Lovro Šturm, 2011

4OdlUS XVIII, 14, U-I-308/07, Up-1094/06, Ur. l. 31/09: »29. Pobudnik ustavne pritožbe ne more utemeljiti s sklicevanjem na kršitev 2. člena v zvezi s 154. členom, ker ta člena ne vsebujeta človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, temveč načela pravne države in ustavna pravila o veljavnosti predpisov in njihovem objavljanju.«

5OdlUS XI, 86, U-I-251/00, Ur. l. 50/02: »11. Pobudnici menita tudi, da Slovenski računovodski standardi, julij 1993 – SRS93 niso bili objavljeni skladno s 154. členom. Po prvem odstavku navedene ustavne določbe morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati, s tem, da začne predpis veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem določeno drugače. V drugem odstavku 154. člena pa je določeno, da se državni predpisi objavljajo v državnem uradnem listu, medtem ko se predpisi lokalnih skupnosti objavljajo v uradnem glasilu, ki ga določijo te same.

12. Iz navedenega je razvidno, da 154. člen ne ureja posebej načina objave splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Ti pa so posebna ustavnopravna kategorija, ki je ni treba v vseh pogledih enačiti z državnimi predpisi. To izhaja med drugim iz določb 153. člena, ki govori o ‘zakonih, podzakonskih predpisih in drugih splošnih aktih’. Podobno sistematiko oblastnih splošnih aktov povzema določba 155. člena. Povsem jasno se razlikovanje med državnimi predpisi (zakoni in podzakonskimi predpisi) ter splošnimi akti, izdanimi za izvrševanje javnih pooblastil, pokaže v 160. členu: ta splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, uvršča hierarhično pod (vse) druge državne predpise.

13. Potrditev navedenega je najti tudi v obrazložitvi Predloga Zakona o Uradnem listu RS (Poročevalec DZ, 39/94). Opredelitev predpisov in aktov, ki naj se objavljajo v Uradnem listu, je bila predlagana (in kot taka v bistvu tudi sprejeta, le zadnja alineja je bila razdeljena na dve alineji) v 6. členu. Ta naj bi se glasil:

‘V uradnem listu se objavljajo:

– ustava, zakoni in drugi akti državnega zbora,

– ratificirane mednarodne pogodbe in obvestila o začetku njihove veljavnosti,

– akti državnega sveta,

– akti predsednika republike,

– predpisi in drugi akti vlade in ministrstev,

– splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil,

– drugi akti, za katere tako določa zakon ali drug predpis ali statut lokalne skupnosti.’

14. V utemeljitev predlaganega 6. člena je bilo navedeno: ‘Po mnenju predlagatelja je za utrjevanje ustavnosti in zakonitosti ter pravne varnosti nujno, da se v uradnem listu poleg državnih predpisov objavljajo tudi drugi splošno zavezujoči akti, kot so mednarodne pogodbe, akti predsednika republike, akti državnega sveta in splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil. V tem smislu določa zakon v 6. členu predpise in akte, ki se v uradnem listu morajo objaviti.’

15. Iz navedenega tako izhaja, da veljavnost splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil po Ustavi ni pogojena z objavo v državnem uradnem listu. Je pa veljavnost tovrstnih splošnih aktov z objavo v državnem uradnem listu pogojena z Zakonom o Uradnem listu (Ur. l. 57/96 – ZUL). Vendar je v predmetni zadevi treba upoštevati, da je ob objavi SRS93 leta 1993 veljal Zakon o objavljanju zakonov, drugih predpisov in aktov ter o časopisni organizaciji ‘Časopisni zavod Uradni list Socialistične republike Slovenije’ (Ur. l. SRS, 13/81 in nasl.), ki je bil razveljavljen šele 3. 11. 1996. Iz njegovih določb pa ne izhaja, da bi v Uradnem listu morali biti objavljeni splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil.

16. Pri presoji, ali so bili SRS93 objavljeni tako, da izpolnjujejo zahteve iz 154. člena, pa je bistveno, da je bil način njihove objave določen s Sklepom o določitvi Slovenskih računovodskih standardov (Ur. l. 69/93 in 72/93), ki pa je bil objavljen v Uradnem listu. Sklep je v 2. točki določal, da se Slovenski računovodski standardi (iz 1. točke tega sklepa) objavijo v posebni knjigi z naslovom Slovenski računovodski standardi, julij 1993, v izdaji Zveze računovodij, finančnikov in revizorjev Slovenije, Ljubljana, Dunajska 106. Z objavo SRS93 na način, določen v Sklepu, objavljenem v državnem uradnem listu, je bila izpolnjena zahteva iz prvega odst. 154. člena po objavi predpisa, preden začne veljati. Pri tem je treba upoštevati, da gre za splošni akt, ki vsebuje strokovna pravila, namenjena ožjemu krogu naslovljencev, ki so bili na obstoj teh pravil in na to, da jih morajo upoštevati, opozorjeni v zakonih, ki urejajo njihovo poslovanje. Poleg tega SRS93 tudi po vsebini niso predstavljali nekega začetnega avtonomnega urejanja področja, temveč so pomenili le zapis že izoblikovane prakse glede posameznih strokovnih vprašanj.«

6OdlUS XI, 131, U-I-78/00, Ur. l. 54/02, popr. 58/02: »8. Temeljni namen prvega odst. 154. člena je zagotoviti pravno varnost državljanov. Tisti, ki se ga predpis tiče, mora imeti možnost, da se z vsebino predpisa vnaprej seznani. Pravna varnost predstavlja konkretizacijo ustavnega načela pravne države (2. člen). Ni pravne varnosti, če se ni mogoče zanesti na predpise, ki so pred začetkom veljavnosti pravilno objavljeni. Vsakdo ima pravico zaupati v veljavno pravo in skladno z njim vnaprej uravnavati svoja ravnanja in pričakovanja.«

7OdlUS XI, 219, U-I-358/02, Ur. l. 93/02: »6. Kot je razvidno iz odgovora nasprotnega udeleženca, so bila izpodbijana pravila objavljena v Uradnem listu RS dne 11. 10. 2002, to je še pred vložitvijo pobude.

Navedbe pobudnikov, da Pravila sploh niso bila objavljena, torej niso točne. Zato je US moralo presoditi, ali je določba 10. člena Pravil, ki določa njihovo veljavnost, v skladu s prvim odst. 154. člena. Ta namreč določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati, in da predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Vsebinsko enako določbo vsebuje tudi prvi odst. 66. člena ZLS glede objave statuta in drugih predpisov občine. Člen 10 Pravil, ki določa, da Pravila veljajo z dnem sprejema na seji Sveta Mestne občine Kranj, je torej v očitnem neskladju z navedeno določbo Ustave in s prvim odst. 66. člena ZLS. Zato je US 10. člen Pravil odpravilo in hkrati kot način izvršitve (drugi odst. 40. člena ZUstS) določilo, da Pravila začno veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS, tako kot to določata prvi odst. 154. člena Ustave in prvi odst. 66. člena ZLS. Odprava 10. člena Pravil pomeni odpravo tudi vseh doslej izvedenih volilnih opravil, ki jih bodo morali pristojni organi po uveljavitvi Pravil izvesti znova. Da nasprotni udeleženec ne bi po nepotrebnem opravljal nadaljnjih volilnih opravil, je US posebej odločilo, kdaj za nasprotnega udeleženca nastopi učinkovanje te odločbe.«

8OdlUS XI, 254, U-I-291/02, Ur. l. 3/03, 6/03 (popr.): »5. US je po 21. členu ZUstS med drugim pristojno odločati o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil. US je že večkrat ocenjevalo, ali je treba (podzakonski) akt šteti za predpis in pod kakšnimi pogoji. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je US v več odločbah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (tako v sklepu U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997, OdlUS VI, 5, v odločbi U-I- 87/96 z dne 16. 7. 1998, Ur. l. 56/98 in OdlUS VII, 145, v sklepu U-I-110/9 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 210 in v sklepu U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS X, 127).

6. Izpodbijani Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Upravi RS za civilno letalstvo št. 011-13/98/92-1100 z dne 11. 7. 2002 je bil sicer sprejet v obliki internega akta, ki naj bi urejal le notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest v Upravi Republike Slovenije za civilno letalstvo, vendar v 1. členu vsebuje normo, ki na splošen in abstrakten način ureja vprašanje, katera dela in naloge se morajo kot bistvene opravljati tudi med stavko. Zato ga je po vsebini treba šteti za predpis.

7. Predpisi morajo biti objavljeni, preden začno veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem določeno drugače. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalne skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga določijo te same (154. člen). Izpodbijani pravilnik ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, kar kot sporno izpostavlja tudi pobudnik. Zato ni začel veljati, se ni smel uporabljati in se ne sme uporabljati. Ker izpodbijani pravilnik kot predpis ni začel veljati in ni postal del veljavnega pravnega reda, se US v tem postopku ni moglo spustiti v oceno ustavnosti izpodbijanih določb niti v oceno njihove skladnosti s 16. členom ZLet.«

9OdlUS XIV, 17, U-I-376/02, Ur. l. 46/05: »5. Dogovor predsednikov vlad držav pogodbenic SOPS z dne 10. 9. 2002 o začasnem režimu implementacije določb 47. do 52. člena SOPS in ribolova v Piranskem zalivu ni predpis, saj ni bil ratificiran niti objavljen in torej ni postal del notranjega prava (75. in 77. člen ZZZ-1). Zato ga US glede na določbo prvega odst. 160. člena Ustave ni pristojno presojati (glej sklepa U-I-128/98 z dne 23. 9. 1998, OdlUS VII, 173 in U-I-265/98 z dne 8. 3. 2001, OdlUS X, 41). Zato je pobudo v tem delu zavrglo.«

10OdlUS XV, 73, U-I-126/05, 73, Ur. l. 112/2006: »5. Pojasnilo Ministrstva za finance, št. 415-3/99 z dne 14. 6. 1999 se nanaša na obračunavanje davka na dodano vrednost pri najemu, lizingu in prodaji z odloženim plačilom. V izpodbijanem drugem odstavku III. točke vsebuje pojasnila o obveznosti plačila prometnega davka v prehodnem obdobju (to je ob prehodu iz ureditve prometnega davka na davek na dodano vrednost) pri finančnem lizingu (kjer je bil dogovorjen prenos lastništva) in pojasnjuje, kako se po pogodbah o lizingu v skladu z določbo tretjega odstavka 72. člena ZDDV od preostalega neplačanega dela obveznosti obračuna prometni davek, ki zapade v plačilo po 1. 7. 1999. Po drugem odstavku 66. člena ZZDV je minister, pristojen za finance, pristojen izdati podrobnejše predpise o izvajanju ZDDV, vključno z natančnejšimi kriteriji in načini uveljavljanja oprostitev. Pojasnilo v izpodbijanem delu torej vsebuje prav take vsebine, ki naj bi bile v skladu z izrecnim zakonskim pooblastilom urejene v podzakonskem predpisu. Čeprav ima izpodbijano Pojasnilo obliko internega akta, ki ga je Ministrstvo za finance naslovilo na Davčno upravo RS z namenom razjasnitve problematike obračunavanja in plačevanja davka na dodano vrednost, pa v izpodbijanem delu na izviren način ureja obveznost pravnih subjektov (davčnih zavezancev) glede plačila prometnega davka pri finančnem lizingu. Zato ga je treba po materialnem kriteriju šteti za predpis.

6. Predpisi morajo biti objavljeni, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalne skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo (154. člen). Ker izpodbijani del Pojasnila ni bil objavljen v Uradnem listu RS, je US odločilo, da ni začel veljati in se tudi ni smel uporabljati. …«

11OdlUS XVI, 5, U-I-463/06, Ur. l. 8/07: »4. Pobudniki menijo, da je Sklep Ministrstva za zdravje št. 658-40/06-4 predpis, ki ni bil objavljen na predpisan način. Zato po njihovem mnenju Sklep ni začel veljati in se ne sme uporabljati. US je med drugim pristojno odločati o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. US je že večkrat ocenjevalo, ali in pod kakšnimi pogoji je treba nek akt šteti za podzakonski akt, pri čemer je bil ključen materialni kriterij. Tako je US v več odločbah zapisalo, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (tako v U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Ur. l. 56/98 in OdlUS VII, 145, v U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 210, v U-I-411/98 z dne 6. 5. 1999, Ur. l. 41/99 in OdlUS VIII, 87, v U-I-244/99 z dne 9. 12. 1999, OdlUS IX, 157, v U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS X, 127, v U-I-291/02 z dne 12. 12. 2002, Ur. l. 3/03 in 6/03 – popr. in OdlUS XI, 254 in v U-I-126/05 z dne 19. 10. 2006, Ur. l. 112/06).

5. Sklep se nanaša na obveznost posredovanja podatkov, potrebnih za delovanje izravnalne sheme dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (7. točka drugega odst. 62. člena ZZVZZ). Izpodbijani Sklep natančno določa podatke, ki jih morajo lekarne (izvajalci zdravstvenih storitev) posredovati zavarovalnici Vzajemni, roke, v katerih morajo podatke posredovati, dolžnost in rok plačila zahtevkov lekarn v zvezi z opisanim posredovanjem podatkov.

6. ZZVZZ je pravni okvir za ureditev prostovoljnih zdravstvenih zavarovanj. Eden izmed tipov teh vrst zavarovanj je dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Člen 62 ZZVZZ med drugim določa, da je dopolnilno zavarovanje v javnem interesu Republike Slovenije in da se ta uresničuje tudi s tem, da so izvajalci zdravstvenih storitev, ki so vključeni v mrežo javne zdravstvene službe, dolžni poslovno sodelovati na področju dopolnilnega zavarovanja z vsemi zavarovalnicami, ki izvajajo takšno zavarovanje, in jim zagotavljati, praviloma v elektronski obliki, vse podatke, potrebne za delovanje izravnalne sheme dopolnilnega zavarovanja, in sicer določene po zavarovancih in storitvah (7. točka drugega odst. 62. člena). US ocenjuje, da izpodbijani Sklep na izviren način ureja obveznost pravnih subjektov (lekarn, izvajalcev zdravstvenih storitev in zavarovalnice) glede posredovanja podatkov, potrebnih za delovanje izravnalnih shem, ter plačila nadomestila za posredovanje podatkov. Natančno namreč določa podatke, ki jih morajo lekarne posredovati, ter roke, v katerih morajo podatke posredovati. Določa tudi rok, v katerem mora Zavarovalnica plačati zahtevke za plačila. Ob tem pa omogoča, da se lekarne in Zavarovalnica dogovorijo še za dodatno plačilo za posredovanje širšega nabora podatkov. Sklep sicer ni bil izdan po postopku in v obliki predpisa, vsebuje pa splošne in abstraktne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke. Zato ga je treba po materialnem kriteriju šteti za predpis.

7. Predpisi morajo biti objavljeni, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem določeno drugače. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalne skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo (154. člen). Ker Sklep ni bil objavljen v Uradnem listu RS, je US odločilo, da že zaradi tega ni začel veljati in se tudi ni smel uporabljati.«