Ustavnosodna presoja
Lovro Šturm, 2011
3OdlUS VIII, 146, U-I-43/99, Ur. l. 59/99: »7. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin, Ur. l. 56/98 – ZFO-A je bilo spremenjeno financiranje občin tako, da je bil odpravljen sistem zagotovljene porabe, v katerem je država občinam zagotavljala finančno izravnavo v takšni višini, da je javna poraba na prebivalca v vsaki občini dosegla v povprečju 90 odstotkov povprečne zagotovljene porabe v občinah v državi (tretji odst. 52. člena ZLS pred šesto novelo) in uveden sistem primerne porabe. Vendar nova ureditev ne učinkuje za nazaj, kot to meni prvi predlagatelj. Izhodišče, v odvisnosti od katerega je (bila) posamezna občina upravičena do sredstev iz državnega proračuna, tako na podlagi prejšnje zakonske ureditve kot obstoječe, je višina ocenjenih oziroma realiziranih lastnih prihodkov za posamezno proračunsko leto. Upravičenost do sredstev v posameznem časovnem obdobju (proračunskem letu) se ugotavlja za vsako proračunsko leto posebej in neodvisno od upravičenosti v preteklih (zaključenih) proračunskih letih. Zato tudi ne vpliva na upravičenost do sredstev v prihodnjih proračunskih letih in na višino teh sredstev. Primerjava sredstev (nominalnih ali realnih), do katerih je (bila) posamezna občina upravičena v posameznem proračunskem letu, je tako z vidika 155. člena (da bi višina dodeljenih sredstev imela povratno veljavo oziroma učinkovala za nazaj) neutemeljena. Sredstva preteklega proračunskega leta lahko v tekočem proračunskem letu vplivajo le glede obveznosti poračuna zaradi presežkov ali primanjkljajev. Takšna pa je bila tudi ureditev v prej veljavnem sistemu zagotovljene porabe (24. do 27. člen Zakona o financiranju občin (Ur. l. 80/94, 45/97 – odl. US in 56/98) – ZFO pred novelo).«
Ločeno mnenje sodnika Udeta.
4OdlUS X, 22, U-I-43/98, Ur. l. 17/01 »12. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Po drugem odstavku 155. člena je povratna veljava izjemoma dovoljena le, če zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, in to le v primeru, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Predpis lokalne skupnosti torej v nobenem primeru ne more imeti retroaktivne veljavnosti. Ker je Sklep (občine Dravograd) o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v letu 1997 (Medobčinski uradni vestnik, 8/97) učinkoval za čas pred njegovo uveljavitvijo, to je od 1. 1. 1997 do 24. 4. 1997, je v tem obsegu v neskladju s 155. členom.«
5OdlUS X, 168, U-I-60/99, Ur. l. 91/2001: »20. Nesporno je, da so do 1. 2. 1999 imele PID terjatev iz naslova neizkoriščenih certifikatov do države, pravica do izbire premoženja pa je bila na strani države. S potekom roka (tj. 1. 2. 1999) je ta pravica na podlagi samega zakona prešla na PID. Zato nima prav nasprotni udeleženec, ko trdi, da je izpodbijana novela zgolj podaljšala rok za pridobitev pravice. Nedvomno namreč je, da je z odvzemom pravice ter z njenim prenosom na državo prišlo do retroaktivnega posega v samo pravico. Ta je tako ponovno pridobila status pričakovane pravice. Z uveljavitvijo Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Ur. l. 50/99) – ZPSPID dne 13. 7. 1999 pa je bila dokončno odvzeta.
21. Ustava v 155. členu določa, da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Oba pogoja morata biti izpolnjena kumulativno. Razlika je v tem, da je prvi pogoj formuliran pozitivno, drugi pa negativno, v obliki prepovedi.
6a) Javna korist. 22. Iz zakonodajnega gradiva za ZZSPID (EPA 1608 – hitra obravnava, Poročevalec DZ, št. 36/96) in ZZLPPO (EPA 176 – II – hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 25/97) je razvidno, da premoženje podjetij, ki so se lastninila po ZLPP, ni zadoščalo za pokritje vseh certifikatov. Zato se je država zavezala zagotoviti tolikšen obseg družbenega ali državnega premoženja, ki bo zadoščal za pokritje primanjkljaja. Kljub temu, da ga je v določenem roku opredelila, pa ga v tem roku ni uspela ovrednotiti. Poleg drugih razlogov za zamudo je zastoj povzročilo tudi dejstvo, da so PID odklonile že ponujeno premoženje. Zato je Vlada predlagala podaljšanje roka iz 57. člena ZZLPPO (glej zakonodajno gradivo ZZLPPO-A, EPA 682-II– hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 4/99), sprejet kot Zakon o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Ur. l. 12/99) –ZZLPPO-A. V predlogu izpodbijane novele je opozorila, da bi v primeru njenega nesprejema PID zahtevale premoženje od države. To bi državo postavilo v položaj dolžnika, PID pa v položaj upnic, ki bi na podlagi samega zakona lahko zahtevale državno premoženje, ki bi ga same izbrale. V primeru zahtevkov PID na izročitev državnega premoženja bi bilo Vladi tudi onemogočeno aktivno vodenje politike na področju privatizacije državnega premoženja.
23. US sicer ne more ocenjevati ne kvalitete ne vrednosti premoženja, ki so ga v vloženi tožbi zoper državo specificirale PID. Dejstvo pa je, da bi udejanjanje pravice do izbire (kateregakoli) premoženja države, (lahko) pomenilo ogrozitev javnih interesov. Nesporno namreč obstaja premoženje, nad katerim mora država zaradi strateških (gospodarskih, ekonomskih, socialnih itd.) razlogov ohraniti nadzor in upravljanje. Nedvomno bi lahko PID zahtevale tudi tisto državno premoženje, ki naj bi bilo predmet privatizacije. Res je bil iz zakonodajnega postopka umaknjen predlog zakona, ki je določal način privatizacije državnega premoženja. Vendar pa je iz takratnega zakonodajnega gradiva za predlog Zakona o privatizaciji državnega premoženja (EPA 918 – II- prva obravnava, Poročevalec DZ, 63/99) razvidno, da bo šlo pri privatizaciji državnega premoženja za še en pomemben tranzicijski korak, ki je tudi pogoj za usposobitev gospodarskega sistema ter za njegovo uspešno vključevanje v integracijske procese Evrope. Pomembno je tudi dejstvo, da naj bi taka privatizacija potekala odplačno. Med načeli v predlogu zakona je bilo izrecno navedeno, da je brezplačna odtujitev državnega premoženja prepovedana. Navedena izhodišča kažejo ciljno orientiranost prihodnje privatizacije; šlo naj bi za organiziran in ciljno naravnan pristop, z racionalno in razvojno orientirano porabo sredstev, pridobljenih s privatizacijo. PID bi s svojo izbiro lahko segle na tisto premoženje, za katerega bi bilo iz narodnogospodarskih razlogov bolje ali celo nujno, da bi ostalo v državni lasti, in na premoženje, ki bi ga bilo najbolje privatizirati po povsem tržnih načelih. S tem bi PID lahko preprečile Vladi aktivno vodenje politike, s čimer bi bili ogroženi širši nacionalno-gospodarski interesi, s tem pa tudi interesi vseh državljanov. Zato je bil po oceni US navedeni ukrep sprejet zaradi varstva javnega interesa.
7b) Poseg v pridobljene pravice. 24. Kot je US ugotovilo, je torej že izpodbijana novela (in ne šele ZPSPID) posegla v pridobljeno pravico. Vendar pa vsak zakonodajalčev poseg v pridobljene pravice še ne pomeni tudi kršitve načela prepovedi retroaktivnosti. Za kršitev ne gre, kadar je zakonodajalec sicer retroaktivno, vendar dopustno posegel v pridobljene pravice (tako US tudi v U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, Ur. l. 31/98 in OdlUS VII, 48 ter zlasti v U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, Ur. l. 56/98 in OdlUS VII, 150). Prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice je v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice ali svoboščine, temveč so lahko tudi druge pravice, med njimi tudi premoženjskopravne. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi nimajo ustavnega ranga, uživajo varstvo kot človekove pravice in temeljne svoboščine. Vendar tudi te varstva ne uživajo absolutno. Vanje je mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena. Po slednjem pa je poseg v ustavno pravico dopusten v primeru, če prestane t. i. test sorazmernosti. V skladu z njim je poseg dopusten, če je nujen – v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; poseg mora biti tudi primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj bodisi neposredno, bodisi posredno – da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih), primeren v takem smislu, da je z njim ta cilj mogoče doseči; mora biti tudi sorazmeren v ožjem smislu, kar pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba pomembnost tudi tehtati s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic: le v primeru, če gre varovani pravici zaradi njenega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico – drugače pa mora biti teža posega v njo v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice (tako tudi v U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Ur. l. 42/94 in OdlUS III, 62). Tak test je treba opraviti tudi v primeru, kadar zakon posega v pridobljene pravice, ki same po sebi niso ustavnega ranga.
825. US je torej najprej moralo presojati, ali za tak poseg obstajajo nujni (neizogibni) razlogi in ali je odvzem pravice primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Iz predhodnih točk te obrazložitve je razvidno, da je zakonodajalec zaradi zaščite javne koristi nedvomno imel nujne razloge za sprejem izpodbijanih predpisov. Odvzem pravice do izbire premoženja pa je po oceni US tudi primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Glede na to, da so s potekom roka po ZZLPPO-A PID že pridobile formalnopravno pravico do izbire in da so celo proti državi vložile tožbe na izročitev premoženja, cilja ni bilo mogoče doseči na drug način oziroma ni bilo mogoče na drug način preprečiti javnemu interesu nasprotujoče izbire državnega premoženja s strani PID. Res je torej, da država v postavljenem roku ni zagotovila zadostnega premoženja in da je posegla posredno tudi v pravice nosilcev certifikatov, ko je PID odvzela pravico do izbire premoženja. Vendar pa s svojim posegom nosilcem certifikatov pričakovanih pravic ni odvzela. Zožila je le možnost PID za vložitev zbranih certifikatov. S tem pa nosilcev certifikatov ni postavila v bistveno manj ugoden položaj, kot so ga imeli nosilci drugih certifikatov, ki so svoje certifikate vložili v druge gospodarske subjekte, pri tem pa prevzeli tudi tveganje za njihovo gospodarsko uspešnost. Poseg države v pravice nosilcev v PID vloženih certifikatov je bil torej delen in v sorazmerju s pravicami oziroma interesi, ki jih je država želela zavarovati (glej točko 25. obrazložitve). Zato US ocenjuje, da je zakonodajalec ravnal v skladu z načelom sorazmernosti, zaradi česar zatrjevana kršitev 155. člena ni podana. Navedeni ukrep pa tudi ne posega v načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen). To načelo namreč posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (glej U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Ur. l. 50/98 in OdlUS VII, 134). Kot pa je razvidno iz predhodne obrazložitve, je zakonodajalec tak razlog za sprejem izpodbijane ureditve imel.«
Ločeno mnenje sodnika Fišerja.
9OdlUS XI, 211, U-I-135/00, Ur. l. 93/02: »32. Ustava v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ustava torej varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj. Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države (2. člen). Spreminjanje ureditve samo po sebi torej ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, če se pravice zmanjšajo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna je po 155. členu Ustave dopustna le ob pogojih iz tretjega odst. 15. člena Ustave. Za tako retroaktivnost pa v obravnavanem primeru ne gre. ZGD je pričel veljati po objavi in velja za naprej (od 30. 7. 1993). Ne določa svoje veljavnosti za nazaj niti kot celota niti v posameznih določbah. Šele od dneva veljavnosti dalje tudi nastopijo z ZGD določene posledice, tj. odgovornost družbenikov. Zakon ni posegel ne v kapitalsko ne v upravljalsko strukturo družb, določil je le (za naprej) uskladitev z njegovimi kogentnimi določbami, v sporni določbi šestega odst. 580. člena pa sankcijo za neizpolnitev te obveznosti. Določba šestega odstavka 580. člena ZGD zato ne posega v 155. člen.«
10OdlUS XII, 18, U-I-178/00, Ur. l. 33/03: »5. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Po drugem odstavku 155. člena je povratna veljava izjemoma dovoljena le, če zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, in to le v primeru, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Predpis lokalne skupnosti torej v nobenem primeru ne more imeti retroaktivne veljavnosti. Ker so 23. in 26. člen Odloka ter 2. točka Sklepa učinkovali pred njihovimi uveljavitvami (23. in 26. člen Odloka od 1. 1. 1999 do 21. 5. 1999 in 2. točka Sklepa od 1. 1. 1999 do 17. 4. 1999), so v tem obsegu v neskladju s prvim odst. 155. člena.
6. US je odločilo, da ima ugotovitev o neustavnosti izpodbijanih določb učinek odprave. US po drugem odstavku 45. člena ZUstS odpravi protiustaven ali nezakonit podzakonski akt, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti. Določbi 23. in 26. člena Odloka ter 2. točka Sklepa so povzročile škodljive posledice zavezancem v obsegu, kolikor so veljale za nazaj.«
11OdlUS XIII, 35, U-I-141/01, Ur. l. 62/04: »23. V določbah petega in šestega odst. 101. člena ZVet-1 gre za t. i. nepravo retroaktivnost, saj je zakon stopil v veljavo in začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu (103. člen). V obravnavanem primeru je bilo z zahtevo po pridobitvi licenc po novem zakonu in po uskladitvi sklenjenih koncesijskih pogodb načelo varstva zaupanja v pravo sicer prizadeto, vendar je ta poseg v javnem interesu, da se zagotovi varstvo drugim dobrinam, ki jim je treba dati prednost. Novi ZVet-1 in drugačna ureditev sta bila sprejeta z namenom učinkovitejšega zagotavljanja oziroma varovanja zdravja živali pred kužnimi in drugimi boleznimi, zaščito prebivalstva pred zoonozami in okužbami z živili živalskega izvora, zaščito živali pred mučenjem ter z namenom uskladitve z mednarodnimi konvencijami in smernicami EU s področja veterinarstva. Po oceni US so ti razlogi zakonodajalca utemeljeni v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker je zakonodajalec prizadetim subjektom določil ustrezen rok za prilagoditev novim zahtevam, predlagatelj in pobudnica pa ne zatrjujeta, da bi bili zahtevi (po uskladitvi že sklenjenih koncesijskih pogodb z določbami novega zakona in po pridobitvi veterinarske licence) v nerazumnem sorazmerju s ciljem, ki ga spremenjena zakonodaja zasleduje, US šteje izpodbijani poseg v načelo varstva zaupanja v pravo za ustavno dopusten. Zato so neutemeljeni očitki, da sta izpodbijana peti in šesti odst. 101. člena ZVet-1 v neskladju z 2. členom in z drugim odst. 155. člena.«
12OdlUS XIII, 65, U-I-199/02, Ur. l. 124/04: »38. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odst. 155. člena). US je že večkrat pojasnilo, da Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena (tako npr. U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002, Ur l. 93/02 in OdlUS XI, 211). Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna je po drugem odst. 155. člena dopustna le ob pogojih iz tretjega odst. 15. člena. Za tako retroaktivnost v obravnavanem primeru ne gre.«
Ločeno mnenje sodnika Čebulja (9. in 10. točka).
13OdlUS XV, 15, U-I-277/05, Ur. l. 21/2006: »56. Izpodbijano določbo je US najprej presojalo z vidika zatrjevane retroaktivne veljavnosti zakona. Ustava v prvem odst. 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odst. 155. člena). US je že večkrat pojasnilo, da Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena. Šele poseg v pravice za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenil pravo retroaktivnost, kakršna je po drugem odst. 155. člena Ustave dopustna le ob pogojih iz tretjega odst. 15. člena. Za tako retroaktivnost v obravnavanem primeru ne gre.
57. ZZVZZ-H je začel veljati dne 1. 9. 2005 in velja za naprej. Šele od dneva veljavnosti dalje so tudi nastopile uzakonjene pravne posledice. Zavarovalnice so bile v skladu z izpodbijano določbo dolžne najkasneje v treh mesecih po uveljavitvi ZZVZZ-H pisno obveščati ter ponuditi pravično prilagoditev pogodbenega razmerja s prvim dnem po izteku šestmesečnega roka po uveljavitvi tega zakona. Tudi druge posledice izpodbijane določbe nastopijo v rokih, ki so začeli teči po uveljavitvi tega zakona. Izpodbijana določba ne določa prilagoditve pogodbenih razmerij tako, da bi učinki posegli v čas pred 1. 9. 2005, ampak je zakon naložil preureditev pogodbenih razmerij z učinki po njegovi uveljavitvi, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena. Pobude prav tako ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na odločbi US U-I-133/93 in U-I-340/96, [12] saj se nanašata na presojo ureditev drugačnih pravnih položajev.«
14OdlUS XVI, 64, U-I-117/07, Ur. l. 58/2007: »30. Upnikom, ki že imajo pravnomočno sodno odločbo, je bila v sporu že priznana pravica, tj. pravica do poplačila terjatve do izbrisane družbe ali do družbenika take družbe. To pomeni, da gre za t. i. pridobljeno pravico, v katero je posegel ZFPPod-B. Navedena pridobljena pravica je po vsebini pravica do zasebne lastnine iz 33. člena, ki jo je US že večkrat opredelilo kot jamstvo, ki zagotavlja posamezniku svobodo na premoženjskem področju (tako v odločbi št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, Ur. l. RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 150). Tudi EKČP, ki določa minimalni skupni imenovalec varstva človekovih pravic v Evropi, vsaki fizični in pravni osebi zagotavlja pravico do spoštovanja njenega premoženja (1. člen Prvega protokola). Ustavni pojem lastnine iz 33. člena je torej širši od civilnega pojma lastninske pravice. Varstvo med drugim zajema tudi terjatve, tj. premoženjske pravice upnika v razmerju do dolžnika, ki naj opravi določeno izpolnitev. V obravnavani zadevi je v primeru prve skupine upnikov predmet varstva v najširšem smislu upnikova terjatev, katere obstoj je ugotovljen s pravnomočno (sodno) odločbo. Zato je zakonodajalec, s tem, ko je določil, da se ustavijo postopki z izrednimi pravnimi sredstvi oziroma izvršilni postopki, oziroma prepovedal vložitev predloga za izvršbo, posegel v pridobljeno lastninsko pravico upnikov izbrisanih družb, ki kot taka ni varovana samo s 33. členom, temveč tudi s 155. členom.
38. Glede na navedeno izpodbijano ureditev ne obstaja ustavno dopusten cilj, ki bi upravičeval poseg v pridobljene pravice oziroma pričakovalne pravice upnikov izbrisanih družb. Zato ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odst. 15. člena oziroma drugi odst. 155. člena). Glede na to je izpodbijana ureditev za prvo skupino upnikov v neskladju s 33. in s 155. členom, za drugo in tretjo pa v neskladju s 33. členom.«
15OdlUS XVI, 25, U-I-260/04, Ur. l. 45/2007: »26. Pobudniki izpodbijani ureditvi očitajo tudi retroaktivni učinek. Ustava izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z učinkom za nazaj (drugi odst. 155. člena), varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege za čas po uveljavitvi zakona (t. i. neprava retroaktivnost) pa je zagotovljeno v okviru načela zaupanja v pravo, ki je kot element pravne varnosti eno od načel pravne države iz 2. člena. To načelo zagotavlja, da zakonodajalec položaja posameznika ne bo poslabšal arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu.
27. Pobudniki zmotno menijo, da izpodbijana ureditev določa davčno obveznost za nazaj. Obdavčitev obresti od dolžniških vrednostnih papirjev je bila določena za čas od 1. 1. 2005, torej za čas po začetku uporabe ZDoh-1, ki je sicer začel veljati že 21. 5. 2004. ZDoh-1 je namreč v prvem odst. 140. člena določil, da se ne glede na določbe 70. člena tega zakona obresti (razen obresti na posojila, dana fizičnim in pravnim osebam), obračunane do dneva uporabe tega zakona, ne obdavčujejo. Zato tudi z ZDoh-1D določena delna oprostitev obdavčitve obresti od obveznic SOD iz 6. točke 71. člena ZDoh-1 velja od 1. 1. 2005. Ker po prej veljavnem ZDoh niso bile obdavčene, se obresti, ki so obračunane do začetka uporabe ZDoh-1 (tj. do 1. 1. 2005), ne obdavčijo, četudi so bile (oziroma bodo) izplačane po 1. 1. 2005. V obravnavanem primeru torej izpodbijani ureditvi retroaktivnega učinka v smislu prvega odst. 155. člena ni mogoče očitati.
28. US je izpodbijano davčno ureditev presojalo tudi z vidika t. i. neprave retroaktivnosti. Z dohodnino, ki je po svoji naravi davek na dohodek, ter z drugimi davki država pridobiva finančna sredstva, ki ji omogočajo, da sploh lahko opravlja svoje naloge. Ker so davki sredstvo ekonomske, socialne, demografske politike in drugih sorodnih politik, je spremenljivosti sistemske ureditve na davčnem področju vedno moč pričakovati. Z davki se namreč zasledujejo temeljni cilji družbenoekonomskega in gospodarskega sistema, ki so v zadovoljevanju družbenih potreb v javnem interesu. Ob tem pa zlasti pri sistemskih spremembah ureditve na določenem področju tudi ni mogoče spregledati splošne težnje po čim celovitejši in popolnejši uveljavitvi sistema že na začetku njegove uporabe. S tem se doseže enotnost sistema, ki se uporablja, ter zmanjšuje razdrobljenost in posledično nepreglednost določenega področja urejanja.
29. V obravnavanem primeru naj bi zakonodajalec z obdavčitvijo dohodkov, ki prej niso bili obdavčeni, sledil temeljnemu izhodišču, da bi v obdavčitev zajel vsak dohodek fizičnih oseb, s čimer naj bi dosegli čim bolj enako davčno obravnavo dohodkov ter enakomernejšo razporeditev davčnih bremen med davčnimi zavezanci. Namen naj bi bil tudi v večji meri določiti obremenitev posameznikov glede na višino dohodka in osebne razmere z upoštevanjem socialne komponente, pri tem pa slediti globalni razbremenitvi zavezancev ter v obdavčitev zajeti vsak dohodek ne glede na vir dohodka. Izhodišče naj bi bilo tudi, da se vsa davčna ureditev obdavčevanja različnih dohodkov, ki je bila do tedaj obravnavana v več različnih zakonih, ter ureditev dotlej neobdavčenih dohodkov (torej tudi obresti) uzakoni v ZDoh-1.11 Iz pojasnil Vlade in iz zakonodajnega gradiva 12 med drugim izhaja tudi, da je s širšim obdavčevanjem obresti predlagatelj ZDoh-1 zasledoval predvsem cilj, zagotoviti večjo davčno nevtralnost pri obdavčenju dohodka iz različnih vrst naložb, kar naj bi izhajalo tudi iz priporočil mednarodnih organizacij (OECD, IMF) ter iz predpisov Evropske unije in mednarodne prakse. Po presoji US je zakonodajalec nedvomno imel v prevladujočem javnem interesu utemeljen stvaren razlog za uzakonitev izpodbijane ureditve. Zato je izpodbijani poseg v načelo varstva zaupanja v pravo, kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave, ustavno dopusten.
30. Upoštevaje navedeno 6. točka 20. člena, prvi odst. 70. člena in prvi stavek 6. točke 71. člena ZDoh-1, kolikor ni določal popolne oprostitve plačila dohodnine od obresti iz obveznic SOD, niso bili v neskladju s 33., z 2. in s 155. členom Ustave. Prav tako (in iz istih razlogov) tudi ni v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami prvi stavek 6. točke 82. člena ZDoh-2 (1. in 2. točka izreka).
31. Tudi ni mogoče pritrditi očitkom pobudnikov, da je zakonodajalec z enakim obravnavanjem imetnikov obveznic SOD in imetnikov drugih dolžniških vrednostnih papirjev z izpodbijanimi ureditvami kršil drugi odstavek 14. člena.«
16OdlUS XVI, 81, U-I-259/07, Ur. l. 108/2007: »9. V zvezi s prvim odst. 38. člena ZUstS-A, ki določa, da se postopki v zadevah, v katerih do uveljavitve tega zakona US še ni odločilo, po njegovi uveljavitvi nadaljujejo po določbah tega zakona, pobudniki navajajo, da posega v njihove že pridobljene pravice do vložitve ustavne pritožbe. Ustava varuje pridobljene pravice v 155. členu. Ta določba, razen pod pogoji iz drugega odstavka, prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Ur. l. 34/97 in OdlUS VI, 57). V primeru ZUstS-A in s tem tudi izpodbijane določbe ne gre za retroaktivnost, ker je ZUstS-A začel veljati in se pričel uporabljati 15. 7. 2007 (40. člen ZUstS-A), objavljen pa je bil v Ur. l. št. 51/07 z dne 8. 6. 2007. Glede na navedeno so navedbe pobudnikov o posegu v pridobljene pravice očitno neutemeljene.«
17OdlUS XVII, 42, U-I-98/07, Ur. l. 65/08: »30. Glede na navedeno je US v obravnavanem primeru najprej presodilo, kaj je zakonodajalca vodilo k sprejemu izpodbijane ureditve oziroma ali je izpodbijani retroaktivni poseg v zakonsko procesno pravico – pravico do pritožbe, zahtevala javna korist. Iz zakonodajnega gradiva [15] izhaja, da je (bil) eden izmed ciljev nove zakonske ureditve tudi preprečevanje nastopa nerazumnih zamud pri sojenju (zagotavljanje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odst. 23. člena). Ker se upravno sodstvo srečuje z vprašanjem velikega naraščanja števila sporov in povečevanjem zahtevnosti materije, o kateri je treba razsojati, ter s tem povezanim povečevanjem sodnih zaostankov, je država dolžna zagotoviti takšen upravni spor, v katerem bo zagotovljeno učinkovito varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. Ob spoznanju, da je zapoznela pravica odvzeta pravica [16] in da zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic in v tem okviru pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja povečuje stopnjo pravne varnosti ter vpliva na kredibilnost sodstva in zaupanje javnosti v njegovo delovanje, je takojšnja zagotovitev razumnega obsega pravnih sredstev (sprememba pritožb v revizije) in s tem zagotovitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja po oceni US ukrep, sprejet zaradi varstva javnega interesa.
31. To je ustavno dopusten cilj, zaradi katerega je zakonodajalec lahko posegel v pridobljeno pravico. Oceniti pa je treba še, ali je izpodbijana sprememba v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Da bi se navedeni cilj v upravnem sporu dosegel, je glede na omejene zmogljivosti sodstva in število zadev nujno, da se je že z uveljavitvijo nove procesne zakonodaje omejila pravica do pritožbe tudi za tiste, ki so jo vložili še pred sprejemom novega zakona. Ker se s tem lahko doseže zasledovani cilj, je izpodbijana ureditev po oceni US tudi primerno sredstvo. Ali je teža posledic ocenjevanega posega (spremembe že vloženih pritožb v pravočasne in dovoljene revizije) sorazmerna teži vrednosti zasledovanega cilja (zagotovitvi sojenja brez nepotrebnega odlašanja), pa je odvisno predvsem od tega, ali je (bila) strankam kljub spremembi pritožbe v revizijo zagotovljena pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Zakonodajalec je z izpodbijano prehodno določbo strankam zagotovil pravočasno in dovoljeno revizijo, s katero se lahko odpravijo večje nepravilnosti pri sojenju (bistvene kršitve določb postopka in zmotna uporaba materialnega prava), Vrhovno sodišče pa je razbremenil presoje pritožbenega razloga zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kjer bi šlo le za nepotrebno podvajanje sodnega varstva. V primeru, v katerem je posegel v zakonsko pravico do pritožbe, gre za spor o zakonitosti upravnega akta. Glede na to, da je v teh sporih pravica do učinkovitega pravnega sredstva na področju izvrševanja upravne funkcije za stranke zagotovljena že s tem, da se odločitev upravnega organa presoja pred Upravnim sodiščem in ne zahteva še ponovne presoje odločitve (glej 14. do 17. točko obrazložitve te odločbe), je po oceni US teža izpodbijanega posega v zakonsko pridobljeno pravico do pritožbe sorazmerna zasledovanemu cilju. Glede na navedeno je poseg dopusten, zato izpodbijani prvi in drugi odst. 107. člena ZUS-1 nista v neskladju s 155. členom Ustave.«
18OdlUS XVII, 49, U-I-65/08, Ur. l. 96/08: »18. Vendar vsaka retroaktivnost sama po sebi še ni v neskladju z Ustavo. Za neskladje ne gre, kadar je zakonodajalec sicer retroaktivno, vendar dopustno posegel v pridobljene pravice (U-I- 60/98 z dne 16. 7. 1998, Ur. l. 56/98 in OdlUS VII, 150). Kot je bilo že navedeno, Ustava v drugem odst. 155. člena določa, da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Oba pogoja morata biti izpolnjena kumulativno. US je že zavzelo stališče, da je prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice, temveč so lahko tudi druge z zakonom dane pravice. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi niso človekove pravice ali temeljne svoboščine, uživajo enako varstvo kot te (U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001, Ur. l. 91/01 in OdlUS X, 168). Vendar tudi te varstva ne uživajo absolutno. Vanje je mogoče posegati v skladu s tretjim odst. 15. člena.
23. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je US tehtalo med cilji, ki jih zasleduje zakonodajalec, in prizadetostjo pravnih položajev družb za zasebno varovanje. … Zato morajo biti pogoji za začasni in za trajni odvzem licence jasno določeni in naslovnikom norm vnaprej znani. Z izpodbijanima določbama pa je zakonodajalec za nazaj posegel v zakonske pravice določenih družb za zasebno varovanje, ne da bi pri tem uredil prehodni režim, ki bi ublažil trdoto kolizije med načelom zakonodajalčeve odzivnosti na spreminjajoče se družbene razmere in ustavno varovanim pričakovanjem naslovnikov spremenjenih pravnih norm, da se lahko na pravno ureditev zanesejo in v skladu z njo uravnavajo svoja ravnanja in pričakovanja. Ker zakonodajalec ni določil, da se sme družbam za zasebno varovanje, pri katerih pred spremembo ZZasV niso bili izpolnjeni pogoji za začasni ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi ZZasV-A pa bi bili ti pogoji izpolnjeni, začasno ali trajno odvzeti licenca samo, če stori imetnik licence novo kršitev določb od 1. do vključno 6., 9. ali 10. točke prvega odstavka 75. člena ZZasV oziroma da se sme trajno odvzeti licenca, če imetnik licence stori novo kršitev določb iz prvega odst. 75. člena ZZasV po uveljavitvi ZZasV-A, je nesorazmerno posegel v zakonsko pravico teh družb za zasebno varovanje. Izpodbijani določbi sta zato v neskladju z drugim odst. 155. člena. …«
Literatura k členu:
Godec, Upravne norme in upravni akti, s. 229–232, v: Godec et al. Upravni zbornik, IJU, Ljubljana 1993;
Jarass/Pierroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, Beck 2000;
Schmidt/Aßmann, Der Rechtsstaat, s. 987–1043, v: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band I, Heidelberg 1987.