Lovro Šturm, 2011

OdlUS XVI, 22, U-I-57/06-28, Ur. l. 33/2007: »15. Nezdružljivost funkcij je logična posledica načela delitve oblasti in s tem povezane zahteve po organizacijski in funkcionalni samostojnosti in neodvisnosti nosilcev treh vej oblasti. Pomeni, da ista oseba ne more hkrati opravljati funkcij v različnih državnih organih. Nezdružljivost funkcij v širšem smislu poleg tega zajema tudi nezdružljivost hkratnega opravljanja javnih funkcij z drugimi, zlasti s pridobitnimi dejavnostmi. Namen teh omejitev je onemogočiti morebitno izkoriščanje in zlorabo javne funkcije ter položaja funkcionarja. (Op. 1. Grad, Državna ureditev Slovenije,  Ljubljana 1996, s. 345).

26. Načelo delitve oblasti določa Ustava ob načelu ljudske suverenosti. To načelo je uveljavljeno zato, da bi preprečevalo zlorabo oblasti, ki gre vselej na račun ljudstva oziroma na račun pravic posameznika. Zato ima načelo delitve oblasti dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti in obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni oziroma da niso isti. Drugi element zahteva, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem zavor in ravnovesij, s katerim vsaka od njih vpliva na drugo in jo omejuje, po drugi strani pa morajo do določene mere med seboj sodelovati, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote (tako US v U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994, Ur. l. 48/94 in OdlUS III, 89). Pri tem morajo biti med posameznimi vejami oblasti vzpostavljena taka razmerja, da nobena ne more dobiti prevlade in monopola nad drugimi (glej 14. točko odločbe US U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Ur. l. 18/95 in OdlUS IV, 20). Za presojanje skladnosti izpodbijane ureditve s tem ustavnim načelom je torej bistveno ugotoviti, ali presojana ureditev zadosti zahtevam ustavnega načela delitve oblasti.

27. Namen prepovedi in omejitev, ki se kažejo kot nezdružljivost pri opravljanju javne funkcije (v nadaljevanju nezdružljivost), ter nadzor nad njihovim spoštovanjem je v zagotovitvi učinkovitega in neodvisnega izvrševanja javne funkcije in v zagotovitvi ustavno določenega položaja oziroma funkcije posameznega organa. Gre za krepitev zaupanja v institucije in v pravni red. Vendar mora biti pristojnost organa za odločanje o konkretni nezdružljivosti oziroma o nadzoru opravljanja javne funkcije opredeljena tako, da preprečuje možnost njegovega neposrednega vplivanja na sprejemanje odločitev iz pristojnosti drugega, ustavno določenega organa. Tako nekatere pravne ureditve temeljijo na samokontroli organov posameznih vej oblasti.

(Op. 7. V Nemčiji nadzor nad nezdružljivostjo opravljanja pridobitne dejavnosti ter nad prejetimi darili za poslance opravlja predsednik Bundestaga, za ministre vlada, razen glede prepovedi članstva v nadzornem svetu ali upravnem svetu družb ali drugih pridobitnih organizacij, kjer izjeme za ministre dovoljuje Bundestag. Poslanci morajo predsedniku Bundestaga prijaviti tudi zneske, ki jih prejmejo na podlagi prijavljenih dejavnosti, če presegajo 1000 evrov na mesec ali 10.000 evrov na leto.

V Franciji člani Narodne skupščine in Senata vložijo svoje izjave glede opravljanja pridobitnih dejavnosti pri Biroju svojega parlamentarnega doma, ki ugotovi, ali so te združljive s funkcijo poslanca oziroma senatorja, glede ministrov pa o vprašanjih nezdružljivosti opravljanja pridobitne dejavnosti in sprejemanja daril odloča predsednik vlade. Funkcionarji na državni in regionalni ravni ter funkcionarji večjih občin kakor tudi vodilno osebje v državnih podjetjih in ustanovah ter v mešanih podjetjih z letnim prometom nad 1 milijon evrov morajo prijaviti premoženjsko stanje Komisiji za finančno transparentnost v političnem življenju, ki je neodvisen organ. Za sodnike in tožilce so ta pravila urejena posebej in se izvajajo v okviru sodstva (predstojniki sodišč, Visoki svet za magistraturo).

V ZDA vsak Kongresni dom sam določi etične standarde za svoje člane, ki poročajo v ta namen ustanovljenima komisijama v obeh domovih. Za izvršno oblast te standarde določa Zakon o vladni etiki (Ethics in Government Act), kjer nadzor izvaja Urad za vladno etiko. Za sodnike, sodne uslužbence in tožilce veljajo posebni etični kodeksi, poročajo pa Sodni konferenci, kjer deluje poseben Odbor za finančna razkritja).

28. Glede na to bi Komisija DZ, sestavljena samo iz poslancev, lahko nadzirala omejitve in prepovedi pri opravljanju javne funkcije poslancev in funkcionarjev v službah DZ, poleg teh pa le funkcionarjev tistih organov in organizacij, katerih funkcionarji so, kljub svoji samostojnosti, odgovorni DZ. Zato Ustavno sodišče nima ustavnopravnih pomislekov k ureditvi, na podlagi katere Komisija DZ nadzira funkcionarje vlade oziroma ministrstev. Vlada in posamezni ministri so v okviru svojih pristojnosti sicer samostojni, vendar so odgovorni DZ (110. do 119. člen). DZ ima torej že po Ustavi poseben nadzorstveni položaj v razmerju do izvršilne veje oblasti.

29. Glede na 103. in 107. člen Ustave Predsednik republike sicer sodi v izvršilno vejo oblasti, vendar ima po teh določbah v razmerju do DZ ustavno določen neodvisen položaj.

30. V širši okvir uprave kot dela izvršilne oblasti sodijo tudi javni zavodi, javne agencije, javni skladi in javna podjetja. (Op. 8. Zakon o državni upravi (Ur. 52/02 in nasl. – ZDU-1) v 13. členu ureja zagotavljanje javnih služb. Te zagotavlja uprava v skladu z zakonom; opravljanje javnih služb se zagotavlja v javnih zavodih in gospodarskih družbah ter v drugih organizacijskih oblikah, ki jih določi zakon, lahko pa tudi v upravnih organih.) V Ustavi niso neposredno opredeljeni. Prav tako Ustava niti v posrednem smislu ne ureja položaja gospodarskih družb v večinski lasti RS ali družb v lasti teh družb, niti položaja zbornic. (Op 9. Tudi po ZPKor se nadzira direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in njuna namestnika ter direktorje in člane kolektivnih poslovodnih organov javnih zavodov, javnih podjetij, javnih skladov ter javnih agencij ter gospodarskih družb v večinski lasti države ali lokalne skupnosti (ne pa tudi družb v lasti teh družb in predsednikov zbornic z obveznim članstvom). Vendar po oceni US sodi nadzor DZ nad temi osebami v okvir njegove nadzorne funkcije. Poleg nadzora nad delom Vlade (110., 116., 117., 118. in 119. člen) DZ namreč opravlja tudi širši družbeni nadzor, ki se med drugim kaže tudi v parlamentarni preiskavi. (Op. 10. Grad, Državna ureditev Slovenije, Ljubljana 1996, s. 96). Meje nadzorne pristojnosti DZ pa ne morejo seči tako daleč, da bi pri tem šlo za prevzemanje pristojnosti izvršilne veje oblasti na posameznem področju. Ker gre v primeru nadzora DZ nad direktorji in člani kolektivnih poslovodnih organov le za nadzor nad nezdružljivostjo za te osebe, pristojnosti izvršilne veje oblasti v zvezi s temi organi in njihovim delovanjem ostajajo nedotaknjene. Zato po oceni US izpodbijana ureditev z vidika teh oseb ni v neskladju z Ustavo.

31. Vendar pa Komisija DZ nadzira tudi funkcionarje državnih organov, ki jim Ustava zagotavlja samostojen in neodvisen položaj, DZ pa v razmerju do njih nima nobenih, iz Ustave neposredno ali posredno izhajajočih pristojnosti oziroma pooblastil, prav tako pa ti organi tudi niso za svoje delo odgovorni DZ. Z vidika načela delitve oblasti so pomembni predvsem zaradi tega, ker imajo pomembno vlogo pri delovanju sistema zavor in ravnovesij med posameznimi vejami oblasti. US je v dosedanji ustavnosodni presoji že opozorilo, da v sodobnih ustavnih sistemih obstajajo organi in organizacije, ki jih po njihovih organizacijskih značilnostih ne moremo uvrstiti v eno od treh vej oblasti; ti organi in organizacije imajo v ustreznih ustavnih sistemih nesporno veliko mero samostojnosti v razmerju do katerekoli klasične veje oblasti (tako v odločbi US U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Ur. l. 18/95 in OdlUS IV, 20, obrazložitev, točka 21 in 22). Zaradi svojih ustavnih funkcij pa imajo pomemben vpliv na delovanje sistema zavor in ravnovesij. Zato jih je treba upoštevati pri presoji izpodbijane ureditve z vidika načela delitve oblasti. Takšna organa sta zlasti Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče.

32. DS je glede na 96. in 97. člen samostojen organ, v razmerju do DZ pa ima pristojnosti, ki so pomemben del sistema zavor in ravnovesij v okviru delitve oblasti. Zato bi nadzor Komisije DZ, ki bi jo sestavljali samo poslanci, nad člani DS ogrozil neodvisno izvrševanje njegovih ustavnih funkcij, kot je npr. zahteva po ponovnem odločanju DZ pred razglasitvijo zakona in zahteva za razpis zakonodajnega referenduma. Pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti je treba upoštevati, da sistem zavor in ravnovesij ustrezno obvladuje tudi posamezno vejo oblasti. Sicer bi se posamezne veje vedle samozadostno, to pa bi vplivalo tudi na razmerja do drugih vej oblasti. Op. 11. M. Pavčnik, Sodstvo, delitev oblasti in Ustava, PiD, 6–7/XXXII, Dnevi slovenskih pravnikov, 12.–14. oktober 2006, Portorož, s. 1514. Da se je takšnega položaja DS in njegovih članov zavedal tudi ustavodajalec, izhaja tudi iz 100. člena, po katerem člani DS uživajo enako imuniteto kot poslanci, o njej pa odloča DS sam.

33. Zaradi ustavno določenih pristojnosti US mora biti ustavnim sodnikom zagotovljen položaj neodvisnosti v razmerju do organov vseh treh vej oblasti ter do drugih organov z oblastnimi pooblastili. Varuhu človekovih pravic je Ustava zaupala varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil (159. člen). Zato je njegov neodvisen položaj v razmerju do organov, katerih delovanje s tega vidika nadzira, predpogoj za učinkovito opravljanje njegove ustavne funkcije. Državni tožilec sodi med organe s tako specifičnimi funkcijami, da jih ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti (135. člen). Glede na njegove pristojnosti državnega tožilca ni mogoče podrediti drugim vejam oblasti. Funkcijo pregona mora izvajati neodvisno, zato je treba preprečiti, da bi odločal v skladu z željami drugih vej oblasti, zlasti izvršilne (tako v U-I-60/06 z dne 7. 12. 2006, Ur. l. 1/07, OdlUS XV, 84, tč. 111 obrazložitve). Tudi Računsko sodišče kot najvišji organ kontrole celotne javne porabe ima po 150. členu neodvisen položaj, ki ga je treba zaradi njegovih pristojnosti pri nadzoru javne porabe vseh vej oblasti razlagati zelo strogo.

34. Lokalni samoupravi je po Ustavi dodeljena avtonomnost urejanja lokalnih zadev (prvi odstavek 140. člena). Ustavnopravna teorija govori v zvezi s tem o vertikalni delitvi oblasti. To pomeni, da je lokalnim skupnostim že Ustava določila pristojnost urejanja javnih zadev lokalnega značaja in jo v tem delu pooblastila za izvrševanje oblasti. Ustava namreč državne organe pooblašča le za nadzor nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti (144. člen). Ustavno razmerje med državo in lokalno samoupravo zato terja, da država v avtonomnost lokalne skupnosti ne posega oziroma je ne ogroža.

35. Glede na to, da prvi odstavek 3. člena Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, Ur. l. 20/06 – ZNOJF-1 določa, da gre za Komisijo DZ, sestavljeno zgolj iz poslancev, gre, kot rečeno, dejansko za nadzorni organ ene veje oblasti. To pomeni koncentracijo pristojnosti nadzora nad javnimi funkcijami pri DZ, tj. nadzora nad javnimi funkcijami v vseh vejah oblasti, razen v sodni, in nad javnimi funkcijami pri vseh drugih ustavno opredeljenih organih. Z izpodbijano ureditvijo je dano takó obsežno pooblastilo eni veji oblasti, da ogroža ustavno zahtevo po ravnotežju med vejami oblasti, kot je opredeljena v prejšnjih točkah obrazložitve. Zato je prvi odstavek 3. člena ZNOJF-1 v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena.«

OdlUS VI, 65, U-I-224/96, Ur. l. 36/97: »16. Ustava v drugem odstavku 3. člena opredeljuje načelo ljudske suverenosti in načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Absolutna izvedba načela  delitve oblasti ne obstaja v nobeni državni ureditvi, ker bi to pomenilo, da nosilci posamezne veje oblasti postavljajo sami sebe na funkcijo in le njej sami tudi odgovarjajo (organizacijska neodvisnost) ter da si le sami določajo svojo pristojnost in da s svojimi odločitvami ne smejo posegati v področje druge veje oblasti (funkcionalna neodvisnost). Tako državna oblast kot celota ne bi mogla delovati. Bistvo načela delitve oblasti je, kakor je že reklo US (U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Ur. l. 18/95 in OdlUS IV, 20), v njegovi temeljni funkciji varovanja človekove svobode in dostojanstva v razmerju do države. Demokratična učinkovitost delitve oblasti je zato odvisna predvsem od kakovosti razmerij vzajemnega nadzora, omejevanja, pa tudi sodelovanja, ko gre za skupno, uravnoteženo in učinkovito doseganje nacionalnih ciljev. Načelo delitve oblasti zato ne dopušča avtonomnosti posameznih vej oblasti, ampak med njimi vzpostavlja medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne. Institut zavor in ravnovesij je bistveni sestavni del načela delitve oblasti tako s funkcionalnega kot z organizacijskega vidika. Zato z organizacijskega vidika tega načela velja (U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 – OdlUS III, 89), da praviloma nosilci posameznih vej oblasti ne postavljajo sami sebe, ampak jih na funkcijo postavlja neposredno (poslance na primer z volitvami) ali posredno ljudstvo (v postopku postavljanja na oblast s takšnimi in drugačnimi pristojnostmi sodelujejo predstavniki drugih vej oblasti). Konkretna izvedba tega načela je v vsaki posamezni državi tako različno izpeljana, da ob takšnih vprašanjih, kot je ureditev postavljanja sodnikov ali imenovanja predsednikov sodišč, ni mogoče določiti splošnega pravila. Receptov za vzpostavitev ravnotežja med posameznimi vejami oblasti ni. To je odvisno od vsake posamezne države, njene specifične ustavne ureditve, ki nastane in živi v določenih zgodovinskih in družbenih okoliščinah. Zato so, kakor je US že reklo v zgoraj citirani odločbi v zadevi U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Ur. l. 18/95 in OdlUS IV, 20, možne in tudi v resnici obstajajo različne organizacijske izvedbe načela horizontalne, vertikalne in funkcionalne delitve oblasti v skladu s specifičnimi zgodovinskimi in kulturnimi okoliščinami konkretne žive in dejavne ustavne ureditve. Sodna oblast je funkcionalno mnogo bolj neodvisna od drugih dveh vej oblasti, čeprav tudi ta neodvisnost ni absolutna (sodstvo si ne določa samo pristojnosti, sodnik je vezan na zakon). Zato pa je ta neodvisnost lahko manjša, ko gre za organizacijski vidik delitve oblasti. Ker so sodniki nosilci oblasti, za katere ni vzpostavljena neposredna odgovornost volivcem, je v skladu z zahtevo po medsebojni odvisnosti nosilcev različnih funkcij državne oblasti to, da izvršilna in zakonodajna oblast sodelujeta pri imenovanju sodnikov. Pri tem imajo v nekaterih evropskih državah ministri za pravosodje bistven vpliv na njihovo imenovanje (na primer v ZRN in Avstriji). Prav tako imajo določen vpliv tudi v državah, ki sicer poznajo institucijo sodnega sveta že vse od druge svetovne vojne, kakor sta to Francija in Italija. Pri tem je vloga ministra za pravosodje v Franciji, kjer je tudi član in podpredsednik sodnega sveta, večja, kakor v Italiji, čeprav ima tudi v Italiji posebej, ko gre za imenovanje vodstvenih sodnikov, zagotovljen zakonsko določen vpliv (je predlagatelj imenovanja, o katerem odloča sodni svet). Vpliv zakonodajne veje oblasti je v zahodnoevropskih državah zagotovljen bodisi s tem, da parlament imenuje člane posebnih teles, ki kadrujejo sodnike (odbori, sodni sveti), bodisi s tem, da (zlasti na nekatera višja sodniška mesta) imenovanje sodnikov ali predsednikov sodišč učinkuje s potrditvijo v parlamentu ali pa je ta pristojen za njihovo imenovanje.«

OdlUS VII, 139, U-I-125/97, Ur. l. 51/98: »Pravila OZZ so z obravnavano določbo prekoračila okvir, ki je dopuščen podzakonskemu aktu, saj le-ta ne sme spremeniti ali samostojno urediti pravic in obveznosti, ker le-te lahko v skladu z načeli delitve oblasti (3. člen) ureja le zakon. Podzakonski akt sme zakonsko  normo razčleniti le do te mere, da s tem sam ne opredeljuje pravic in obveznosti in da zlasti z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Stremeti mora za tem, da zakonsko normo razčleni le toliko, da bo dosežen njen cilj.«

OdlUS  VIII, 209, U-I-163/99. Ur. l. 80/99: »9. Ustava v drugem odstavku 3. člena opredeljuje načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. US je v svojih odločbah že večkrat opredelilo vsebino tega načela (odločba U-I-83/94 z dne 14.7.1994, Ur. l. 48/94 in OdlUS III, 89; odločba U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Ur. l. 18/95 in OdlUS IV, 20; odločba  U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997, Ur. l. 36/97 in OdlUS VI, 65). V sistemu delitve oblasti je US organ sodne veje oblasti. US ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo  sodno funkcijo, posebne pristojnosti (160. in 161. člen). Je tisti državni organ, ki presoja ustavnost predpisov zakonodajne veje oblasti kakor tudi ustavnost in zakonitost predpisov izvršilne veje oblasti in tako v okviru svoje pristojnosti najbolj neposredno vstopa v medsebojna razmerja s temi organi. Iz ustavno opredeljenega položaja izhaja pooblastilo US, da pri izvrševanju svojih pristojnosti s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe; v tej funkciji je US »varuh Ustave«. Zakonodajalca ustavnosodna razlaga US obvezuje, kar izhaja že iz temeljev načela delitve oblasti. Zato je zakonodajalec dolžan izvršiti odločbo US, sicer krši določbo 2. člena (načela pravne države) in tretjega odstavka 3. člena (načelo delitve oblasti), na kar je US že večkrat opozorilo (prvič v U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Ur. l. 8/96 in OdlUS IV, 120, nazadnje v sklepu U-190/95 z dne 15. 7. 1999 in v U-I-114/98 z dne 15. 7. 1999, Ur. l. 61/99).«

LM sodnikov Testena, Čebulja, Udeta, Wedam-Lukićeve

OdlUS IX, 225, U-I, 200/00, Ur. l. 94/00: »6. Po 120. členu so upravni organi (izvršilna oblast – Vlada in upravni organi) pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Ker že načelo delitve  oblasti (drugi odstavek 3. člena) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v  zakonu, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (tako npr. US z U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, Ur. l. 7/99 in OdlUS VIII, 2).«

OdlUS IX, 210, U-I-383/98, Ur. l. 100/00: »8. Da DZ poleg zakonodajne in volilne funkcije izvršuje tudi nadzor nad izvršilno oblastjo, izhaja že iz odločitve ustavodajalca za parlamentarno obliko vladavine. Bistveni sestavni del parlamentarnega sistema je namreč odgovornost vlade parlamentu tako za lastno ravnanje kot za ravnanje njej podrejene uprave. To je izrecno določeno v 110. členu, po katerem so Vlada in ministri v okviru svojih pristojnosti odgovorni DZ. Kontrolna funkcija DZ je torej – čeprav v Ustavi ni nikjer izrecno omenjena – že vgrajena v sam parlamentarni sistem, ki temelji na načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena). Poseben pomen gre danes tej kontroli zaradi močnega položaja Vlade, ki ga ima po Ustavi, in iz tega izvirajoče dejanske moči. Če naj bo kontrola učinkovita, ne sme biti omejena na ravnanje Vlade, neposredno povezano s sprejemanjem zakonov, temveč mora zajeti tudi njeno neposredno delovanje tako v predzakonodajni fazi kot v fazi izvrševanja zakonov. Po Ustavi je DZ pristojen, da spremlja uresničevanje vladne politike na posameznih področjih in učinkovitost uresničevanja zakonodaje. Pri tem ne gre le za naknadno kritiko, temveč (vsaj deloma) tudi za predhodno kontrolo ter spremljanje in usmerjanje delovanja izvršilne oblasti, ki pa ne sme krniti njene, prav tako z Ustavo izrecno zagotovljene samostojnosti (110. člen).

9. Specifičnost parlamentarnega nadzora nad delom varnostnih in obveščevalnih služb je v posebnem poudarku na nadzoru glede tega, ali izvršilna oblast ostaja v mejah svoje pristojnosti. Aktivnost varnostnih in obveščevalnih služb, ki naj bo učinkovita, ne more biti na enak način razvidna in pregledna, kot so aktivnosti vlade in uprave na drugih področjih družbenega življenja. Poleg tega učinkovitost teh služb zahteva tudi uporabo ukrepov, ki bistveno posegajo v posameznikovo informacijsko in drugo zasebnost. Praviloma prizadeta oseba s temi ukrepi v času njihovega izvrševanja, pogosto pa tudi naknadno, ni seznanjena. Sodna kontrola ni celovita. Oboje povečuje možnost zlorab. Široka pooblastila za poseganje v človekove pravice in obvladovanje informacij, ki jih je mogoče vsestransko izkoriščati, zato narekujeta vzpostavitev učinkovitega nadzora. Iz načela delitve oblasti v parlamentarni demokraciji izhaja pristojnost parlamenta oziroma posebnega parlamentarnega telesa za nadzorovanje aktivnosti varnostnih in obveščevalnih služb glede tega, ali so vsebina podatkov in informacij, ki jih pridobivajo, način njihove pridobitve in razpolaganje z njimi v okviru tistega, kar določata Ustava in zakonodaja.

10. Podobno v svojem Priporočilu št. 1402 (1999), ki je bilo sprejeto dne 26. 4. 1999 in se nanaša na notranje varnostne službe (internal security services), ugotavlja Skupščina Sveta Evrope. Skupščina poudarja, da notranje varnostne službe opravljajo pomembno funkcijo v demokratičnih družbah pri varovanju nacionalne varnosti in svobodne ureditve demokratične države. Hkrati opozarja, da te službe pogosto postavljajo interese, ki jih štejejo za interes nacionalne varnosti, nad spoštovanje posameznikovih pravic. Ker te službe običajno niso ustrezno nadzorovane, obstaja veliko tveganje, da bodo zlorabile pooblastila in kršile človekove pravice. Učinkovit demokratični nadzor – in to tako predhodni kot naknadni – je zato po stališču Skupščine nujen. V smernicah Odboru ministrov, ki naj služijo kot podlaga za pripravo osnutka okvirne konvencije o notranjih varnostnih službah, je ta nadzor razdeljen med vse tri veje oblasti, druge državne organe (npr. varuha človekovih pravic) in posameznika. Zakonodajalec ima po teh smernicah nalogo, da sprejme jasne in ustrezne zakone, ki naj vsebujejo podlago za obstoj notranjih varnostnih služb, urejajo dovoljene vrste operativnih aktivnosti, ki vsebujejo visoko tveganje kršitve posameznikovih pravic, in zagotavljajo ustrezna sredstva zoper zlorabe. Poleg tega naj bi izvajal strog nadzor nad proračunom teh služb na podlagi natančnega letnega poročila o tem, kako so uporabile svoj proračun, in naj bi ustanovil posebne nadzorne komisije. Kot izhaja iz poročila Komisije Sveta Evrope za demokracijo skozi pravo, je parlamentarni nadzor nad delom varnostnih in obveščevalnih služb že postal nujna dopolnitev notranjega nadzora, ki je predvsem operativen in strokoven, ter sodnega – predhodnega in naknadnega – nadzora v pravnih redih demokratičnih držav. (Op. 1. Glej poročilo Komisije Sveta Evrope za demokracijo skozi pravo z naslovom »Internal security services in Europe«, ki je bilo sprejeto na 34. plenarnem zasedanju te komisije dne 7. 3. 1998 (CDL-INF (98) 6), in delovno gradivo Monice Macovei z naslovom “Control of internal security services in Europe” z dne 13. 5. 1996, ki je bilo pripravljeno v okviru Komisije za pravne zadeve in človekove pravice Parlamentarne skupščine Sveta Evrope (AS/Jur (1996) 23).

11. Po Resoluciji o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti RS (Ur. l. 71/93 – v nadaljevanju: Resolucija) so pristojnosti na področju zagotavljanja notranje varnosti države razdeljene med dva glavna subjekta, tj. med Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) ter med varnostno in obveščevalno službo. Pri tem je MNZ resda pristojno za zadeve javne varnosti, varnostne in obveščevalne službe pa za zbiranje informacij ter analitične in operativne ocene, potrebne za zagotavljanje varnosti države. Ne glede na to se njune pristojnosti vsaj deloma prekrivajo (npr. pristojnosti pri odkrivanju in preprečevanju delovanja terorističnih skupin, organizacij in posameznikov, pri preprečevanju in odkrivanju nekaterih kaznivih dejanj). Tudi po ZPol je med nalogami generalne policijske uprave našteto spremljanje, analiziranje in ocenjevanje varnostnih razmer ter skrb za informiranje pristojnih državnih organov o aktualnih varnostnih vprašanjih in o varnostnih razmerah (6. člen). Nadalje sme MNZ –podobno kot Slovenska obveščevalno-varnostna agencija (v nadaljevanju: SOVA) – pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati ukrepe, (1) ki bistveno posegajo v posameznikovo informacijsko zasebnost, (2) s katerimi posamezniki najmanj določen čas niso seznanjeni, in (3) kjer je sodna kontrola izjema in le omejeno uporabna. Ker posameznik za ukrep praviloma ne ve, druge vrste zunanja kontrola pa ni zagotovljena, je morebitne zlorabe težko odkriti. Oba razloga, zaradi katerih je parlamentarni nadzor nad delom obveščevalnih in varnostnih služb v demokratični državi še posebej pomemben, tj. visoka stopnja tveganja, da se izvajajo nedopustni posegi v ustavne pravice posameznikov, in obvladovanje informacij, ki jih je mogoče vsestransko izkoriščati, sta po navedenem prisotna tudi pri izvrševanju tistega dela pristojnosti MNZ, kjer to izvaja varnostno politiko. Tudi parlamentarni nadzor nad izvrševanjem tega dela pristojnosti je zato sestavni del ustavne kontrolne funkcije parlamenta. Odsotnost tega nadzora bi bila v nasprotju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena).

12. Očitek pobudnikov, da bi morale biti pristojnosti parlamentarnega telesa za nadzor nad delom MNZ urejene v zakonu, je utemeljen. Notranji akt parlamenta, kakršen je tudi izpodbijani odlok, ne more ustvarjati pravnih učinkov navzven, naj si bo v razmerju do posameznikov ali v razmerju do drugih državnih organov oziroma do najvišjih nosilcev oblasti. Iz načela delitve oblasti izhaja, da take učinke v razmerju med Državnim zborom in Vlado (ter njej podrejeno upravo) lahko ustvarjata le Ustava in zakon. To je zakonodajalec vsaj deloma že storil glede parlamentarnega nadzora nad delom SOVE. V prehodnih določbah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 23/99 – ZSOVA) je namreč opredelil sredstva za izvajanje nadzora nad njenim delovanjem in hkrati natančneje določil postopek izvajanja nadzora ter izrecno poudaril dolžnost varovanja tajnosti (49. člen). Da je zakon tisti akt, ki naj ureja postopek in način izvajanja parlamentarnega nadzora, pa potrjuje tudi primerjalnopravni argument. Taka je namreč ureditev v Avstraliji, Danski, Italiji, Kanadi, Nemčiji, Nizozemski in Veliki Britaniji. Nenazadnje bi opredelitev predmeta nadzora, časovnega vidika dostopnosti podatkov in informacij ter dolžnosti varovanja tajnosti preprečila nepotrebne spore med Državnim zborom in Vlado. Prej ko slej bi tudi prispevala k učinkovitosti sodelovanja, potrebnega za vzpostavitev zaupanja v delo organov na tem občutljivem področju pristojnosti izvršilne oblasti. Ker pristojnost parlamentarnega odbora za nadzor nad delom MNZ ni določena z zakonom, temveč z notranjim aktom DZ, je izpodbijani del 7. a člena OdUNKO v neskladju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena).«

LM sodnika Udeta

OdlUS XI, 1, U-I-312/97, Ur. l. 13/02: »14. Bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti je sprejemanje zakonov, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti oziroma pravni položaj pravnih subjektov pod jurisdikcijo države ter pravni položaj države same, pri čemer lahko sprejeto ureditev zakonodajalec tudi spremeni ali dopolni. Spreminjanje in dopolnjevanje zakonske ureditve samo po sebi, kot akt izvrševanja zakonodajalčeve pristojnosti, ne more biti v nasprotju z nobenim ustavnim načelom ali s človekovo pravico. Pomeni uresničevanje zakonodajne funkcije v sistemu delitve oblasti, kot je opredeljen v drugem odstavku 3. člena.
Seveda pa mora zakonodajalec pri oblikovanju pravnih določb spoštovati Ustavo.«
OdlUS XVI, 22, U-I-57/06-28, Ur. l. 33/07: »21. Mednarodnopravne obveznosti Sloveniji zaenkrat ne nalagajo posebne organiziranosti za ukrepanje na področju preprečevanja korupcije. Kot je že bilo rečeno, zahteva po preprečevanju nevarnosti korupcije izhaja iz načel pravne države. Glede na to ima zakonodajalec pri urejanju preventivnega protikorupcijskega delovanja široko polje proste presoje. Pri urejanju tega področja v povezavi z ureditvijo o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi pa mora zakonodajalec upoštevati zlasti načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena). Temeljni namen nezdružljivosti funkcij je namreč preprečiti koncentracijo oblasti in možnost njene zlorabe.«

OdlUS XVIII, 32, U-I-294/07, Ur. l. 55/09: »13. Ustava določa položaj DZ in DS kot organov, ki delujeta v okviru zakonodajne oblasti. Iz načela o delitvi oblasti iz drugega odstavka 3. člena izhaja, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti organizacijsko in funkcionalno samostojne in neodvisne. V ta okvir sodi tudi ureditev materialnih pogojev za delo posameznih organov in s tem tudi za upravljanje nepremičnin. To pomeni, da pravic in obveznosti DZ in DS glede nepremičnin, ki jih uporabljata pri svojem delu, ne more urejati Vlada kot predstavnica izvršilne veje oblasti. Že zato je Uredba, kolikor se nanaša tudi nanju, v neskladju z drugim odstavkom 3. člena. Zato jo je v tem delu US razveljavilo (3. točka izreka). Ker je US Uredbo v izpodbijanem delu razveljavilo že iz navedenega razloga, drugih očitkov ni presojalo.«

OdlUS XVIII, 51, U-I-248/08, Ur. l. 95/09: »12. US ima pomemben položaj v sistemu delitve oblasti, njegov položaj in pristojnosti so opredeljene v Ustavi. Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS) ga opredeljuje kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. člen ZUstS). Ustava v tretjem odstavku 161. člena določa, da pravne posledice odločitev US ureja zakon, ZUstS pa v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe US obvezne. Ne glede na to, da “le” zakon določa, da so odločbe US obvezujoče, to pravilo dejansko izhaja iz temeljnih ustavnih načel – načel pravne države (2. člen) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena) – in bi veljalo tudi, če ZUstS ne bi imel take določbe.

13. Pravno obveznost DZ, kadar US izda ugotovitveno odločbo, natančno določa drugi odstavek 48. člena ZUstS; zakonodajalec mora protiustavnost, ugotovljeno z odločbo US, odpraviti v roku, ki ga določi US. Odločba U-I-332/05 je bila objavljena v Ur. l. 16. 10. 2007, rok za odpravo protiustavnosti pa je potekel šest mesecev za tem. Zakonodajalec torej v tem primeru ni spoštoval zakonske obveznosti, ki jo je sam sprejel in ki tudi sicer izhaja iz temeljnih ustavnih načel, čeprav je eno od temeljnih pravil pravne države (2. člen), da mora ustavnost in zakonitost spoštovati na prvem mestu zakonodajalec sam. S svojo neodzivnostjo pri uresničenju obveznosti, ki izhajajo iz odločbe US ter tudi neposredno iz ZUstS, zakonodajalec hudo krši načela pravne države in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena).
14. Bistvena vsebina načela delitve oblasti namreč ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti – še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Pravilo, da morajo državni organi in nosilci javnih pooblastil (tako kot tudi vse fizične in pravne osebe), vključno z zakonodajalcem, upoštevati, spoštovati in izvrševati sodne odločbe, tudi odločbe US, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije. Nespoštovanje sodnih odločb pomeni zanikanje vladavine prava in vzpostavljanje vladavine nevezane in neomejene volje.«

OdlUS XVIII, 31, U-I-84/09, Ur. l. 55/09: »9. V 80. h členu ZJF je vsebovana t. i. izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilni predpis v določenem roku). Ne drži trditev predlagatelja, da Vlada brez izrecnega zakonskega pooblastila ne bi smela izdajati izvršilnih predpisov za izvrševanje zakonov. Če ga zakonodajalec določi, to pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in ji za to določil tudi rok (tako US že v U-I-305/96, Ur. l. 36/99 in OdlUS VIII, 82 in v U-I-264/99, Ur. l. 97/2000 in OdlUS IX, 226). Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena) izključuje možnost, da bi upravni organi ali Vlada spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne smejo prepustiti izvršilnemu predpisu samostojnega odrejanja pravic in obveznosti.«

OdlUS XVIII, 51, U-I-248/08, Ur. l. 95/2009: »12. US ima pomemben položaj v sistemu delitve oblasti, njegov položaj in pristojnosti so opredeljene v Ustavi. ZUstS ga opredeljuje kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. člen ZUstS). Ustava v tretjem odstavku 161. člena določa, da pravne posledice odločitev US ureja zakon, ZUstS pa v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe US obvezne. Ne glede na to, da “le” zakon določa, da so odločbe US obvezujoče, to pravilo dejansko izhaja iz temeljnih ustavnih načel – načel pravne države (2. člen) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena) – in bi veljalo tudi, če ZUstS ne bi imel take določbe.

13. Pravno obveznost DZ, kadar US izda ugotovitveno odločbo, natančno določa drugi odstavek 48. člena ZUstS; zakonodajalec mora protiustavnost, ugotovljeno z odločbo US, odpraviti v roku, ki ga določi US. Odločba U-I-332/05 je bila objavljena v Uradnem listu 16. 10. 2007, rok za odpravo protiustavnosti pa je potekel šest mesecev za tem. Zakonodajalec torej v tem primeru ni spoštoval zakonske obveznosti, ki jo je sam sprejel in ki tudi sicer izhaja iz temeljnih ustavnih načel, čeprav je eno od temeljnih pravil pravne države (2. člen), da mora ustavnost in zakonitost spoštovati na prvem mestu zakonodajalec sam. S svojo neodzivnostjo pri uresničenju obveznosti, ki izhajajo iz odločbe US ter tudi neposredno iz ZUstS, zakonodajalec hudo krši načela pravne države in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena).
14. Bistvena vsebina načela delitve oblasti namreč ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti – še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Pravilo, da morajo državni organi in nosilci javnih pooblastil (tako kot tudi vse fizične in pravne osebe), vključno z zakonodajalcem, upoštevati, spoštovati in izvrševati sodne odločbe, tudi odločbe US, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije. Nespoštovanje sodnih odločb pomeni zanikanje vladavine prava in vzpostavljanje vladavine nevezane in neomejene volje.«