Igor Kaučič, 2011

1Ustava, kot temeljni in hkrati najvišji pravni akt, mora biti bistveno trajnejša kot zakoni in drugi pravni akti, zato si ustavodajalec prizadeva čimbolj zavarovati njene norme pred prepogostim spreminjanjem (zlasti kot posledice kratkotrajnih in parcialnih političnih interesov). Ta težnja je navadno vgrajena tudi v Ustavi, ki praviloma ne predvideva postopka za sprejem nove Ustave (ustavodajni postopek), temveč ureja zgolj postopek za njeno spreminjanje oziroma dopolnjevanje (ustavnorevizijski postopek). Spremembe, do katerih nenehno in neizogibno prihaja v vsaki družbi, zahtevajo tudi ustrezne spremembe ustavne ureditve. Posledica pretiranega poudarjanja potrebe po stabilnosti in trajnosti ustave pa je lahko ta, da postane ustava neustrezna podlaga za uravnavanje družbenih odnosov. Pretirane zahteve po realnosti ustave, ki naj bi povsem izražala družbeno stvarnost, pa nujno predvidevajo njeno pogosto spreminjanje in s tem nestabilnost pravnega reda. Kompromis med tema dvema težnjama (stabilnostjo in realnostjo ustave) se izraža v posebnem postopku za spremembo Ustave. Ta določa zahtevnejše pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se lahko ustava spremeni, vendar ti niso pretirano omejevalni ali celo izključevalni.

2Ustavno pravo razlikuje med formalno predpisanim revizijskim postopkom in t. i. dejansko revizijo ustave. Slednja ne predpostavlja fizičnega posega v besedilo ustave, temveč ji da nov ali drugačen pomen. To se lahko doseže z uporabo ustavnega običaja, z (ustavno)sodno razlago ustave ali z zakonom (širše o tem Jovičić, s. 63–65).

3Upoštevaje klasično ustavnopravno klasifikacijo je naša Ustava toga (čvrsta ali rigidna) ustava. Značilnost toge Ustave ji ne daje poseben ustavnorevizijski organ, temveč poseben, strožji in drugače kot pri zakonodajnem postopku, zahtevnejši in bolj otežen postopek za njeno spreminjanje (podrobneje o pojmu ustave Pavčnik, s. 289–306). Gre za formalnopravno obeležje, ki v praksi ni edino merilo pogostnosti ustavnih sprememb. Na to vplivajo tudi pravni in zlasti politični razlogi. Iz tega kot tudi iz primerjalnega vidika ni mogoče trditi, da se Ustava (pre)pogosto spreminja, saj je bila v dvajsetih letih spremenjena s sedmimi ustavnimi zakoni samo petkrat (leta 1997, 2000, 2003, 2004 in 2006), pa še to (z izjemo t. i. evropskega člena) samo v manjšem obsegu (podrobneje o tem Kaučič–2007).

4Ustava ne razlikuje med postopkom dopolnjevanja in spreminjanja ustave (parcialna revizija) in postopkom popolne spremembe (oz. sprejemanja nove) Ustave (totalna revizija). V naši teoriji in praksi se je pravica zakonodajnega telesa, da odloča o spremembi Ustave, vedno razlagala tudi kot pravica do sprejemanja nove ustave. Odsotnost tega razlikovanja, in na tej podlagi razlikovanja med ustavodajno oblastjo (pouvoir constituant) in ustavnorevizijsko oblastjo (pouvoir constitue), se izraža tudi v opredelitvi organa, pristojnega za odločanje o spremembi oziroma sprejemu nove Ustave. V obeh primerih je za to pristojno zakonodajno telo (DZ), v postopku pa lahko sodelujejo tudi državljani z ljudsko iniciativo in referendumom (širše o tem Kaučič–1994, s. 27–80).

5Ustava prav tako ne uveljavlja različnih načinov spreminjanja posameznih določb Ustave glede na njihov obseg, pomen, vlogo in mesto v ustavni tvarini (materia constitutionis). Postopek spreminjanja Ustave je enoten, ne glede na obseg in naravo ustavnih sprememb. PoDZ-1 v 183. členu predpisuje, da se določbe o postopku za spremembo ustave smiselno uporabljajo tudi za spremembo Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS, za spremembo Ustavnega zakona za izvedbo Ustave in za spremembo Ustavnega zakona o spremembi Ustave.

6Ustava ne uvaja absolutnih ali relativnih prepovedi in drugih formalnih omejitev spreminjanja svojih določb, temveč v celoti sprejema načelo o spremenljivosti ustave (širše o tem Kaučič–1992, s. 121–143). Specifični obliki začasne (časovne) prepovedi spremembe Ustave predstavljata določbi 177. člena PoDZ-1 in 8. člena ZRLI o suspenzivnem roku. Ta prepoveduje v isti mandatni dobi DZ vložiti vsebinsko enak predlog za spremembo Ustave (kot je bil zavrnjeni predlog) oz. v dveh letih sprejeti ustavni zakon, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z referendumsko odločitvijo (glej komentar k 168. in 170. členu Ustave).

7Ustava ne določa ustavnorevizijske tehnike, to je načina spreminjanja Ustave. Med dvema temeljnima načinoma (amandmiranjem, ki izhaja iz ameriške tradicije ustavnih amandmajev in noveliranjem, ki prevladuje v evropski ustavni praksi) je bila pri nas izbrana tehnika noveliranja. Bistvo te tehnike je v tem, da se s spremembami neposredno posega v prvotno besedilo Ustave ter dopolnjuje, spreminja in razveljavlja njene določbe. Norma, ki je v ustavnorevizijskem aktu, nadomesti normo, ki je v Ustavi, ali pa jo dopolni. Ustavno besedilo ostane dejansko enovito in s tem pregledno in sistematično. Pri tej ustavnorevizijski tehniki je bistveno manjša možnost, da pride do težav pri razlagi besedila ustavne spremembe (ki so sicer pogostejše pri ustavnih amandmajih), saj je povsem jasno, kateri del prejšnjega besedila je nadomeščen z novim, kot tudi, kateri del je dopolnjen ali razveljavljen. Noveliranje ustave se v naši ureditvi izvaja z ustavnim zakonom (širše o tem Kaučič–2001).

8Postopek za spremembo Ustave temelji na načelu stopnjevitosti. Za spremembo Ustave sta predpisani dve obvezni fazi (1. predlog za začetek postopka za spremembo Ustave in odločanje o njem, 2. sprejem akta o spremembi Ustave), ki sta v pristojnosti DZ, in ena neobvezna faza (3. potrditev spremembe Ustave na referendumu), v kateri odločajo neposredno volivci. Ustava ne razčlenjuje teh faz, temveč v členih 168 do 171 ureja le njihove temeljne sestavine. Te je postopkovno razčlenil PoDZ-1 (leta 2002) v členih 172 do 183 in ZRLI v členih 4 do 8 glede referenduma o spremembi Ustave.