Lovro Šturm, 2002

29Ustavnosodna presoja v letih 1992–2000 potrjujejo polno uveljavitev legalitetnega načela. US ni samo razveljavljalo ali odpravilo napadenih podzakonskih predpisov, ki v vsebinskem pogledu niso upoštevali legalitetnega načela, ampak je (z razveljavitvijo ali ugotovitvijo neustavnosti) poseglo tudi v zakonske določbe, ki so na podlagi golega pooblastila pooblaščale upravne organe brez vsebinsko določenih kriterijev. V prikazanem obdobju je US tako zaradi nedoločenosti delno razveljavilo več zakonov oz. ugotovilo njihovo neskladnost z Ustavo (več o tem glej v komentarju načela pravne države – določnost in jasnost predpisov – pri 2. členu). Poleg tega je razveljavilo ali odpravilo 82 različnih podzakonskih abstraktnih upravnih aktov (upravnih predpisov). Pri presoji, kaj šteti za upravni predpis, se US ni oziralo le na formalne znake in poimenovanje akta, ampak je upoštevalo njegovo vsebino. Zato je vzelo v presojo tudi take akte (npr. sklepe Vlade), ki so na videz konkretne narave, če v materialnem pogledu urejajo pravna razmerja na splošen in abstrakten način. Tako je US razveljavilo oz. odpravilo vladne podzakonske akte (uredbe, odloke in sklepe Vlade) in različne predpise ministrov in drugih upravnih organov (pravilnike, navodila, odredbe, tarife, sklepe).

30V OdlUS I, 48, U-I-1/92, Ur. l. 38/92 je US v celoti razveljavilo Vladni Odlok o upravljanju gozdov v družbeni lastnini, za katere Zakon o denacionalizaciji (ZDen) določa obveznost vračanja, do izvedbe denacionalizacije (Ur. l. 33/91 in 3/92). Pri ocenjevanju pravne pravilnosti Odloka US ugotavlja, da ta odlok, izdan na podlagi 84. člena ZDen, ni v skladu s 120. in 153. členom Ustave. Delitev oblasti je po Ustavi izrecno ločena na zakonodajno in izvršilno (upravno). Zato niti Vlada niti ministrstva niso upravičena do legislativne dejavnosti in nimajo pravice izdajati predpisov brez (vsebinske) podlage v zakonu. Načelo delitve oblasti izključuje možnost spreminjanja ali samostojnega urejanja zakonske materije. Podzakonski akti lahko normirajo le izvajanje tistega, kar je že urejeno v zakonu. Za poseg izpodbijanega odloka v zakonsko urejena vprašanja ni podlage ne v ZDen ne v Zakonu o gozdovih.

31V zadevi Breda Sturm, OdlUS I, 105, U-I-115/92, Ur. l. 3/93, je US razveljavilo 6. člen Pravilnika o izvrševanju Zakona o osebni izkaznici (Ur. l. SRS 16/81 in 2/89 ter Ur. l. RS 33/91-I). Zakon o osebni izkaznici (Ur. l. SRS 16/74, 29/79 in 42/86), ki med drugim določa osebne podatke, potrebne za osebno izkaznico, nima določb o obveznosti dajanja prstnega odtisa. To obveznost določa v izpodbijani določbi le Pravilnik o izvrševanju zakona o osebni izkaznici, kot podzakonski predpis, kar je v nasprotju z navedenimi določbami Ustave in Zakona o varstvu osebnih podatkov. Posledica odločitve US je bila, da osebam, ki dobijo osebno izkaznico prvič, ni več potrebno dati svojih prstnih odtisov.

32V zadevi Patentna pisarna d. o. o., OdlUS IV, 51, U-I-73/94, Ur. l. 37/95, je US odpravilo posamezne določbe Pravilnika o postopku za priznanje modela oziroma vzorca (Ur. l. 49/93). V tej odločbi je US podalo doslej najbolj izčrpno in popolno obrazložitev legalitetnega načela uprave. Izpodbijane določbe 1. in 5. odst. 17. člena Pravilnika so v nasprotju s 55. in 56. členom Zakona o industrijski lastnini in v nasprotju s 3. odst. 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakonom. Navedene določbe so v nasprotju tudi z določbami 2. odst. 120. člena, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov.

33Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Legalitetno načelo določa na enak način tudi razmerje med parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru.

34Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir Ustave in zakonov, še posebej na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se nanja opira. Načelo demokratičnosti (1. člen) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (Vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen). Načelo pravne države (2. člen) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Z njimi se ne določa samo okvira in podlage upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. odst. 5. člena) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar mu to dopušča Ustava in če mu dopušča, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.

35Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, ampak ji je z zakonom naložil, da mora urediti določena vprašanja, in ji za to določil tudi rok. Načelo delitve oblasti pa tudi izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, pa tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.

36V zadevi BIRO 71 d. o. o., OdlUS IV, 64, U-I-38/95, Ur. l. 37/95, je US razveljavilo izpodbijano določbo Pravilnika o uporabi Zakona o prometnem davku kot nezakonito in hkrati neustavno. Podobno je US odločilo že v zadevah OdlUS I, 48, U-I-1/92, Ur. l. 38/92; OdlUS II, 56, U-I-72/92, Ur. l. 42/93; OdlUS II, 101, U-I-82/92, Ur. l. 65/93 in OdlUS IV, 51, U-I-73/94, Ur. l. 37/95, le da je v nekaterih od teh primerov izpodbijane določbe izvršilnih predpisov odpravilo – kadar je namreč v skladu s 45. členom ZUstS ugotovilo, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi ugotovljene protiustavnosti ali nezakonitosti izpodbijanega predpisa. V tem primeru sodišče ni štelo, da nad zakonito obveznostjo plačani prometni davek, s katerim so vsi prizadeti subjekti v času veljavnosti sedaj razveljavljene določbe Pravilnika računali in tej ureditvi prilagodili svoje ravnanje, pomeni take vrste škodljivo posledico, ki jo je potrebno odpraviti – upoštevajoč pri tem tudi to, da ni možno s potrebno zanesljivostjo oceniti, kolikšno nepričakovano obremenitev bi to pomenilo za proračun in njegove uporabnike. Ker so taki, doslej veljavni določbi prizadeti subjekti verjetno prilagajali svoje ravnanje na različne načine, bi bila z njeno odpravo (z učinkom za nazaj) lahko do neke mere prizadeta tudi enakost gospodarskih subjektov oziroma načelo, da morajo biti pogoji gospodarjenja vsem znani vnaprej. Zato se je US v tem primeru odločilo za razveljavitev in ne za odpravo izpodbijane določbe.

37V naslednjih primerih je US ugotovilo skladnost napadenih upravnih predpisov z Ustavo in zakonom.

V zadevi Marija Stritar, OdlUS III, 83, U-I-69/93, Ur. l. 42/94, je US ugotovilo, da izpodbijana Uredba o metodologiji za izdelavo otvoritvene bilance stanja, ki predpisuje način vrednotenja posameznih postavk v otvoritveni bilanci stanja podjetja, ki se želi lastninsko preoblikovati, ni v neskladju z Ustavo in zakonom. Ta zadeva je zanimiva, ker je US podalo edino ustavno dopustno interpretacijo napadene Uredbe in s tem posredno ugodilo pobudi.

38Izpodbijana uredba določa vrednotenje sredstev podjetja, kar naj bi bila podlaga za izračun vrednosti osnovnega kapitala podjetja. Sestavni del sredstev podjetja so lahko tudi stvari, ki so bile bivšim lastnikom podržavljene, vendar se bivšim lastnikom in njihovim dedičem ne vračajo v naravi, temveč bodo iz naslova pravice do vrnitve zaplenjenega premoženja upravičenci pridobili lastninski delež na kapitalu podjetja. V takem primeru so tudi ta sredstva bivših lastnikov oz. njihovih dedičev vključena v otvoritveno bilanco. Vrednotenje sredstev po otvoritveni bilanci se opravi na podlagi cenitve ali na drug način, ki je določen z Uredbo.

39Določbe 54. člena izpodbijane Uredbe so jasne in jih je treba uporabljati tako, da se kapitalski deleži bivših lastnikov in njihovih dedičev v podjetju ugotavljajo na enak način kot vrednost preostalega dela družbenega kapitala. Zato navedene določbe Uredbe niso v nasprotju z Ustavo in zakonom. Te določbe namreč ne dopuščajo uporabe različnih meril pri vrednotenju kapitalskega deleža bivših lastnikov oziroma preostalega dela družbenega kapitala, kar naj bi se po trditvah pobudnice dogajalo v praksi. Če se v praksi pri vrednotenju kapitalskega deleža bivših lastnikov ne uporabljajo pravila metodologije po izpodbijani Uredbi, temveč se uporabljajo izvršilni predpisi na podlagi ZDen (to je predvsem Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja), potem je takšna praksa v nasprotju z določbami 3. odst. 85. člena ZDen. V citirani določbi zakona je namreč jasno določeno, da se vrednost sedanjih podjetij in drugih pravnih oseb ocenjuje v skladu z določbami predpisa, ki ureja lastninsko preoblikovanje podjetij, tak predpis pa je Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij in na njegovi podlagi izdana Uredba o metodologiji za izdelavo otvoritvene bilance. V takšnih primerih, ko gre za ocenjevanje vrednosti sedanjih podjetij, se torej ne uporablja navedenega Navodila po ZDen, temveč izpodbijana Uredba. Določbe 54. člena te Uredbe pa terjajo enaka pravila pri vrednotenju kapitalskega deleža bivših lastnikov in preostalega dela družbenega kapitala. Zato morebitna napačna uporaba navedenega Navodila pri ocenjevanju vrednosti kapitala sedanjih podjetij ne more postaviti pod dvom nesporne določbe 54. člena izpodbijane Uredbe.

40Upravičenec do denacionalizacije se po lastni presoji odloči, ali zahteva vrnitev podržavljenega premoženja v obliki obveznic oziroma delnic odškodninskega sklada (kadar vračanje v naravi ni mogoče) ali pa zahteva delež na dosedanjem družbenem kapitalu podjetja in s tem prevzame podjetniško tveganje. Če tako določeni delež upravičenca na kapitalu podjetja ne bi bil določen po enakih merilih kot preostali del družbenega kapitala podjetja, bi bil upravičenec v neenakopravnem položaju z novimi nosilci preostalega dela družbenega kapitala, s čimer bi bila ogrožena njegova podjetniška svoboda, ki jo zagotavlja 74. člen.

41US je v zadevi Janez Najger, OdlUS V, 38, U-I-67/95 z dne 4. 4. 1996, zavrnilo pobudo za oceno ustavnosti 2. odst. 30. člena Zakona o trgovini (Ur. l. 18/93) in 4. člena Pravilnika o minimalni stopnji izobrazbe oseb, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, po zahtevnosti posameznih vrst trgovinskih opravil (Ur. l. 28/93 in 57/93). V obrazložitvi se sklicuje na ustavno načelo sorazmernosti. Pri presoji predpisov, s katerimi se določajo novi pogoji za opravljanje dejavnosti, gre za vprašanje sorazmernosti. US mora tehtati, ali so razlogi za to v splošnem, javnem interesu in ali so na novo predpisani pogoji v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje. Neutemeljeno kopičenje pogojev za opravljanje določenih dejavnosti ne sme privesti do dejanskega onemogočanja opravljanja izbrane dejavnosti zaradi nesorazmerno otežkočenih možnosti za izpolnitev predpisanih pogojev (glej npr. OdlUS I, 18, U-I-52/90, Ur. l. 19/92). Po oceni US v obravnavanem primeru določeni minimalni pogoji strokovne izobrazbe za opravljanje trgovinske dejavnosti ne presegajo razumnih pogojev, ki so potrebni za kvalitetno in učinkovito opravljanje trgovinske dejavnosti. To je tako v splošnem, javnem interesu kot tudi v interesu potrošnikov. Ne gre le za morebiten interes trgovca oziroma prodajalca in samega trgovskega poslovodje.

42OdlUS VII, 7, U-I-225/96, Ur. l. 13/98: »9. Upravni organ, ki uporablja pravo in zaradi tega razlaga pravne predpise, mora pri vsaki uporabi predpisa ugotoviti smisel in cilj oziroma njegov namen – vse to pa ugotavlja s pomočjo različnih metod razlage zakona. Klasični metodi za zapolnjevanje pravnih praznin sta pravna in zakonska analogija. O zakonski analogiji govorimo, ko od posamično urejenega primera sklepamo na neurejen primer, ki se po svojih sestavinah v celoti ne sklada s tipskimi znaki abstraktnega dejanskega stanu, a jim je vendar tako podoben, da se z njimi ujema v bistvenih lastnostih. O pravni analogiji pa govorimo, kadar določeno pravno pravilo posplošimo in uporabimo za družbena razmerja druge vrste, če se z njim vrednostno ujemajo. Edina izjema glede uporabe analogije velja v kazenskem pravu, kjer je dovoljeno le sklepanje po podobnosti znotraj posamezne kazenskopravne norme, ki že sama vsebuje dovolj določna merila za njeno vsebinsko opredelitev (Pavčnik, Argumentacija v pravu, 1991, s. 146–151).«

43Določba 2. odst. 120. člena, ki določa, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, ne pomeni prepovedi uporabe analogije. Določba 4. odst. 153. člena se nanaša na akte in dejanja vseh državnih organov in ne le upravnih. Vsi akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu, pri čemer uporaba analogije ni v nasprotju s to določbo.

4411. Analogijo je Vrhovno sodišče pri odločanju v upravnih sporih že večkrat uporabilo prav v zadevah denacionalizacije. Tako je Vrhovno sodišče npr. v sodbi U 235/94-14 z dne 19. 9. 1996 zavzelo stališče, da upravičenec iz 25. člena ZDen ne more biti v slabšem položaju kot upravičenec iz 1. odst. 72. člena ZDen, zato je kot bistveno povečanje vrednosti šteti povečanje, ki dosega ali presega 30 % vrednosti podržavljene nepremičnine v času podržavljenja. V sodbi U 1113/93-5 z dne 6. 9. 1995 pa je Vrhovno sodišče mnenja, da je zapolnitev pravne praznine v zvezi z načinom valorizacije prejete odškodnine za podržavljeno premoženje iz 1. odst. 72. člena ZDen možna z analogno uporabo odredbe, izdane na podlagi 5. odst. 44. člena ZDen, ki določa valorizacijo ob podržavljenju ugotovljene vrednosti podržavljenih podjetij.

4512. Po mnenju US je pri odločanju v upravnih postopkih uporaba analogije dovoljena kot metoda za zapolnjevanje pravnih praznin in se nanjo sklicuje tudi v OdlUS II, 23, U-I-25/92, Ur. l. 13/93. Glede na to, da se US v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na analogno uporabo kriterijev iz 9. in 14. člena ZDen, je torej potrebno najprej ugotoviti, ali je mogoče status upravičenca do denacionalizacije za pravne osebe ugotavljati na podlagi analogne uporabe kriterijev, ki veljajo za fizične osebe in verske skupnosti kot pravne osebe ter za pravno nasledstvo pravnih oseb na podlagi splošnih pravil statusnega prava.

46OdlUS VII, 12, U-I-288/97, Ur. l. 7/98: »4. Drugi odstavek 120. člena določa, da “upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov”, tretji odstavek 153. člena pa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. To pomeni, da se lahko s pravilnikom (ki ga 99. člen Zakona o upravi – Ur. l. 67/94, 20/95 in 29/95 – opredeljuje kot pravni akt, s katerim se zaradi izvrševanja razčlenijo posamezne določbe zakona oziroma drugega predpisa) le podrobneje uredijo in razčlenijo z zakonom določeni pogoji, v skladu z nameni in kriteriji iz zakona, oziroma uredi način uresničevanja oziroma izpolnjevanja zakonsko določenih pogojev. Pravilnik tako ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti, s katerimi bi posegel v zakonsko ureditev tako, da bi spremenil njeno vsebino. […]

47Izpodbijana določba Pravilnika o uporabi Zakona o prometnem davku – ZPD je tehnične narave in pomeni razčlenitev zakonsko določenega pogoja, ne posega pa v zakonsko ureditev, saj zakonski pogoj ni spremenjen. Določbo 6. odst. 16. člena Pravilnika je zato razumeti kot izvedbeno oziroma pojasnjevalno, saj zakonsko določbo skladno s pooblastilom iz 79. člena ZPD (predstojnik republiškega upravnega organa za finance izda podrobnejše predpise o načinu obračunavanja in plačevanja prometnega davka) le konkretizira v skladu z nameni ZPD, ki določene davčne oprostitve opredeli kot pogojne.«

48Zanimiva je tudi interpretativna odločba OdlUS VII, 95, U-I-71/98, Ur. l. 45/98: »17. V skladu z načelom legalitete mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo upravnih aktov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je ravnanje uprave oziroma nosilcev javnih pooblastil v določenem obsegu za državljana predvidljivo. To načelo pa zakonodajalcu ne prepoveduje uporabe generalnih klavzul in nedoločenih pravnih pojmov. Podzakonski predpis mora v takem primeru vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme. Upravni predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne zožuje z zakonom urejenih pravic in obveznosti. Stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj.

4918. Drugi odstavek 91. člena Stanovanjskega zakona – SZ ne daje podlage za različno obravnavanje družin glede na njihove različne oblike – torej tudi ne glede na to, ali jo “sestavljata” oba starša ali le en sam. Prednost daje le kakršnikoli obliki družine, ki je “mlada“, ki ima večje število otrok, ki ima manjše število zaposlenih ali ki ima invalidnega člana. Enostarševske družine pa ne gre enačiti s t. i. samohranilstvom, ki se nanaša na preživljanje otroka, kar je obveznost obeh staršev, na primer tudi po razvezi zakonske zveze. Tudi Pravilnik o merilih za dodeljevanje socialnih stanovanj v najem upošteva samohranilstvo le kot dodatni socialni kriterij na podlagi 1. odst. 102. člena SZ. Namen SZ, kot izhaja tako iz 2. odst. 91. člena kot iz 2. odst. 102. člena, je dati prednost pri dodeljevanju neprofitnih in socialnih stanovanj tudi mladim družinam, ne glede na njihovo dejansko obliko, torej vsem tistim oblikam družine, ki jih pravo kot take priznava, ne pa samo “popolnim” mladim družinam.

5019. Izpodbijana določba Pravilnika o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem zato ni v neskladju s 120. in 153. členom, če se razlaga tako, da se kot mlade družine upoštevajo ne samo življenjske skupnosti obeh staršev in otrok, ampak tudi vse druge pravno priznane družinske oblike. Samo za tako razlago izpodbijane določbe Pravilnika je najti podlago v 2. odst. 91. člena SZ in le-ta zagotavlja spoštovanje ustavnega načela enakosti (14. člen).«

51V naslednjih novejših primerih so bili pobudniki uspešni.

52OdlUS VII, 26, U-I-283/94, Ur. l. 20/98: »42. Načelo pravne države (2. člen), načelo delitve oblasti (2. odst. 3. člena) in načelo zakonitosti delovanja uprave (2. odst. 120. člena) postavljajo zahtevo, da morajo biti nosilci javnih pooblastil pri izvrševanju teh pooblastil glede načela zakonitosti izenačeni z organi državne uprave. Pri izvrševanju javnih pooblastil v posamičnih primerih morajo imeti podlago v zakonu. To velja tudi za samoupravne narodne skupnosti, kadar izvršujejo naloge po javnem pooblastilu – še posebej, če pri tem odločajo o pravicah posameznikov.«

53OdlUS VIII, 22, U-I-284/94, Ur. l. 14/99. US ugotavlja (tč. 14), da se določbi 2. odst. 13. člena in 1. odst. 16. člena Zakona o tujcih – ZTuj za državljane drugih republik, ki niso pridobili državljanstva RS, ne bi smeli uporabljati. Prav tako pristojni organi ne bi smeli opraviti prenosa teh oseb iz obstoječega registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev po uradni dolžnosti brez vsake odločbe ali obvestila prizadeti osebi. Za tako ravnanje niso imeli zakonske podlage. Zakon o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva, na katerega se sklicuje Vlada v svojih pojasnilih, ne pozna izbrisa stalnega prebivališča na podlagi samega zakona. Prav tako Vlada nima zakonskega pooblastila, da s sklepom kot posamičnim aktom določi način izvrševanja zakonskih določb. Na podlagi 120. člena upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Ko je Vlada ugotovila, da ZTuj v praksi ni mogoče uporabiti tudi za državljane drugih republik, bi morala zakonodajalcu predlagati ureditev njihovega pravnega statusa, ne pa s sklepom poseči v zakonodajno pristojnost.

54OdlUS IX, 226, U-I-264/99, Ur. l. 97/2000: »9. Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok. Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajelec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (2. odst. 3. člena) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti. Tako je npr. US z U-I-58/98 (Ur. l. 7/99 in OdlUS VIII, 2) ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo določba zakona, ki ministra pooblašča za določanje meril za pridobitev pravice, za določanje postopka uveljavljanja te pravice ter za določanje višine stroškov, ki bremenijo upravičenca.

5510. Za presojo ustavnosti izpodbijanega 38. člena Zakona o finančnem poslovanju podjetij – ZFPPod (Ur. l. 54/99 in 110/99) je torej bistveno, ali daje ministru, pristojnemu za finance, pooblastilo za urejanje materije, ki je zakon še ne ureja, oziroma ali mu prepušča urejanje vprašanj, ki so v izključni pristojnosti zakonodajalca. Izpodbijani člen določa, da v roku enega meseca po uveljavitvi ZFPPod minister, pristojen za finance, sprejme podzakonski akt o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov, ki smiselno povzema določbe ZFPPod ob upoštevanju zakona, ki ureja izvrševanje proračuna – ZIPro. Kljub njegovi nekoliko nenavadni dikciji US ugotavlja, da izpodbijani člen kot izvršilna klavzula ni v neskladju z Ustavo. Določa rok za izdajo izvršilnega predpisa, določa, kdo ga mora izdati in na katere subjekte se lahko nanaša. Del besedila, ki se glasi: “ki smiselno povzema določbe tega zakona ob upoštevanju zakona, ki ureja izvrševanje proračuna”, pa ni mogoče razlagati drugače kot tako, da je zakonodajalec naložil ministru, da poslovanje proračunskih porabnikov uredi v okviru materije oziroma pravic in obveznosti, ki jih urejata že ZFPPod in ZIPro. Vprašanje morebitne prekoračitve tega pooblastila pa je vprašanje presoje ustavnosti in zakonitosti določb Odredbe o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov (Ur. l. 71/99 in 78/99), ne pa vprašanje ustavnosti izpodbijanega 38. člena ZFPPod. Ker je pooblastilna norma v 38. členu ZFPPod v skladu z ustavno določenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo in v skladu s hierarhijo pravnih norm ter s pravili, ki veljajo za izdajo izvršilnih predpisov, ni v neskladju s 1., 2., 3., 87., 120. in 153. členom.

5611. Izpodbijana Odredba določa pogoje, ki jih morajo proračunski uporabniki dodatno vnesti v razpisne pogoje za oddajo javnih naročil. Kot je US že ugotovilo, je normodajalec imel pooblastilo za izdajo Odredbe. US je zato v nadaljevanju moralo presoditi, ali je izdajatelj ostal v okviru danega pooblastila. O izvrševanju zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon; če torej samo opisuje in razlaga zakon, potem je nedvomno vsebinsko odvisen akt. Upravni predpis pa sme zakonsko normo tudi dopolnjevati, vendar samo toliko, da z dopolnjevanjem ne bo originarno urejal družbenih razmerij ali originarno določal nalog države. Tako mora torej zajeti samo tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti.«