Stane Vlaj, 2011

3OdlUS XVI, 74, U-I-24/07, Ur. l. 101/07: Izrek: »Členi 8, 11, 14, 23 in 38 Zakona o financiranju občin (Ur. l. 123/06) so v neskladju z Ustavo. Členi 12, 13, 21 in 24 Zakona o financiranju občin niso v neskladju z Ustavo. DZ mora ugotovljene neskladnosti iz 1. točke tega izreka odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.«

Evidenčni stavek, prvi in drugi odstavek: »Prvi stavek 142. člena, po katerem se občine financirajo iz lastnih virov, pomeni pravilo, ki ga mora zakonodajalec upoštevati pri oblikovanju sistema njihovega financiranja. Občina je za uresničevanje lokalne samouprave najprej odgovorna sama. Zato mora zakonodajalec najprej neposredno in primarno zagotoviti občinam dovolj obsežne lastne vire za pridobivanje sredstev za financiranje njihovih nalog. Odstopljeni viri niso viri, ki jih občina ustvari sama, in jih zato ni mogoče šteti za lastna sredstva občin. Sistem, ki temelji na odstopljenih virih, ustvarja pretežno odvisnost občin od sredstev državnega proračuna, kar je v neskladju z zahtevo po finančni avtonomiji občin, ki izhaja iz 142. člena, ter zahtevo po funkcionalni samostojnosti občin, ki izhaja iz 140. člena.

4Vsi državljani imajo ne glede na njihov gmotni položaj oziroma prispevek v državni oziroma občinski proračun enake pravice pri uresničevanju lokalne samouprave ter pravico do enakega obsega in kvalitete storitev, ki jih morajo občine nuditi lokalnemu prebivalstvu pri izvrševanju svojih izvirnih nalog (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo prispevanja posameznika glede na njegov gmotni položaj je vgrajeno že v sistem pobiranja davkov, ki so najpomembnejši viri tudi za financiranje občin;  s tem se med prebivalci Slovenije zagotavlja solidarnost, ki izhaja iz načela socialne države (2. člen ustave). Zato zakonsko urejanje prerazporejanja lastnih sredstev med posameznimi občinami v primeru ustvarjenih presežkov lastnih virov nad izračunano primerno porabo ni v neskladju s finančno avtonomijo občin. V neskladju s 142. členom pa je zakonska ureditev, ki določa, da država v primeru ugotovljenega presežka nad izračunano primerno porabo občine neomejeno razpolaga tudi s sredstvi, zbranimi iz naslova tako zmanjšanih lastnih virov občine.«

5Predlagateljice so menile, da je zakonodajalec s tem, ko je ZFO-1 preobrazil neposreden lastni vir občin iz naslova dohodnine v odstopljena lastna sredstva občin iz državnega proračuna (ki so v 8. členu ZFO-1 opredeljena kot edini vir, namenjen financiranju primerne porabe), protiustavno posegel tako v 138. člen kakor tudi v 142. člen. Po mnenju predlagateljic namreč odstopljenih lastnih sredstev ni mogoče šteti za lastne vire v smislu 142. člena. Ker naj bi izpodbijana ureditev občinam odvzela neposredne lastne vire financiranja in ker občine ne morejo vplivati na izračun primerne porabe ter izračun glavarine oziroma višino odstopljenih lastnih virov, je po mnenju predlagateljic protiustavno poseženo v njihovo finančno avtonomijo, ki zagotavlja materialno podlago za samoupravno delovanje lokalnih skupnosti ter njihovo neodvisnost v razmerju do države. Načinu izračuna primerne porabe pa očitajo, da ne upošteva v zadostni meri lastnosti in potreb posameznih lokalnih skupnosti.

DZ je v odgovoru zatrjeval, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Navaja, da se po zakonu odstopljeni prihodki državnega proračuna štejejo za lastne vire. Med lastnimi viri, ki so neposredni prihodek občinskega proračuna, in odstopljenimi lastnimi viri naj bi bila edina razlika ta, da so odstopljeni viri tisti primarni prihodek državnega proračuna, katerega del se odstopi občinam. Sama delitev virov po pripadnosti državnemu ali občinskemu proračunu ne ukinja davčnih virov kot samostojnih lastnih virov financiranja občin, zato sama po sebi ne more vplivati na izvrševanje lokalne samouprave. Meni, da predlagateljice zgolj z argumentom, da jim izpodbijana ureditev odvzema znaten del sredstev za financiranje njihovih nalog, ne izkazujejo zatrjevanega neskladja 11., 12., 13. in 14. člena ZFO-1 z Ustavo.

6Tudi Vlada meni, da so očitki predlagateljic neutemeljeni. ZFO-1 naj bi zagotavljal sorazmernost virov financiranja z nalogami občine, krepil finančno avtonomijo lokalne samouprave in zmanjševal odvisnost od državnega proračuna. Državljanom naj bi zagotavljal enakopravnejše možnosti za zadovoljevanje njihovih skupnih potreb in interesov. Navaja, da ugotovitev primernega obsega potrebnih sredstev, s katerimi je to financiranje zagotovljeno enakopravno za vse občine in njihove prebivalce, temelji na oceni stroškov in je izraženo v povprečnini, to je primernih stroških na prebivalca v državi. Nadalje navaja, da je v postopek določanja višine povprečnine za posamezno proračunsko leto vgrajen dogovor med reprezentativnim združenjem občin in Vlado o morebitnih novih nalogah občin v prihodnjem obdobju ter o višini povprečnine. Pri izračunu primerne porabe v skladu s povprečnino so upoštevane razlike med občinami, ki se nanašajo na njene prebivalce in območje.

7Vlada je tudi navajala, da bi zgolj povečevanje odstotka dohodnine, namenjene občinam, nesorazmernost virov financiranja glede na stroške le povečevalo. Meni, da novi način razporeditve prihodkov iz dohodnine v celoti uveljavlja določbo petega odstavka 9. člena MELLS, to je zagotovitev finančne izravnave ali drugih ustreznih ukrepov za popravo učinkov neenake porazdelitve možnih finančnih virov in finančnega bremena finančno šibkejših lokalnih skupnosti. Novi način razporeditve dohodnine naj bi tako zagotavljal stabilen občinski vir, skladen z gibanjem stroškov občinskih nalog. Občine z njim razpolagajo samostojno. Občine naj bi primerno porabo v celoti financirale s prihodki iz dohodnine. Navaja tudi, da Zakon ne posega v lastne vire, ki so »neposreden« prihodek občinskega proračuna, zato naj bi zagotavljal popolno finančno avtonomijo občin pri financiranju tistih nalog ali projektov in programov, ki jih občine avtonomno določijo s svojimi predpisi in odločitvami.

8Temeljnega pomena za ustavni položaj lokalne samouprave in prebivalcev lokalnih skupnosti je določba 138. člena, ki določa, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Med temi ustavnimi določbami pa je treba posebej izpostaviti 142. člen, ki določa, da se občina financira iz lastnih virov in le tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva. Načelo samofinanciranja je torej temeljno načelo financiranja občine, ki mu morajo slediti tudi zakoni, izdani na podlagi Ustave.

9Potrebno pa je opozoriti tudi na druge ustavne določbe, ki se nanašajo na financiranje lokalne samouprave. Tako določa 146. člen, da država in lokalne skupnosti pridobivajo sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premoženja. V 147. členu je določeno, da država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalne skupnosti pa predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon.

10 Načelo samofinanciranja občine je v skladu z Ustavo določeno tudi v 8. členu zakona o lokalni samoupravi, pozneje pa tudi v drugih določbah tega zakona, zlasti v 52. členu, ki med drugim določa, da lokalne zadeve javnega pomena financira občina iz lastnih virov, država pa občinam, ki ne morejo financirati lokalnih zadev javnega pomena v primerni višini iz lastnih virov, zagotavlja dodatna sredstva (Vlaj, Lokalna samouprava, 163 in nasl.).

11 Financiranje lokalne samouprave naj bi temeljilo na načelih, kot so samofinanciranje, prožnost, sorazmernost, izravnava in podobno. Dejstvo, da je večina prejemkov občin pri nas določena zunaj njihovega vpliva, pomeni na eni strani nevarnost prehudega vpliva centralnih oblasti na oblikovanje lokalne politike, na drugi strani pa je zaradi tega pretrgana vitalna povezava med odločitvami o lokalnih prejemkih in lokalnih izdatkih, ki je osnova za vzpostavitev odgovornosti do volivcev. Zato se je sistem znašel v zanimivem nasprotju. Veliko število občin brez finančne izravnave ne zmore delovati, ker pa so jim sredstva finančne izravnave brezpogojno zagotovljena, je le spodbuda za nastajanje vedno novih, a že vnaprej finančno nesamostojnih občin. (Senčur, doktorska disertacija, s. 265).