Ustavnosodna presoja
Miran Blaha, 2002
19Iz odločb US je vidna precejšnja raznolikost pri poimenovanju posameznih elementov, ki sestavljajo ustavno pravico do svobode dela. Že Ustava sama v 49. členu uporablja tri pojme: delo, zaposlitev in delovno mesto. US v odločbah govori tudi o poklicu, službi, funkciji in delovnem razmerju. To kaže, da gre za kompleksno pravico oziroma za sklop povezanih pravic in svoboščin.
20a) V OdlUS VI, 183, Up-183/97 z dne 10. 7. 1997 je US navedlo: »22. […] Ustavni pravici do svobode dela in proste izbire zaposlitve sicer sami po sebi morda ne zagotavljata tudi pravice do dejanskega opravljanja dela na delovnem mestu, za katerega je delavec sklenil delovno razmerje oziroma na katerega je razporejen ali imenovan. Gotovo namen zagotavljanja teh pravic ni le golo preživetje, pač pa – v skladu z določbami mednarodnih sporazumov s tega področja – zagotavljanje pravičnega zaslužka z delom in s tem omogočanje človeka vrednega življenja. To vključuje tudi pravico do opravljanja izbranega poklica, do izobraževanja in izpopolnjevanja v tem poklicu in možnost napredovanja pri delu. […]
2124. Povsem nesporno pa je, da pa se s preprečevanjem opravljanja dela posega v ustavno pravico iz 34. člena, v tem primeru v pravico delavca do osebnega dostojanstva, ter v pravico iz 35. člena, torej v nedotakljivost delavčeve duševne celovitosti in njegovih osebnih pravic. Z ugotovljenim nezakonitim ravnanjem se omejuje možnost razvoja delavčevih sposobnosti, kar pomeni nedopusten poseg v njegove osebnostne pravice. Možnost poklicnega in osebnega razvoja, vključno z doseganjem in razvojem statusa, položaja oziroma ugleda v delovnem in življenjskem okolju so ob nesporni pomembnosti eksistenčne varnosti neločljivi elementi, ki opredeljujejo dostojanstvo in osebnost vsakega posameznika.«
22OdlUS V, 155, U-I-287/95, Ur. l. 68/96: »11. […] izbire, izvajanja in prenehanja poklica ni mogoče ločevati. Vsak od teh elementov predstavlja določeno fazo v poklicnem življenju.«
23OdlUS VIII, 1, U-I-81/97, Ur. l. 12/99: »13. […] svoboda dela ne more biti izčrpana s tem, da se delavec sam odloči za sklenitev delovnega razmerja; prepuščeno in zagotovljeno mu mora biti v načelu tudi, da se bo svobodno odločal o tem, kako bo porabil svoj preostanek časa in delovne energije«. V sklepu OdlUS VIII, 108, U-I-144/95, Ur. l. 45/99, tč. 8, je to stališče zapisalo še bolj neposredno (široko), namreč, da se pravica iz 49. člena nanaša (enako pravica iz 74. člena) tudi na uporabo prostega časa delavca izven delovnega časa.
24b) Z OdlUS I, 33, U-I-51/90, Ur. l. 29/92 je US razveljavilo določbe 5. in 6. odst. 7. člena Zakona o delovnih razmerjih – ZDR o konkurenčni prepovedi po prenehanju delovnega razmerja. Vendar ne zato, ker bi šlo za omejevanje pravice iz 49. člena (glede tega glej ločeno mnenje): »Zakonsko dopuščanje pogodbene ureditve delovnega razmerja, s katero delojemalec pristane na omejitev svoje svobode izbire poklica in svobode gospodarske pobude po prenehanju delovnega razmerja, ne da bi za to od delodajalca dobil ustrezno materialno nadomestilo, zato ni v skladu z načeli pravne države.«
25Z OdlUS VIII, 1, U-I-81/97, Ur. l. 12/99 pa je US presojalo določbe prvih treh odstavkov 7. člena ZDR, ki vsebujejo za delavca prepoved dela, dokler je v delovnem razmerju. Tokrat je sprejelo stališče, da te določbe posegajo v eno od temeljnih svoboščin delavcev v delovnem razmerju, namreč v svobodo dela, ki jo zagotavlja 49. člen, in navedlo:
26»17. Ker pa gre najbolj neposredno za (enostransko) omejevanje pravic in svoboščin delavca, ki je poleg tega v delovnem razmerju praviloma ekonomsko in socialno šibkejša stranka (na kar je US opozorilo že v OdlUS I, 33), je zakonodajalec dolžan v skladu z načeli pravne in socialne države (2. člen) in v mejah določbe 3. odst. 15. člena skrbno pretehtati vsebino in obseg ter pravne posledice take prepovedne oziroma omejitvene norme. Pri tem je njegova prvenstvena naloga, da zavaruje delavca pred nesorazmernim omejevanjem njegove svobode dela s konkurenčnimi prepovedmi. […]
2724. Z vsemi svojimi sestavinami, obravnavanimi v tč. 19–23 te obrazložitve, v med seboj povezanem učinkovanju, pomenijo izpodbijane določbe po presoji US nesorazmeren in v tej nesorazmernosti neutemeljen poseg v delavčevo svobodo dela in podjetniške pobude. Tudi če bi sodna praksa v vseh posameznih primerih izhajala prvenstveno iz varstva teh delavčevih svoboščin, povzročajo izpodbijane določbe delavcu vsaj visoko stopnjo pravne negotovosti; načelo pravne varnosti pa je eno od načel pravne države. Zaradi tega sta prva odstavka 7. člena ZDR v neskladju z 2. členom Ustave in ju je bilo treba razveljaviti; 3. odstavek pa zato, ker ima svoj (posebni) smisel le v povezavi s prvima.«
28c) Z OdlUS VIII, 108, U-I-144/95, Ur. l. 45/99 je US presojalo določbe Zakona o sodiščih – ZS in Sodnega reda, po katerih sme sodno osebje sprejemati funkcije in opravljati dejavnosti samo, če so združljive z neodvisnostjo in ugledom sodišča: »8. Pri izpodbijani ureditvi ZS in Sodnega reda pa ne gre za konkurenčno prepoved, temveč v njej določene omejitve izhajajo iz same narave dela v pravosodju. Ratio legis je zato tu povsem drug, kot v primeru določb 7. člena ZDR. Ker je sodno osebje navzoče pri izvrševanju sodne funkcije ali celo izvršuje opravila, za katera je pristojno sodišče, ga je bilo potrebno zavezati z določenimi pravili obnašanja, ki izhajajo iz zahteve po nepristranosti sodišča kot dela ustavno zagotovljene človekove pravice do sodnega varstva (člen 23), ugled sodstva pa je predpogoj za uveljavitev načel pravne države (člen 2). Izpodbijana ureditev ZS in Sodnega reda sicer posega v pravico iz 49. in 74. člena Ustave, kolikor se ti pravici nanašata tudi na uporabo prostega časa izven delovnega časa (OdlUS VIII, 1), vendar poseg ni protiustaven, saj je zadovoljeno ustavnemu načelu sorazmernosti. Cilji, ki jih je zakonodajalec pri tem zasledoval – to je neodvisnost sodstva in njegov ugled – so legitimni in stvarno upravičeni. Izhajajo iz Ustave in posledično iz same narave dela v sodstvu. Izbrana sredstva – zakonsko določene omejitve – so za dosego tega cilja primerna. Takšne omejitve namreč dejansko varujejo neodvisnost in ugled sodstva v celoti. Zadovoljeno je tudi kriteriju sorazmernosti v ožjem pomenu besede. Izpodbijana ureditev namreč omejuje opravljanje funkcij ali drugih dejavnosti sodnega osebja zunaj sodnega dela na tiste, ki ne prizadevajo neodvisnosti ali ugleda sodstva in v tem delu obstoji že vnaprejšnja zakonodajalčeva privolitev v takšno prevzemanje dela in funkcij. Kolikor obstoji dvom, da ne gre za takšno vnaprej dovoljeno dejavnost ali funkcijo, pa je tudi v interesu sodnega osebja samega in njihove pravne varnosti, da se predhodno odloči o nezdružljivosti. Pri tem je pomembno tudi dejstvo, da o nezdružljivosti odloča predsednik sodišča, ki je po položaju sodnemu osebju nadrejen, poleg tega pa je sodnik in kot tak pravni strokovnjak. Pri tem so zoper odločitev predsednika sodišča zagotovljena tudi pravna sredstva, kar preprečuje arbitrarnost. Z izpodbijano določbo je izrecno zagotovljena pritožba na Ministrstvo za pravosodje, možno pa je seveda tudi sodno varstvo v upravnem sporu ter ustavna pritožba. Zato izpodbijani določbi ne pomenita zatrjevanih kršitev 2., 49. in 74. člena.«
29Vprašljivo pri tej odločitvi pa je, ali je prav, da je US odločilo s sklepom na podlagi 2. odst. 26. člena ZUstS ob ugotovitvi, da gre za poseg v ustavno pravico.
30č) OdlUS VI, 9, U-I-139/94, Ur. l. 10/97: »10. Izpodbijana določba 8. člena Zakona o detektivski dejavnosti – ZDD določa, da mora imeti detektiv za opravljanje detektivske dejavnosti licenco, ki mu jo lahko izda zbornica na njegovo prošnjo, če med drugim v zadnjih dveh letih ni opravljal nalog pooblaščenih uradnih oseb Ministrstva za notranje zadeve ali obveščevalno-varnostnih služb. Taka določba predstavlja omejitev svobode dela iz 49. člena.«
31US je ocenilo, da v tem primeru ne gre za enak primer kot v primerih konkurenčnih prepovedi: ne gre za (sicer zakonsko dopustno) pogodbeno omejevanje pravice do dela, temveč za njeno (neposredno) zakonsko omejevanje, ki je utemeljeno zaradi pravic drugih in s tem zaradi javnega interesa. Pravice drugih, zaradi katerih varstva je omejitev potrebna, so v tem primeru pravica do zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen) ter pravica do varstva osebnih podatkov (38. člen). US je presodilo, da gre v tem primeru za dopustno omejitev človekove pravice.
32d) Za podobno omejitev kot pri detektivih je šlo tudi pri določbi Zakona o odvetništvu, po kateri sodnik oziroma tožilec, ki je želel postati odvetnik, ni mogel imeti sedeža odvetniške pisarne na območju kraja, v katerem je prej opravljal funkcijo. Z OdlUS V, 27, U-I-201/93, Ur. l. 24/96 je US tako določbo razveljavilo, ker je šlo za povsem neprimeren (neustrezen) ukrep za dosego zastavljenega cilja. Ker lahko odvetnik opravlja dejavnost (zastopanja) na vsem območju Slovenije, ne le v kraju, kjer ima sedež pisarne, je glede možnega vpliva na nepristranost sodišč bistvena možnost zastopanja sama po sebi in ne, kje ima odvetnik pisarno.
33e) V več zadevah je US presojalo zakonske določbe, ki so predpisovale posebne pogoje za opravljanje določenega poklica oziroma službe. V OdlUS V, 155, U-I-287/95, Ur. l. 68/96 je šlo za pogoje za opravljanje poslov borznih posrednikov in članov uprav družb za upravljanje:
34»8. Temeljne ustavne pravice je torej mogoče omejiti le z zakonom, potem ko zakonodajalec opravi tehtanje ustavnih dobrin in ugotovi nujnost omejevalnega ukrepa. Pri omejevanju svobode izbire poklica so lahko kot pogoji določeni subjektivni elementi, zlasti z opredeljevanjem kvalifikacij subjekta. Določanje posebnih pogojev je legitimno, če obravnavani poklici zahtevajo posebna znanja, sposobnosti in lastnosti in če bi brez njih lahko nastale škodljive posledice za tretje osebe in za skupnost. Tradicionalne omejitve se nanašajo na zdravstveno dejavnost in nekatere poklice, ki imajo poseben pomen (odvetniki, notarji in podobno). V novejšem času se uveljavljajo legitimne omejitve, ki jih pogojujejo nove gospodarske in socialno-politične razmere ter cilji, ki posegajo v raven splošne dobrobiti. Zakonodajalec je pri določanju posebnih pogojev omejen, proučiti mora obravnavana dejanska stanja in sprejeti ukrepe, ki so sorazmerni naravi varovane dobrine. Omejevalni ukrepi se lahko uvajajo zaradi varovanja zdravja in življenja ljudi, varstva pri delu in v javnem prometu, varovanja končnih porabnikov in potrošnikov zaradi nevarnosti proizvodov in zaradi varstva premoženja tretjih v posebej izpostavljenih poklicih. Pri subjektivnih kriterijih se uveljavljajo kot pogoji posebna znanja, stopnja izobrazbe, strokovni izpiti, potrebna praksa, morebitne značajske lastnosti (zanesljivost), najnižja starostna meja in podobno. Posebni pogoji so dopustni, če je omejitev nujna in se javni interes ne da doseči na drug način. […]
3511. Z določitvijo obveznega podaljševanja dovoljenj in z odvzemom dovoljenj je izpodbijani pravilnik presegel zakonska pooblastila in je mimo zakona posegel v samo bistvo ustavne pravice. Oba poklica je opredelil kot netrajna, pogojena z vsakoletnim podaljševanjem dovoljenj za opravljanje poklica in z možnostjo odvzema dovoljenj. Rečeno je že bilo, da izbire, izvajanja in prenehanja poklica ni mogoče ločevati. Vsak od teh elementov predstavlja določeno fazo v poklicnem življenju. Pogoji in meje pri poklicni dejavnosti morajo biti primerni, nujni in sorazmerni glede na varovano dobrino. Omejitev je torej lahko le tolikšna, kolikor je nujno potrebno za varstvo pomembne dobrine, ki je v nevarnosti, ali obstaja visoka stopnja verjetnosti, da bi taka nevarnost nastopila. Z določbami o odvzemu dovoljenja podzakonski akt ureja prenehanje izvajanja poklica, kar pomeni bistven element ustavne pravice iz 49. člena, ki ga ni mogoče omejiti s podzakonskim aktom.«
36V OdlUS IV, 54, U-I-344/94, Ur. l. 41/95 je US presodilo, da predpisovanje pogoja, da je kandidat vreden javnega zaupanja za opravljanje notariata, ni v neskladju z Ustavo:
37»6. Notariat je javna služba, katere izvrševanje je namenjeno varnosti v pravnem prometu. To je pomembna splošna dobrina, zaradi katere je dovoljeno – v skladu z načelom sorazmernosti – omejevati ustavno zagotovljeno pravico do dela, v tem primeru pravico do svobodnega opravljanja dela oziroma poklica (1. odst. 49. člena). Ustava določa v 3. odst. 15. člena, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Pravica do svobodnega opravljanja notarskega poklica je omejena s pravicami drugih, da uživajo pravno varnost v pravnem prometu, ki jo zagotavlja notar z znanjem, izkušnjami in osebnostnimi lastnostmi. Tudi za poklic notarja velja svobodna izbira poklica, vendar je ta svoboda omejena na pravico, da je javna služba vsakomur dostopna pod enakimi pogoji (točka c 25. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in človekovih pravicah – MPDPP), da mu pod temi pogoji ne more biti prepovedana oziroma da vanjo tudi ne more biti prisiljen. Zakonodajalec je upravičen za poklic, ki se izvršuje kot javna služba, določiti omejitvene pogoje tako objektivne (npr. poslovni prostor) kot subjektivne narave. Med slednje sodijo tudi osebne značajske lastnosti, osebna primernost, ki daje določena jamstva za pošteno in vestno izvrševanje javne službe in zoper zlorabo poklica na račun strank. Te omejitve so določene za posamičen poklic, zato takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo, če in kolikor so posamezne omejitve ali pogoji določeni na način, ki omogoča sodno preverjanje, kajti odločitev o tem, ali oseba izpolnjuje z zakonom določene pogoje za opravljanje službe, pomeni odločitev o njeni pravici, določeni v 3. odst. 49. člena Ustave in že citirani določbi Mednarodnega pakta. Zato določitev pogoja javnega zaupanja za opravljanje notariata sama po sebi ni v neskladju z Ustavo […].«
38Enako je US odločilo tudi v primeru podobne določbe za odvetnike (OdlUS X, 104, U-I-371/98, Ur. l. 48/2001).
39f) V OdlUS V, 133, U-I-321/96, Ur. l. 61/96 pa je US posebej poudarilo: »7. Prav tako izpodbijana ureditev kandidatom za sodnike za prekrške ni zagotavljala uresničitve ustavne pravice iz 3. odst. 49. člena, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. KVIAZ, ki je opravljala izbiro kandidatov za sodnike za prekrške, ni obveščala prijavljenih kandidatov o svojih odločitvah in v svojih poročilih DZ tudi ni navajala razlogov, iz katerih prijavljenega kandidata ni predlagala v izvolitev. Prijavljeni kandidat za sodnika za prekrške tako ni imel možnosti, da bi zahteval sodno varstvo svoje pravice iz 3. odst. 49. člena. Sodno varstvo pravic posameznika zagotavlja 23. člen, sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med katere sodi tudi pravica iz 49. člena, pa še posebej in izrecno zagotavlja 4. odst. 15. člena.«
40Enako stališče je US sprejelo tudi pri odločitvi o ustavni pritožbi v primeru volitev sodnikov (OdlUS V, 62, Up-134/95 z dne 14. 3. 1996):
41»9. Člen 49 Ustave (svoboda dela) v 3. odst. zagotavlja, da je vsakemu pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Navedena pravica se kot temeljna človekova pravica in svoboščina po določbah 15. člena uresničuje neposredno na podlagi Ustave, s tem da lahko zakon predpiše način njenega uresničevanja, kolikor je to nujno zaradi same njene narave.
4210. Izvolitev v funkcijo sodnika urejata 129. in 130. člen. Po 1. odst. 129. člena določa pogoje za izvolitev zakon. Po 130. členu voli sodnike DZ na predlog Sodnega sveta. Glede na citirani 49. člen mora biti zakonska ureditev izvolitve v sodniško funkcijo in posledično tudi odločitev pristojnega organa v vsakem konkretnem primeru takšna, ki zagotavlja, da je funkcija dostopna vsakemu kandidatu pod enakimi pogoji, pri čemer je zakonodajalec vezan neposredno na Ustavo, organi odločanja pa na Ustavo in zakon. […]
4313. US glede na citirane ustavne in zakonske določbe zaključuje, da predstavlja odločitev Sodnega sveta o tem, da pritožnice ne predlaga v izvolitev DZ, odločitev o pravici posameznika iz 3. odst. 49. člena Ustave. Ustava kandidatu res ne zagotavlja vnaprejšnje pravice, da ga Sodni svet predlaga v izvolitev, mu pa zagotavlja dostopnost funkcije pod enakimi pogoji kot vsem drugim kandidatom, kar pomeni, da šele zakonita odločitev pristojnega organa zagotavlja posameznemu kandidatu, v konkretnem primeru pritožnici, uresničitev njene ustavne pravice.
4414. Sodno varstvo pravic posameznika zagotavlja Ustava v 23. členu, sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med katere sodi pravica iz 49. člena, pa še posebej in izrecno v 15. členu, skupaj s pravico do odprave posledic njihove kršitve. Ker v Zakon o sodniški službi – ZSS sodno varstvo ni izrecno predvideno, se varstvo zakonitosti v konkretnem primeru uresničuje na podlagi 157. člena v upravnem sporu. […]
4519. Po ZSS zoper odločitev Sodnega sveta o izbiri kandidata, ki ga bo predlagal DZ v izvolitev, ni pritožbe, je pa vsekakor (po 157. členu) mogoč upravni spor, s katerim Ustava zagotavlja posamezniku – kandidatu, na katerega se odločitev Sodnega sveta nanaša, sodno varstvo njegove pravice iz 49. člena. Res je, da ZSS in tudi noben drug predpis ne določa, da mora Sodni svet v takšnem primeru izdati odločbo, je pa v skladu z navedenim stališčem US dolžan kandidatu omogočiti, da lahko odločitvi v morebitnem upravnem sporu učinkovito ugovarja – tega pa ne more, če odločitev ni obrazložena.«
46g) OdlUS V, 82, U-I-271/95, Ur. l. 27/96: »65. Pobudniki si napačno razlagajo vsebino in obseg pravice svobode dela, zagotovljene z 49. členom. Ta ustavna norma zagotavlja vsakomur pravico do proste izbire zaposlitve, enako dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in določa prepoved prisilnega dela. Ne zagotavlja pa trajnosti zaposlitve in še manj stalnost zaposlitve na določenem delovnem mestu. Država je po 66. členu zavezana, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter da zagotavlja njuno zakonsko varstvo. To pomeni, da lahko le zakon določa primere in pogoje za prenehanje delovnega razmerja (pri čemer že iz drugih ustavnih določb izhaja obveznost spoštovanja tudi minimalnih postopkovnih garancij, danih delavcem).
4766. Veljavna delovnopravna zakonodaja sicer še vedno zagotavlja določeno trdnost in trajnost zaposlitve tudi v primerih tehnoloških, organizacijskih ali strukturnih sprememb v organizacijah oziroma pri delodajalcu. Delodajalec lahko ukrep prenehanja delovnega razmerja v primeru prenehanja potreb po delu delavca uporabi šele kot skrajno sredstvo: pravilo naj bi bilo zagotovitev drugega ustreznega dela (29. do 36. člen iz Zakona o delovnih razmerjih – ZDR, Ur. l. 14/90, 5/91 in 71/93). Te pravice so v enaki meri zagotovljene tudi zaposlenim v državnih organih (56. člen Zakona o delavcih v državnih organih – ZDDO), ki pa jim zakon v že navedeni določbi 55. člena ZDDO zagotavlja še dodatno trajnost zaposlitve. Pri tem ne gre za nikakršno prisilno delo in poseg v svobodo izbire zaposlitve. Posledica nesprejema ponujene zaposlitve, ki v konkretnem primeru pomeni še nadaljnje opravljanje enakega dela kot do sedaj, le v drugem državnem organu, pa seveda pomeni z zakonom predvideno prenehanje delovnega razmerja (9. točka 100. člena ZDR).«