Tone Jerovšek, 2002

27OdlUS VII, 140, U-I-146/98, Ur. l. 51/98: »Smiselna uporaba ZUS glede na 157. člen pomeni, da se odločanje sodišča v upravnem sporu in s tem presoja izpodbijanih aktov z vidika zakonitosti širi z dosedanjih ‘upravnih aktov, s katerimi državni organi, organizacije združenega dela ali druge samoupravne organizacije ali skupnosti v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o kakšni pravici ali obveznosti nekega posameznika ali organizacije v kakšni upravni stvari’ na vse dokončne posamične akte in dejanja, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. V navedenem okviru pa se širi tudi obseg odločanja sodišča v upravnem sporu, kadar gre za t. i. ‘upravni akt’, saj odloča po določbi 1. odst. 157. člena pristojno sodišče v upravnem sporu tudi v primeru, če gre za odločanje o pravnih koristih posameznika in organizacij in ga ne omejuje izrecno na upravno stvar. […]

28Ustava torej sama predvideva, da je upravni spor praviloma spor o zakonitosti dokončnega posamičnega akta, s katerim je državna uprava odločila o pravici posameznika, in ne zahteva, da bi moralo sodišče v vsakem upravnem sporu odločati v sporu polne jurisdikcije o sami pravici, o kateri je sicer pristojen odločiti upravni organ. Načelo delitve oblasti, določeno v 2. odst. 3. člena, vzpostavlja med posameznimi vejami oblasti medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne (OdlUS VI, 65, U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997). To na eni strani zahteva sodno kontrolo dela upravnoizvršilne oblasti, na drugi strani pa zahteva, da sodna oblast izvršuje le svojo ustavno določeno funkcijo in ne prevzema hkrati upravnoizvršilne državne funkcije. Če bi sodstvo kljub temu, da je o posamezni pravici odločil že upravni organ, moralo na podlagi vložene tožbe zoper takšno odločitev vselej kar avtomatično soditi v sporu polne jurisdikcije na način, kot to opredelitev pojmuje upravnopravna teorija, potem ne bi šlo več za sodno kontrolo upravnega odločanja, ampak za prevzem upravnega odločanja.«

29OdlUS V, 189, Up-277/96 z dne 7. 11. 1996: »V vseh primerih upravnih sporov zaradi kršitev ustavnih pravic z dejanji ali z zasebnopravnimi akti (kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo) bo torej pristojno sodišče moralo poskrbeti za sodno varstvo brez odlašanja, torej za prioritetno obravnavanje takih zadev, pa naj bo šlo za zatrjevane kršitve z dejanji uradnih oseb oziroma državnih funkcionarjev, kot v tu obravnavanem primeru, ali za zatrjevanje kršitve z zasebnopravnimi akti ali ‘materialnimi’ dejanji zasebnikov, ali za zatrjevane kršitve z zavlačevanjem sodnega postopka v civilnih ali kazenskih zadevah itd.

30Tu obravnavani primer pa je specifičen zato, ker v njem prizadeta oseba zatrjuje najprej (v upravnem sporu) kršitev nekih svojih pravic (do dela itd.) z dejanjem uradne osebe, nato pa še (v ustavni pritožbi) kršitev svoje pravice do sodnega varstva prve ustavne pravice brez nepotrebnega odlašanja – zatrjuje torej spet kršitev z dejanjem (opustitvijo), ne z aktom. Tu se zastavi vprašanje, ali bi tudi zoper to zatrjevano kršitev z dejanjem (opustitvijo) prizadeti moral najprej iskati redno sodno varstvo v upravnem sporu in bi smel (razen po 2. odst. 51. člena ZUstS) šele po izčrpanju te pravne poti vložiti ustavno pritožbo. Zoper zatrjevano zavlačevanje nekega drugega sodnega postopka bo praviloma gotovo treba najprej uporabiti sodno varstvo v upravnem sporu – v primeru zatrjevanega zavlačevanja sodnega postopka v samem upravnem sporu pa se seveda zastavlja vprašanje učinkovitosti in sploh smiselnosti iskanja sodnega varstva zoper neke zatrjevane kršitve pred istim sodiščem, ki naj bi bilo te kršitve storilo (pa čeprav bi seveda v tem drugem upravnem sporu moral odločati drugače sestavljen senat), še zlasti pa v tem konkretnem primeru, ko do zatrjevanega ‘nepotrebnega odlašanja’ ni prišlo zaradi konkretnega ravnanja sodišča v tem konkretnem primeru, ampak zaradi načelnih stališč sodišča do uporabe prava, katerim bi najbrž moral slediti tudi vsak drugače sestavljen senat istega sodišča. US bo zato moralo tudi v prihodnje v vsakem konkretnem primeru posebej oceniti, ali so izpolnjeni pogoji za izjemno odločanje o ustavni pritožbi pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev.«

31OdlUS II, 117, U-I-46/92, Ur. l. 3/94: »Člen 23 določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Iz 157. člena pa izhaja, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

32Iz navedenih ustavnih določb ne izhaja direktna obveza, da bi moralo biti vsem pravicam zagotovljeno sodno varstvo s polno jurisdikcijo.

33Tako sodno varstvo zagotavlja 6. člen EKČP, ki je Slovenija še ni ratificirala. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da mora biti sodno varstvo s polno sodno jurisdikcijo zagotovljeno vsaj na koncu postopka tudi tedaj, kadar po nacionalni zakonodaji o nekaterih premoženjskih pravicah v začetnih fazah postopka odločajo upravni ali drugi nesodni organi.

34Vrhovno sodišče Slovenije v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta, in to praviloma na podlagi dejanskega stanja oz. okoliščin, ki so bile ugotovljene v upravnem postopku. Izjemoma pa sme sodišče tudi samo odločiti o upravni stvari na podlagi dejanskih okoliščin, ugotovljenih v upravnem postopku, ali na podlagi dejanskih okoliščin, ki jih je ugotovilo samo. V takih primerih sodišče odloča v upravnem sporu polne jurisdikcije. Ker ima sodišče možnost, da v upravnem sporu odloča tudi o dejanskih in ne le o pravnih vprašanjih, pri odločanju po 59. členu zakona o zadrugah ni kršena določba 23. člena.”

35LM sodnika Krivica: »Ne strinjam se tudi z ugotovitvijo, da odločanje o spornih vprašanjih iz tega zakona pred upravnimi organi in nato v upravnem sporu ni v neskladju z ustavo in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Pri tem se sklicujem na ustrezni del ločenega mnenja, ki sem ga skupaj s sodnikoma Šinkovcem in Zupančičem dal k sklepu št. U-I-2/92 z dne 10. 6. 1993 (OdlUS II, 52), in na tam navedene argumente. Ti v tem primeru, ko ne gre za denacionalizacijo, ampak za novo lastninjenje, veljajo po mojem mnenju še v večji meri kot v prejšnjem primeru. H konkretnim formulacijam sedanje odločbe navajam le še nekatere dodatne pomisleke in protiargumente.

36EKČP v 6. členu ne zagotavlja sodnega varstva s polno jurisdikcijo vsem pravicam, kot bi se to morda dalo razumeti iz nekoliko neprecizne formulacije v obrazložitvi, ampak le v kazenskih in civilnih zadevah. Enako je omejena tudi zagotovitev sodnega varstva po mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah, ki je za Slovenijo obvezujoč. Ali je pravice zavezancev in upravičencev v naših postopkih lastninjenja nekdanje družbene lastnine treba šteti za civilne, državljanske oziroma premoženjske pravice v smislu obeh teh konvencij, je vprašanje, ki je podrobneje obravnavano v prej omenjenem ločenem mnenju.

37Drugačno, posebno vprašanje pa je vprašanje, ali naša Ustava sama zagotavlja vsem pravicam sodno varstvo s polno jurisdikcijo. V obrazložitvi je izrecno rečeno, da ne. Mislim, da bi se tako stališče morda dalo zagovarjati kvečjemu glede sodnega varstva pravic, o katerih odločajo upravni organi, po 1. odst. 157. člena, kolikor ta v teh primerih omejuje sodno varstvo na odločanje o zakonitosti – vendar bi bilo treba v tem primeru natančneje razjasniti razmerje med ustavnimi garancijami po 23. in po 157. členu. Obrazložitev odločbe pa ne gre v to smer, ampak navaja, da je tudi v upravnem sporu izjemoma možno sodno odločanje tudi o dejanskih in ne le o pravnih vprašanjih – s sklepom, da prav zato ‘pri odločanju po 59. členu Zakona o zadrugah ni kršena določba 23. člena’. Iz tega je možno sklepati, čeprav to v obrazložitvi ni izrecno navedeno, da US določbo 23. člena vendarle razume kot določbo, ki tudi pravicam iz 157. člena zagotavlja polno sodno varstvo (ki da z ureditvijo upravnega spora vendarle je zagotovljeno). Bistvena pomanjkljivost te argumentacije je v tem, da ureditev, ki le v izjemnih primerih oziroma zelo restriktivno omogoča, da v upravnem sporu vendarle pride do sodnega varstva pravic ‘s polno jurisdikcijo’, tega ne jamči vsakomur (kot 23. člen), ampak le daje možnost sodišču, da se samo za to odloči in še to samo pod zakonsko določenimi pogoji. Če bi bila brez sodnega varstva polne jurisdikcije kršena določba 23. člena, kot je možno razumeti prej citirani del obrazložitve, potem je z ureditvijo našega upravnega spora ta ustavna določba, ki vsekakor zagotavlja neko ustavno pravico in ne le diskrecionarno možnost, kršena in ne nasprotno, kot citirana obrazložitev zatrjuje. V tem delu je obrazložitev po mojem mnenju torej notranje protislovna.«

38OdlUS IV, 17, U-I-209/93, Ur. l.18/95: »Izpodbijani poslovnik in razpored dela sodnikov res nista določala, da lahko stranka preveri, ali je bila posamezna zadeva dodeljena v skladu z njunimi določbami. To pa ne predstavlja protiustavne pravne praznine. Temeljno sodišče navaja, da se vsaka stranka lahko, potem ko je zadeva že dodeljena, z vpogledom v sodne vpisnike prepriča, ali so bile ob dodelitvi spoštovane določbe Poslovnika in Razporeda. Izpodbijana akta te možnosti nista izključevala. Ne glede na to, ali je ta možnost v izpodbijanih aktih izrecno določena ali ne, lahko stranke že neposredno na podlagi določb Ustave uveljavljajo to pravico v postopku. Če jim jo sodišče odreka, pa imajo na razpolago pravno varstvo na podlagi določbe 2. odst. 157. člena.”

39OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95: “V skladu z načelom pravne in demokratične države je zahteva, da je treba na vseh ravneh pravnega odločanja preprečiti arbitrarnost, zlasti tedaj, kadar bi morebitna arbitrarnost lahko ogrozila z Ustavo zajamčene pravice. Ker je pravica do odločanja z referendumom ustavna pravica državljanov, je ureditev, ki jo predvideva 2. odst. 15. člena izpodbijanega zakona, v neskladju z Ustavo, ker ne predvideva, da je proti odločitvi DZ možno sodno varstvo. Po 4. odst. 15. člena mora biti namreč zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

40S tem je praviloma mišljeno redno sodno varstvo ( v kazenskem, civilnem in upravnosodnem postopku, pri slednjem vključno z ‘rezervnim sodnim varstvom po 2. odst. 157. člena), vendar je ta oblika varstva možna le zoper dejanja (materialne akte) in posamične akte. V 2. odst. 157. člena je sicer nelogična formulacija ‘posamičnih dejanj in aktov’ namesto ‘dejanj in posamičnih aktov’, saj le pravne akte delimo na splošne in posamične, medtem ko (materialnih ali fizičnih) dejanj ni mogoče deliti na posamična in splošna dejanja – a tudi v primeru, če bi izrazu ‘posamično dejanje’ lahko pripisali pomen, se izraz ‘posamično’ v besedni zvezi ‘posamičnih dejanj in aktov’ nanaša tudi na akte (sodno varstvo v tako imenovanem kvaziupravnem sporu po 2. odst. 157. člena je torej zagotovljeno le zoper posamične in ne tudi zoper splošne pravne akte, kot so npr. predpisi).”

41OdlUS IV, 54, U-I-344/94, Ur. l. 41/95: “Pogoj vestnosti in poštenja nedvomno sodi med pogoje za opravljanje poklica notarja kot tudi drugih poklicev, pri katerih je zaradi varovanja splošnih dobrin ali varstva širšega kroga pravic tretjih dovoljeno predpisovanje takih pogojev za pridobitev poklica. Sposobnost in zanesljivost, vestnost in poštenost pri opravljanju določenih poklicev so kriteriji, ki se tudi v drugih državah zahtevajo za opravljanje takšnih poklicev, kot so notar, odvetnik, davčni svetovalec, revizor ipd. Po pravu Evropske unije se spoštujejo ugotovitve državnih organov države o teh kriterijih tudi v drugi državi in se ne ugotavljajo ponovno. To ni kriterij, ki bi ga lahko istovetili z moralnopolitično primernostjo, kot jo je poznal prejšnji pravni sistem in ki se je lahko uporabljala kot politični kriterij kadrovske selekcije. Zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 2. odst. 157. člena in v ustavni pritožbi je jamstvo, da se uporaba kriterija vestnosti in poštenja ne bo zlorabljala na škodo človekovih pravic.”

42OdlUS VI, 81, Up-96/96 z dne 4. 2. 1997: »Ustava zagotavlja v 4. odst. 15. člena sodno varstvo ustavnih pravic in pravico do odprave posledic njihovih kršitev. Kolikor pritožnik nima na razpolago učinkovitega pravnega sredstva na področju kaznovalnega ali odškodninskega prava, je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu (1. odst. 157. člena). US odloča o kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki izhajajo iz posamičnega akta državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, ki ga pritožnik izpodbija, in šele, ko so izčrpana vsa pravna sredstva (51. člen ZUstS).”

43OdlUS VI, 83, Up-53/94 z dne 7. 3. 1997: »V skladu s 1. odst. 51. člena ZUstS je ustavno pritožbo mogoče vložiti šele, ko so izčrpana vsa pravna sredstva. US je že večkrat potrdilo (npr. v sklepu OdlUS, IV, 137, Up 23/95 z dne 16. 11. 1995), da je odločba Stanovanjskega sklada o dodelitvi stanovanjskih posojil individualni akt, izdan v okviru izvrševanja javnega pooblastila, zato je v skladu s 157. členom zoper takšen individualni akt zagotovljeno sodno varstvo. Pritožnica sodnega varstva zoper navedeno odločbo ni zahtevala ter tako pred vložitvijo ustavne pritožbe ni izčrpala pravnih sredstev.”

44OdlUS VII, 69, U-I-243/95, Ur. l. 35/98: »Posamični akti in dejanja v volilnih postopkih niso predmet abstraktne ustavnosodne presoje. Tudi v primeru, ko v takem postopku US ugotovi neustavnost predpisov ali splošnih aktov, na podlagi katerih so bile izvedene konkretne volitve, nima pristojnosti za razveljavitev posamičnih aktov in dejanj, izdanih oziroma opravljenih v volilnih postopkih. Sodno varstvo je v teh primerih zagotovljeno bodisi v zato posebej predpisanem (upravnem) postopku, bodisi v postopku po 2. odst. 157. člena ter v postopku z ustavno pritožbo. Glede na navedeno je US pobudo v tem delu zavrglo.”

45OdlUS VII, 116, Up-369/97 z dne 21. 1. 1998: »Ustavna pritožba zoper ravnanje Okrajnega sodišča v Novi Gorici št. P 309/93: »Kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (23. člen) lahko pritožnik uveljavlja s tožbo v upravnem sporu (2. odst. 157. člena in 3. odst. 1. člena ZUS).«

46OdlUS VII, 140, U-I-146/98, Ur. l. 51/98: »Ustava določa v 1. odst. 23. člena, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Pravica do sodnega varstva je človekova pravica in je kot takšna deležna posebnega pravnega režima, ki ga v temelju opredeljuje 15. člen. Po določbi 3. odst. tega člena so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Po 3. odst. 120. člena je proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. V 157. členu pa Ustava opredeljuje upravni spor in v prvem odstavku določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Ustava torej sama predvideva, da je upravni spor praviloma spor o zakonitosti dokončnega posamičnega akta, s katerim je državna uprava odločila o pravici posameznika, in ne zahteva, da bi moralo sodišče v vsakem upravnem sporu odločati v sporu polne jurisdikcije o sami pravici, o kateri je sicer pristojen odločiti upravni organ. Načelo delitve oblasti, določeno v 2. odst. 3. člena, vzpostavlja med posameznimi vejami oblasti medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne (OdlUS VI, 65, U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997). To na eni strani zahteva sodno kontrolo dela upravnoizvršilne oblasti, na drugi strani pa zahteva, da sodna oblast izvršuje le svojo ustavno določeno funkcijo in ne prevzema hkrati upravnoizvršilne državne funkcije. Če bi sodstvo kljub temu, da je o posamezni pravici odločil že upravni organ, kar avtomatično na podlagi vložene tožbe zoper takšno odločitev vselej moralo soditi v sporu polne jurisdikcije na način, kot to opredelitev pojmuje upravnopravna teorija, potem ne bi šlo več za sodno kontrolo upravnega odločanja, ampak za prevzem upravnega odločanja.”

47OdlUS V, 189, Up-277/96 z dne 7. 11. 1996: »V obravnavanem primeru gre za primer, ko je potrebno oceniti zakonitost dejanj uradne osebe upravnega organa, ki trajajo po navedbah pritožnice kontinuirano že več kot eno leto, in pritožnica zaradi pravne praznine, ki jo je povzročil zakonodajalec, nima drugega sodnega varstva kot varstvo v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem. Pravica do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja iz 23. člena nedvomno zahteva, da Vrhovno sodišče kljub svoji preobremenjenosti z zadevami v upravnem sporu postopa v zadevah iz 2. odst. 157. člena hitro in da uporabi posebne določbe (starega) ZUS. Zaradi drugačne interpretacije nastalega pravnega položaja v zvezi z uporabo določb (starega) ZUS v postopkih na podlagi 2. odst. 157. člena je v obravnavanem primeru prišlo do očitne kršitve pravice do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja iz 23. člena, ki v specifičnih primerih, ko gre za primer sodnega varstva zoper kršitve z dejanji, zahteva hitro in prednostno obravnavanje. To je izrecno določeno v določbah členov 68–76 (starega) ZUS, ki jih je potrebno uporabiti tudi v postopku specifičnega upravnega spora na podlagi 2. odst. 157. člena, torej upravnega spora ne zaradi kršitve ustavne pravice s posamičnim aktom javnopravne narave (ti so zajeti že v 1. odst. 157. člena), ampak predvsem z dejanji – in morda še z zasebnopravnimi akti (kolikor se varstvo ustavnih pravic razteza tudi na kršitve s takimi akti).

48V vseh primerih upravnih sporov zaradi kršitev ustavnih pravic z dejanji ali z zasebnopravnimi akti (kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo) bo torej pristojno sodišče moralo poskrbeti za sodno varstvo brez odlašanja, torej za prioritetno obravnavanje takih zadev, pa naj bo šlo za zatrjevane kršitve z dejanji uradnih oseb oziroma državnih funkcionarjev, kot v tu obravnavanem primeru, ali za zatrjevane kršitve z zasebnopravnimi akti ali ‘materialnimi’ dejanji zasebnikov, ali za zatrjevane kršitve z zavlačevanjem sodnega postopka v civilnih ali kazenskih zadevah itd.

49Tu obravnavani primer pa je specifičen zato, ker v njem prizadeta oseba zatrjuje najprej (v upravnem sporu) kršitev nekih svojih pravic (do dela itd.) z dejanjem uradne osebe, nato pa še (v ustavni pritožbi) kršitev svoje pravice do sodnega varstva prve ustavne pravice brez nepotrebnega odlašanja – zatrjuje torej spet kršitev z dejanjem (opustitvijo), ne z aktom. Tu se zastavi vprašanje, ali bi tudi zoper to zatrjevanjo kršitev z dejanjem (opustitvijo) prizadeti moral najprej iskati redno sodno varstvo v upravnem sporu in bi smel (razen po 2. odst. 51. člena ZUstS) šele po izčrpanju te pravne poti vložiti ustavno pritožbo. Zoper zatrjevano zavlačevanje nekega drugega sodnega postopka bo praviloma gotovo treba najprej uporabiti sodno varstvo v upravnem sporu – v primeru zatrjevanega zavlačevanja sodnega postopka v samem upravnem sporu pa se seveda zastavlja vprašanje učinkovitosti in sploh smiselnosti iskanja sodnega varstva zoper neke zatrjevane kršitve pred istim sodiščem, ki naj bi bilo te kršitve storilo (pa čeprav bi seveda v tem drugem upravnem sporu moral odločati drugače sestavljen senat), še zlasti pa v tem konkretnem primeru, ko do zatrjevanega ‘nepotrebnega odlašanja’ ni prišlo zaradi konkretnega ravnanja sodišča v tem konkretnem primeru, ampak zaradi načelnih stališč sodišča do uporabe prava, katerim bi najbrž moral slediti tudi vsak drugače sestavljen senat istega sodišča. US bo zato moralo tudi v prihodnje v vsakem konkretnem primeru posebej oceniti, ali so izpolnjeni pogoji za izjemno odločanje o ustavni pritožbi pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev.«