja, da ga torej tvori vrsta predpisov, katerih skupek je. Tako razumljen volilni sistem se imenuje tudi volilni sistem v širšem pomenu, kajti volilni sistem v ožjem pomenu pomeni samo sistem razdelitve mandatov. Znotraj volilnega sistema lahko ločimo materialnopravne norme, ki urejajo pravice in obveznosti udeležencev volitev, kot tudi procesne norme, ki urejajo njihov položaj v volilnem postopku in potek volitev.

30Med predpisi, ki urejajo vprašanja v zvezi z volitvami, je na prvem mestu ustava, kajti vrsta vprašanj volilnega prava sodi v okvir ustavne materije. Gre zlasti za vprašanja v zvezi z volilno pravico in načinom oblikovanja temeljnih državnih organov, predvsem predstavniškega telesa. Pri tem je večina ustav zelo splošna in prepušča podrobnejšo ureditev volilnega sistema zakonu. Najobsežnejši in s tega vidika celo najvažnejši pravni vir volilnega sistema v določeni državi so zato praviloma zakoni, manj pomembna, zlasti tehnična vprašanja, pa so lahko urejena tudi v aktih, nižjih od zakona. Pravni viri volilnega sistema so torej ustava, zakoni in podzakonski akti. Vendar je treba ugotoviti, da je za razliko od drugih pravnih panog podzakonsko urejanje na tem področju razmeroma nepomembno, saj gre za tako pomembne zadeve, da so praviloma skoraj v celoti urejene v zakonu. Gre za zadeve, ki so temeljnega pomena za demokratično delovanje državne oblasti in uveljavljanje človekovih pravic. Pomemben pravni vir so tudi odločbe ustavnega sodišča, ponekod pa tudi druge sodne odločbe. Med pravne vire volilnega prava lahko štejemo tudi poslovnik parlamenta, če ureja vprašanja v zvezi z volilno funkcijo parlamenta.

31Na po­dla­gi vo­li­tev se po­slan­ski se­deži v pred­stav­niškem te­le­su raz­de­li­jo med ose­be, izvolje­ne na vo­li­tvah. Raz­de­li­tev man­da­tov je v vsa­kem pri­me­ru odvi­sna od izi­da glasovanja, to­rej od gla­sov, ki so jih volivci do­de­li­li po­sa­mez­­nim kan­di­da­tom ozi­ro­ma listam kan­di­da­tov. Kljub te­mu pa so me­ri­la pre­tvor­be gla­sov volivcev v po­slan­ske se­deže v par­la­men­tu lah­ko ra­zlična in pri­pe­lje­jo lah­ko do skraj­no ra­zličnih re­zul­ta­tov. Iz­ho­dišče za iz­bi­ro ra­zličnih me­ril je te­melj­no vpraša­nje, ali naj bo­do po­slan­ci v par­la­men­tu odraz po­li­tičnih po­gle­dov in pre­pričanj vseh (ali sko­raj vseh) volivcev ali pa zgolj večine volivcev. Volilni sistem v ožjem pomenu, torej kot sistem razdelitve mandatov, se včasih imenuje tudi volilna formula. V svetu obstajata predvsem dva osnovna sistema: večinski sistem in sistem sorazmernega predstavništva. Med oba sistema se uvrščajo t. i. polproporcionalni ali manjšinski volilni sistemi. Vprašanje razdelitve mandatov je pomembno zlasti zato, ker je od načina razdelitve mandatov odvisna zastopanost strank v predstavniškem telesu, kar ima izredno pomemben vpliv na delovanje predstavniškega telesa in na politično življenje nasploh.

32Za večinski sistem razdelitve mandatov je značilno, da volivec glasuje o toliko kandidatih oziroma listah kandidatov, kolikor se v volilni enoti voli članov parlamenta. V tem sistemu se o kandidatih na volitvah odloča z večino, torej tako, kot je običajno pri večini načinov demokratičnega odločanja. Pri tem sta znana dva osnovna načina večinskega sistema. Večina je lahko absolutna, tj. nadpolovična, ali pa je relativna. V prvem primeru je izvo­ljen tisti kandidat, ki je dobil več kot polovico glasov volivcev, v drugem primeru pa tisti kandidat, ki je dobil več glasov od drugih kandidatov. V širšem pomenu lahko med večinski sistem štejemo tudi t.i. alternativno glasovanje, ki temelji na prednostnem glasovanju, izvoljen pa je tisti kandidat, ki je na ta način dobil večinsko podporo volilnega telesa. Ta sistem pa je dokaj zapleten, zato se v praksi skorajda ne uporablja.

33Drugače kot večinski sistem izhaja proporcionalni (sorazmerni) sistem iz načela, da morajo dodeljeni predstavniški mandati ustrezati dobljenim glasovom na volitvah. Mandati morajo torej biti razdeljeni med kandidate oziroma liste kandidatov tako, da so sorazmerni s podporo, ki jim jo dajo posamezne skupine volivcev na volitvah, kar naj bi zagotavljalo tudi, da so različni politični interesi oziroma stranke, ki jih predstavljajo, ustrezno predstavljeni v parlamentu. Volilni sistem naj bi namreč zagotavljal takšno sestavo parlamenta, v kateri bi se odražala politična struktura družbe kot v zrcalu.

34Obstaja več oblik proporcionalnega volilnega sistema, med katerimi je najbolj razširjen proporcionalni sistem, v katerem se glasuje na podlagi list kandidatov, in ki se tudi sicer običajno istoveti s pojmom proporcionalni sistem. Zato bi ga lahko imenovali tudi proporcionalni sistem v ožjem pomenu. Poleg njega ima namreč proporcionalne učinke tudi t. i. sistem enega prenosljivega glasu (single transferable vote), zato ga lahko skupaj s proporcionalnim sistemom glasovanja o listah uvrščamo v proporcionalni sistem v širšem pomenu. Proporcionalni sistem je zelo razširjen in se pojavlja v različnih oblikah in kombinacijah. Ena od najbolj enostavnih oblik proporcionalnega sistema je delitev mandatov po sistemu (enostavnih) volilnih količnikov, ki se po njegovem utemeljitelju imenuje tudi Harejev količnik ali Harejeva formula. Bi­stve­no večjo sto­pnjo so­ra­zmer­no­sti de­li­tve man­da­tov za­go­tav­lja ta­ko ime­no­va­ni d’Hond­tov si­stem ali pra­vi­lo naj­večje­ga povprečja, ki se uporablja ze­lo širo­ko, zla­sti v ce­lin­ski Ev­ro­pi. Oba te­melj­na si­ste­ma delitve man­da­tov po pro­por­ci­o­nal­nem načelu – Ha­re­jev in d’Hond­tov si­stem je mo­goče na ra­zlične načine tudi kombinirati. Do­kaj po­go­sta je tudi delitev mandatov na več ravneh, in si­cer najprej na rav­ni vo­lil­ne eno­te, zatem pa na rav­ni vse države.

35V zadnjem času se vse bolj uveljavljajo tudi sistemi, ki skušajo kombinirati večinski in proporcionalni sistem in se navadno imenujejo mešani sistemi. Pri teh je mogoče precej kombinacije in zato tudi različne razvrstitve znotraj te skupine. Volilni sistem pa je lahko mešan tudi v geografskem pomenu. Možno je namreč, da velja v enem delu države tak, v drugem delu pa drugačen sistem. To pride v praksi v poštev predvsem, kadar se prevladujoči večinski sistem v neki državi kombinira s proporcionalnimi volitvami, zlasti v slabo naseljenih volilnih enotah. To pa vedno povzroči težave, še posebej zaradi različne podlage in načina izvolitve poslancev.

36Ustava ni v prvotnem besedilu ničesar določila glede načina delitve mandatov DZ, torej glede volilnega sistema v ožjem pomenu, temveč je to vprašanje prepustila zakonu, ki pa se sprejme z dvotretjinsko večino vseh poslancev. Pač pa je ZVDZ (2. člen) določil, da se poslanci volijo po načelu, da so v DZ sorazmerno zastopani politični interesi. Volilni sistem, ki ga je uvedel zakon, naj bi izpolnjeval tri temeljne zahteve, in sicer zahtevo po proporcionalni delitvi poslanskih mandatov, po povezanosti med volivci in izvoljenimi poslanci ter po potrebi po stabilnosti zakonodajne in izvršilne oblasti.

37Z ustavno spremembo iz leta 2000 je bil volilni sistem (v ožjem pomenu) urejen na ustavni ravni (peti odstavek 80. člena), s čimer je postal del ustavne tvarine, kar pomeni, da ga ni mogoče spremeniti brez spremembe Ustave, po predpisanem ustavnorevizijskem postopku. Ta zahteva sicer enako večino kot sprememba volilne zakonodaje, kar pomeni enako stopnjo političnega konsenza, vendar ima Ustava višjo pravno veljavo in avtoriteto kot vsak zakon, zato je treba razumeti ustavno ureditev volilnega sistema v vsakem primeru kot bolj utrjeno in nespremenljivo.

38V Ustavi je volilni sistem določen kot sorazmerni oziroma proporcionalni sistem. Razdelitev mandatov po drugem delu ustavnega zakona (za volitve 2000) je v visoki stopnji proporcionalna, celo nekoliko bolj, kot je bila po zakonu o volitvah v DZ. Mandati se delijo na dveh ravneh, in sicer v volilni enoti ter na ravni celotne države. Uveden je tudi prag za vstop v DZ, ki ga je ustavna ureditev v primerjavi z zakonom o volitvah v DZ nekoliko dvignila. Prav tako so tudi pri načinu glasovanja uvedene nekatere posebnosti, ki so sicer značilne za večinski sistem in naj bi volivcem omogočile večji vpliv na personalno izbiro, kot je v navadi v čistih proporcionalnih sistemih. Gre za personalizacijo volitev, ki jo je uvedel že zakon o volitvah v DZ, ustavni zakon pa potrdil. V tem okviru je možno kar precej različnih inačic tega sistema, vendar je ustavna dikcija izločila tiste, v katerih volivci glasujejo samo o listi in nimajo vpliva na dodelitev mandatov kandidatom, ker zahteva odločilni vpliv volivcev na dodelitev poslanskih sedežev posameznim kandidatom.

39V drugem, izvedbenem delu ustavnega zakona je določen podrobnejši način volitev v DZ jeseni leta 2000 (in do uveljavitve sprememb zakona o volitvah v DZ), kar bi sicer moral na podlagi ustavne spremembe urediti zakon o volitvah v DZ, ker je to zakonska materija, vendar pa ustrezne spremembe zakona zaradi časovne stiske ne bi bilo mogoče pravočasno sprejeti. S tega vidika je izvedbena ureditev v ustavnem zakonu začasnega značaja, trajna ureditev pa bi morala biti pozneje določena v zakonu o volitvah v DZ, seveda v okviru temeljnega pravila, ki ga je določil novi peti odstavek 80. člena Ustave. Kot pravni akt, višji od zakona in kot poznejši akt je ustavni zakon za te volitve dejansko (začasno) razveljavil ustrezne določbe zakona o volitvah v DZ, čeprav tega ni izrecno storil.

40Ustavna ureditev (konstitucionalizacija) sistema razdelitve poslanskih mandatov (volilnega sistema v ožjem pomenu), do katere je prišlo leta 2000, je prinesla pomembne premike v pravni ureditvi našega volilnega sistema. Vprašanje razdelitve poslanskih mandatov je postalo del ustavne tvarine, s čimer je bilo polje zakonodajnega urejanja tega pomembnega pravnega in političnega vprašanja bistveno zmanjšano. Ustavna ureditev volilnega sistema, kot jo določa dopolnjeni 80. člen, odpira nekaj pomembnih pravnosistemskih vprašanj.

41Predvsem je pomembno vprašanje ustavnosodne presoje zakonske ureditve volilnega sistema. Konstitucionalizacija sistema delitve mandatov je namreč razširila meje ustavnosodne presoje na področju volitev od volilne pravice tudi na vprašanje volilnega sistema, ki mora po ustavi temeljiti na načelu sorazmernega predstavništva, ki mora vsebovati štiriodstotni volilni prag za vstop v DZ in ki mora zagotavljati volivcem odločilen vpliv na dodelitev poslanskih mandatov kandidatom. V teh ustavnih okvirih se mora gibati zakonska ureditev volilnega sistema in v teh okvirih mora biti tudi podvržena ustavnosodnemu nadzoru. Zakonodajalec zaradi tega ne more določiti nobenega volilnega sistema, ki spada v sfero večinskih volilnih sistemov niti sorazmernega volilnega sistema, ki ne zagotavlja ustrezne personalizacije. Seveda pa to tudi pomeni, da ima zakonodajalec v teh okvirih pri izbiri ustreznega volilnega sistema povsem proste roke. US se je doslej dotaknilo tega vprašanja v dveh odločitvah (OdlUS XII, 35, U-I-226/00 z dne 10. 4. 2003 in U-I-346/05 z dne 4. 10. 2007), v katerih se je moralo izreči o ustavnosti posameznih elementov sedanje zakonske ureditve volitev v DZ. Pri tem se je postavilo na stališče, da določitev načina vpliva volivcev na izvolitev konkretnih kandidatov ni stvar ustavnosodne presoje, kar pomeni, da spada v sfero politične odločitve, ki se izrazi skozi zakonodajno ureditev.

42Zastavlja se tudi vprašanje razmerja med določbo četrtega in (novega) petega odstavka 80. člena. Določba četrtega odstavka je pred ustavno določitvijo volilnega sistema pomenila ustavno podlago za zakonsko ureditev volilnega sistema v celoti, torej tudi sistema delitve mandatov. Slednje je vrhunskega pomena za vsebino političnega predstavništva, za strankarski sistem, širše gledano pa tudi za delovanje državne oblasti kot celote. Ustava določa še dodatno varovalko k zakonski ureditvi, za sprejem zakona namreč zahteva kar dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Taka kvalificirana, absolutna večina je sicer v naši ustavni ureditvi določena samo za sprejem ustavne spremembe. Sedaj pa je delitev mandatov urejena že v Ustavi, kar poraja vprašanje, ali je ustavna določba četrtega odstavka tega člena še smiselna, saj zahteva dvotretjinsko večino za sprejem zakona, ki je po prvotni ustavni zamisli določal tudi sistem delitve poslanskih mandatov, zdaj pa sistem delitve poslanskih mandatov določa že Ustava.

43Seveda še vedno ostaja odprto razumevanje ustavne dikcije četrtega odstavka. Če jo razumemo tako, da se nanaša na volilni sistem v ožjem pomenu, potem je postala ustavna določba četrtega odstavka odveč. Pri takem razumevanju bi se namreč ustavno zahtevana zahtevnejša večina za sprejem zakona, ki ureja volilni sistem, pokazala kot nepotrebna, saj druga vprašanja volilnega sistema po svoji vsebini in pomenu ne terjajo tako širokega političnega konsenza. Seveda pa je treba pri ustavni razlagi določbe četrtega odstavka upoštevati, da je ustavodajalec pustil četrti odstavek v veljavi in s tem zakonodajalca še naprej obvezuje, da zakon, ki ureja volilni sistem, sprejme z zahtevnejšo večino. S tega vidika je namreč treba volilni sistem na tem mestu razumeti še naprej v širšem pomenu. Res pa je, da to pomeni, da se zahtevnejša večina, kot jo zahteva Ustava v četrtem odstavku, razteza na vsa vprašanja volilnega sistema – tudi na vprašanja organizacijske in tehnične narave. Taka razlaga je ustavno korektna, vendar pa je vsebinsko gledano nesmotrna, kajti vsa vprašanja volilnega sistema (razen vprašanja delitve mandatov, ki ga ureja že Ustava), bi se lahko urejala z zakonom, ki bi se sprejemal z navadno večino (z večino glasov opredeljenih glasov navzočih poslancev).