Miran Blaha, 2011

1Iz odločb US izhaja, da namen zagotavljanja pravice do svobode dela in proste izbire zaposlitve ni le golo preživetje, pač pa vključuje tudi pravico do opravljanja izbranega poklica, do izobraževanja in izpopolnjevanja v tem poklicu in možnost napredovanja pri delu (točka 20 komentarja). Nekoliko drugačna je odločitev v zadevi Up-1226/05 z dne 14. 7. 2006 (neobjavljeno, www.us-rs.si): »4. Pritožnica zatrjuje tudi kršitev 49. člena (svoboda dela). Ta ustavna določba vsakomur zagotavlja pravico do proste izbire zaposlitve, enako dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in določa prepoved prisilnega dela. Ne zagotavlja pa ta ustavna določba pravice do napredovanja. Zato je očitek o kršitvi pravice iz 49. člena neutemeljen.«

2V več nadaljnjih zadevah je US enako presojalo zakonske določbe, ki so predpisovale posebne pogoje za opravljanje določenega poklica oziroma službe (glej točke 33 do 38 komentarja).

3OdlUS XII, 37, U-I-230/00, Ur. l. 44/03: »36. … Če bi namreč bilo mogoče razumeti ustavno določbo tako, kot jo razumejo pobudniki, bi sleherna zahteva zakonodajalca, ki bi za delo v posamezni dejavnosti postavljala pogoje, pomenila kršitev načela, da je zagotovljena svoboda dela (prvi odstavek 49. člena). A tako razumevanje je zmotno. Zakonodajalec ima po eni strani v določbah prvega odstavka 74. člena (drugi in tretji stavek), po drugi strani pa v naravi geodetske dejavnosti trdno oporo za to, da to področje pravno uredi, med drugim tudi, da določi, katere izobrazbene in druge pogoje mora izpolnjevati, kdor hoče opravljati geodetske storitve, in kako mora biti zagotovljena odgovornost za skladnost teh storitev s predpisi (odgovorni geodet).«

4OdlUS XII, 77, U-I-152/00, Ur. l. 97/03: »8. Res pa je, da ZGO-1 določa obvezno članstvo v IZS za odgovorne projektante (drugi odstavek 113. člena v povezavi s prvim odstavkom 125. člena). Vendar to ne predstavlja kršitve 49. člena, kot to meni pobudnik. Pogoj za opravljanje določenega dela je izpolnjevanje predpisanih pogojev, kar se ugotavlja ob vpisu v ustrezen imenik pri IZS. Vpis v ustrezen imenik pomeni, da posameznik izpolnjuje predpisane pogoje in da lahko opravlja z zakonom določene naloge, saj z vpisom pridobi status pooblaščenega inženirja (drugi odstavek 129. člena ZGO-1). Očitki o kršitvi 49. člena so očitno neutemeljeni (4. točka izreka).«

5Drugačna pa je odločitev v OdlUS XIV, 90,  U-I-240/04, Ur. l. 117/05, kjer US določitev pogoja izobrazbe za opravljanje poklica ni štelo kot omejitve, ki se presoja po strogem testu sorazmernosti, temveč kot način izvršitve ustavne pravice: »10. Prvi odstavek 95. člena ZOFVI določa, da so strokovni delavci v javni glasbeni šoli učitelj, korepetitor in knjižničar. Drugi odstavek 95. člena ZOFVI določa, da morajo imeti strokovni delavci visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri. Pobudniki menijo, da bi za opravljanje poklica učitelja kitare zadostovala srednješolska izobrazba. Temeljno, kar očitajo izpodbijani ureditvi, je, da neutemeljeno posega v njihovo ustavno pravico do svobode dela (49. člen) …

11. Primeri, ko je US določitev pogojev za opravljanje določenega dela oziroma poklica štelo za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena), so se nanašali na posebne pogoje za opravljanje določenega dela oziroma poklica. Za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve je tako US npr. štelo omejitev kraja opravljanja dejavnosti za določeno dobo (odločba št. U-I-201/93 z dne 7. 3. 1996, Ur, l. 24/96 in OdlUS V, 27); ureditev, ki med pogoji za izdajo licence za opravljanje detektivske dejavnosti določa tudi zahtevo, da prosilec v zadnjih dveh letih ni opravljal nalog pooblaščenih uradnih oseb ministrstva za notranje zadeve ali obveščevalno-varnostnih služb (U-I-139/94 z dne 30. 1. 1997, Ur, l. 10/97 in OdlUS VI, 9); pogoj, da je lahko odvetnik le tisti, ki je vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica (U-I-371/98 z dne 24. 5. 2001, Ur, l. 48/01 in OdlUS X, 104), in ureditev, ki je določala, da mora etažni načrt za vpis posameznega dela stavbe v zemljiško knjigo izdelati geodet (U-I-288/00 z dne 21. 3. 2002, Ur, l. 32/02 in OdlUS XI, 44). Dopustnost takšnih posegov je US presojalo po strogem testu sorazmernosti.

12. V obravnavni zadevi, ko je izpodbijan pogoj temeljne izobrazbe, predpisane za opravljanje poklica učitelja kitare v javni glasbeni šoli, gre za drugačen primer. Opravljanje vsakega poklica namreč zahteva določena znanja oziroma usposobljenosti, ki jih je mogoče doseči samo s teoretičnim oziroma praktičnim usposabljanjem. Brez takšne predhodne priprave bi bilo opravljanje teh poklicev nemogoče oziroma pomanjkljivo ali morda celo nevarno za druge. Za nekatere poklice že iz same narave stvari izhaja, da njihovo opravljanje ne more biti dopuščeno komurkoli, temveč samo posameznikom, ki razpolagajo s konkretnim strokovnim znanjem, doseženim v ustreznih izobraževalnih programih. Obstoj zakonske ureditve, ki določa pogoje za opravljanje takšnih poklicev, je torej v teh primerih nujen predpogoj za uresničevanje pravice do proste izbire zaposlitve. Gre za določitev splošnih pogojev za opravljanje določenega poklica, ki ne pomeni posega v pravico do proste izbire zaposlitve, temveč izvrševanje zakonodajalčevega pooblastila iz drugega odstavka 15. člena. V skladu s to ustavno določbo je namreč z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin tudi v primerih, ko je to nujno zaradi same narave posamezne pravice. Glede na navedeno je US štelo, da je zakonodajalec z izpodbijanim izobrazbenim pogojem za učitelje kitare v javni glasbeni šoli zgolj določil način izvršitve ustavne pravice do svobodne izbire zaposlitve.

13. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana. US lahko v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je izpodbijana ureditev razumna. … V zvezi z očitki pobudnikov, da naj bi za opravljanje poklica učitelja kitare zadostovala že srednješolska izobrazba, pa US pobudnikom pojasnjuje, da sodi odločitev o izbiri konkretne stopnje izobrazbe, predpisane za opravljanje določene vrste poklica, v polje proste presoje zakonodajalca. V oceno primernosti izpodbijane ureditve pa se US, ker ne gre za očitno nesorazmerno določeno stopnjo izobrazbe, ne more spuščati.«

6V OdlUS XII, 3, U-I-201/99, Ur. l. 15/03 je US navedlo, da po drugem odstavku 49. člena člena vsakdo (torej tudi tujec) prosto izbira zaposlitev. Da bi posameznik to pravico lahko uresničil, mora imeti možnost, da si pridobi ustrezno izobrazbo in kvalifikacijo oziroma usposobljenost. Prosta izbira zaposlitve pomeni zato tudi prosto izbiro poklica. V tem delu je pravica do proste izbire zaposlitve povezana s pravicami iz 57. člena, ki se nanašajo na izobraževanje in šolanje, posredno pa tudi s pravico do socialne varnosti po 50. členu. Vendar pa urejanje štipendiranja, ki ga izpodbijajo pobudniki, zakonsko ni opredeljeno kot pomoč pri izobraževanju, pač pa kot dejavnost zaposlovanja. Zato je v neskladju z Ustavo Pravilnik o štipendiranju, ki je tujcem z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji odvzel pravico do uveljavljanja republiške štipendije po Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti. Priznavanje te pravice, kot ene od pravic iz dejavnosti zaposlovanja, le slovenskim državljanom, bi smel na podlagi tehtanja stvarnih razlogov predpisati le zakon. Pravilnik je torej samostojno uredil pogoj za uveljavitev pravice, za katerega ni imel vsebinske podlage v zakonu.

7Na pravico do proste izbire zaposlitve se posredno nanaša tudi odločitev v OdlUS XV, 7, U-I-242/03, Ur. l. 13/06: »5. V skladu z določbo prvega odstavka 1. člena ZPDI je PDI pogoj za opravljanje sodniške funkcije in funkcije državnega tožilca, poklica odvetnika in notarja oziroma za opravljanje drugih del, za katere se z zakonom zahteva kot pogoj PDI. Iz navedb v pobudi je razvidno, da pobudnica ne nasprotuje določitvi PDI kot pogoju za opravljanje navedenih funkcij in poklicev. Sporna se ji zdi le omejitev števila dovoljenih pristopov k PDI, kot jo določa drugi odstavek 20. člena ZPDI. Gre torej za določbo, ki določa način izpolnitve pogoja. Pri določitvi načina izpolnitve nekega pogoja pa je bistveno, da zakonodajalec vsem kandidatom zagotovi razumne možnosti za njegovo izpolnitev.«

8V zadevi OdlUS XI, 236, U-I-202/99, Ur. l. 105/02 je US povzelo svoje dotedanje odločitve o dostopnosti delovnih mest in funkcij v pravosodju in enako odločilo tudi glede državnih tožilcev: »11. Člen 49 v tretjem odstavku zagotavlja, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. US je že sprejelo stališče, da Sodni svet pri odločanju glede volitev sodnikov odloča o pravici posameznika iz tretjega odstavka 49. člena (odločba št. Up-134/95 z dne 14. 3. 1996, OdlUS V, 62). V navedeni odločbi je poudarilo, da Ustava kandidatu sicer ne zagotavlja vnaprejšnje pravice, da ga Sodni svet predlaga v izvolitev, mu pa zagotavlja dostopnost funkcije pod enakimi pogoji kot vsem drugim kandidatom. Enako stališče je US sprejelo tudi glede sodnikov za prekrške in odvetnikov ter notarjev. V odločbi U-I-321/96 (Ur, l. 61/96 in OdlUS V, 133) je US ugotovilo, da izpodbijana ureditev kandidatom za sodnike za prekrške ni zagotavljala uresničitve ustavne pravice iz tretjega odstavka 49. člena, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Odločitev o tem, ali oseba izpolnjuje z zakonom določene pogoje za opravljanje službe notariata, je po stališču US v odločbi U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995 (Ur, l, 41/95 in OdlUS IV, 54) odločitev o njeni pravici, določeni v tretjem odstavku 49. člena. Enako odločitev je US sprejelo tudi v primeru, ko je šlo za ugotavljanje pogojev, ki jih mora izpolnjevati kandidat za opravljanje odvetniške dejavnosti (U-I-371/98 z dne 24. 5. 2001, Ur, l. 48/01 in OdlUS X, 104).

12. Čeprav Ustava ne opredeljuje posebej položaja državnega tožilstva (prvi odstavek 135. člena), je državno tožilstvo del pravosodja v širšem smislu, kamor sodita tudi odvetništvo in notariat (tako US v. U-I-307/94 z dne 14. 5. 1998, Ur. l. 42/98 in OdlUS VII, 84). Zato ni nobenega razloga, da bi se v postopku za imenovanja državnih tožilcev dajalo pravici iz tretjega odstavka 49. člena manjše varstvo. Tudi v postopku imenovanja državnih tožilcev se odloča o pravici kandidata, da pod enakimi pogoji kandidira za to funkcijo.

13. Načelo enakega varstva pravic iz 22. člena pomeni izpeljavo splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena na področju varstva pravic v sodnih postopkih, v postopkih pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Ker gre v postopku imenovanja državnih tožilcev za odločanje o pravici kandidata, da mu je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto, morajo biti kandidatom dane možnosti za uveljavljanje njihovih pravic. Enako varstvo pravic v postopku med drugim pomeni tudi, da mora imeti stranka možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev (zahteva po kontradiktornem postopku). Kot je bilo že ugotovljeno (10. točka obrazložitve), ZDT v postopku imenovanja ne zagotavlja kandidatom, da bi se izjavili o mnenju personalne komisije glede predlogov za imenovanje, čeprav se odloča o njihovi pravici iz tretjega odstavka 49. člena.«

9Iz odločitev US izhaja, da mora biti tudi kandidatom za mesto sodnika zagotovljeno sodno varstvo pravice iz 49. člena. V OdlUS  XIV, 22, U-I-198/03, Ur. l. 47/05 pa je navedlo, da to ne pomeni tudi pravice do zasedbe takšnega položaja: „9. … Pri tem US poudarja, da je v okviru dosedanje ustavnosodne presoje že sprejelo stališče, da posameznik v primeru kandidiranja za položaje v državnih službah, kakršna je tudi funkcija sodnika, nima zakonsko ali celo ustavno varovane pravice do zasedbe takšnega položaja. Ima le pravico, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za zasedbo tega položaja. Tako je npr. v sklepu št. Up-4/95 z dne 25. 3. 1996 in odločbi št. Up-4/95 z dne 19. 12. 1996 (oba OdlUS V, 193) ugotovilo, da kandidat, ki ni bil imenovan oziroma predlagan za imenovanje, ne more izpodbijati imenovanja ali predloga za imenovanje tistega, ki izpolnjuje z zakonom določene pogoje za zasedbo položaja, lahko pa ju izpodbija, če gre za osebo, ki ne izpolnjuje z zakonom določenih pogojev, ali če so bile kršene določbe postopka predlaganja ali imenovanja. Enako velja tudi za sodnike.« Enako velja tudi za kandidate za predsednika sodišča (OdlUS XVI, 109, U-I-20/07 in Up-679/06, Ur. l. 101/07).         

10Enako kot v zadevi OdlUS V, 82 (glej 49. člen, robno št. 46 v KURS) je glede zagotavljanja stalnosti zaposlitev US odločilo v zadevi OdlUS XIV, 27, U-I-329/04, Ur. l. 53/05, ob presoji določbe enajstega odstavka 92. člena Zakona o obrambi, po kateri vojaški osebi preneha delovno razmerje na obrambnem področju najkasneje do konca koledarskega leta, v katerem izpolni pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih: »14. Pobudnik izpodbijani ureditvi očita tudi neskladnost z 49. členom. Pobudnik očitno meni, da mu navedena ustavna določba zagotavlja stalnost zaposlitve na določenem delovnem mestu, vendar ni tako. US je že večkrat poudarilo, da je z 49. členom vsakomur zagotovljena pravica do proste izbire zaposlitve in enake dostopnosti vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji ter določena prepoved prisilnega dela. Ne zagotavlja pa ta ustavna norma trajnosti zaposlitve in še manj stalnosti zaposlitve na določenem delovnem mestu (glej zlasti 65. točko obrazložitve U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996, Ur. l. 27/96 in OdlUS V, 82). Glede na navedeno so očitki o neskladnosti izpodbijane ureditve z 49. členom neutemeljeni.«

11Drugače pa je US odločilo v primeru podobne določbe za državne tožilce (prenehanje funkcije z upokojitvijo, vendar najpozneje ob dopolnitvi 70 let). US je v sklepu o zavrnitvi pobude (OdlUS XV, 87, U-I-292/05) navedlo: »6. Ustava v 49. členu zagotavlja svobodo dela, prosto izbiro zaposlitve in enakopraven dostop do vsakega delovnega mesta. Ker pri državnem tožilcu ne gre za zaposlitev na delovnem mestu, ampak za opravljanje funkcije v službenem razmerju z Republiko Slovenijo, je očitno, da tudi s prenehanjem te funkcije ne more priti do posega v pravice iz te ustavne določbe. Primerjava s položajem rednih visokošolskih profesorjev pa zaradi navedenega in zaradi posebnosti njihovega položaja glede na avtonomijo univerze ni argument, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti zatrjevano neskladje z 49. členom. Zato je očitek pobudnika, da izpodbijana določba posega v pravice do ustavno zagotovljene svobode dela, očitno neutemeljen.« Enak položaj pa imajo dejansko tudi sodniki, ki so prav tako v službenem razmerju z Republiko Slovenijo.

12Določba 49. člena zagotavlja svobodo dela ter v tem okviru tudi prosto izbiro zaposlitve (drugi odstavek) in enako dostopnost vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji (tretji odstavek). Navedena ustavna določba se nanaša tako na delavce, ki opravljajo delo v delovnem razmerju, kot tudi na t. i. samozaposlene, torej na tiste osebe, ki samostojno opravljajo delo kot svoj poklic, kot gospodarsko dejavnost. Tudi njim mora biti zagotovljeno, da si lahko prosto izbirajo zaposlitev, torej svoje delo, in da jim je vsako delo dostopno pod enakimi pogoji.

13V zadevi U-I-255/01  je US na pobudo prevoznih zadrug presojalo ustavnost zakonske ureditve za pridobitev licenc in dovolilnic za prevoze v cestnem prometu: «5. Prav tako neutemeljena so nadaljnja zatrjevanja pobudnic o neskladnosti izpodbijanih določb s pravico do svobode dela (49. člen) oziroma s pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena). Glede na to, da gre v primeru obeh ustavnih pravic za ravnanja, ki so usmerjena na trajno ustvarjanje eksistenčnih podlag, se z vidika skladnosti izpodbijane ureditve z navedenima ustavnima določbama izpostavi le eno vprašanje, in sicer vprašanje morebitnega omejevanja pri opravljanju dejavnosti, s katero se uresničujejo pridobitni interesi v konkurenci na tržišču. Ker pa ne svobode dela ne svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost, je pobuda tudi v tem delu neutemeljena.«

14OdlUS XI, 44, U-I-288/00, Ur. l. 32/02: »14. … sta torej osrednji vprašanji ustavnosodne presoje v obravnavani zadevi naslednji: — ali je v skladu z 49. in s 74. členom, če zakon za izdelovanje etažnih načrtov posameznih delov stavb po naročilu etažnih lastnikov kot pogoj predpisuje poklic geodeta, in — ali je v skladu z 49. in s 74. členom, če zakon za izdelavo etažnega načrta posameznega dela stavbe ne zahteva nobenega pogoja določenega poklica, ko dopušča, da ga v določenih primerih lahko izdela imetnik etažne lastnine sam.

15. Glede drugega vprašanja US ugotavlja, da nedoločanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti, kadar se ta ne opravlja kot pridobitna dejavnost, ne more predstavljati posega in omejevanja svobodne gospodarske pobude iz 74. člena in svobode dela iz 49. člena, saj takšna ureditev nikogar ne izloča in nikogar ne omejuje v njegovi svobodi. …

16. Drugačen je položaj glede prvega vprašanja, to je določanja izobrazbenih, poklicnih in drugih pogojev za opravljanje dela oziroma dejavnosti. US je že sprejelo stališče, da je predpisovanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti lahko v nasprotju z Ustavo, če ob določitvi teh pogojev, ki spreminjajo dotedanjo ureditev, ni predviden tudi ustrezen prehodni rok, ki bi omogočal prizadetim, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem …

18. … Z uveljavitvijo ZPPLPS se je na trgu pojavila nova storitev, to je izdelovanje etažnih načrtov posameznih delov stavbe, za opravljanje katere so bili hkrati določeni tudi pogoji. Vendar zakonodajalec tudi pri “novem” določanju pogojev za opravljanje dela oziroma dejavnosti ni popolnoma svoboden. Upoštevati mora zahteve, ki izhajajo iz 74. in 49. člena. Določba 74. člena je relevantna z vidika posameznih gospodarskih subjektov, tako pravnih oseb kot posameznikov, ki na trgu opravljajo določeno dejavnost, ki jo sestavljajo različna dela, storitve. Določba 49. člena pa je relevantna z vidika posameznika, ki opravlja določeno delo, bodisi samostojno ali kot delavec v odvisnem delovnem razmerju. Za samostojne podjetnike posameznike, ki opravljajo delo kot svojo dejavnost, sta tako v tej zvezi relevantni obe omenjeni ustavni določbi.

24. Iz enakih razlogov izpodbijana ureditev predstavlja tudi kršitev 49. člena, ki zagotavlja svobodo dela ter v tem okviru tudi prosto izbiro zaposlitve (drugi odstavek) in enako dostopnost vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji (tretji odstavek). Navedena ustavna določba se nanaša tako na delavce, ki opravljajo delo v delovnem razmerju, kot tudi na t. i. samozaposlene, torej na tiste osebe, ki samostojno opravljajo določeno delo kot svoj poklic, kot gospodarsko dejavnost, ipd. Tudi njim mora biti zagotovljeno, da si lahko prosto izbirajo zaposlitev, torej svoje delo, in da jim je vsako delo dostopno pod enakimi pogoji. Za svobodo dela v 49. členu ni predvidena izrecna ustavna možnost zakonskega omejevanja te pravice, zato so v skladu s tretjim odstavkom 15. člena dopustne le omejitve zaradi varstva pravic drugih. Omejitve so dopustne le v skladu z načelom sorazmernosti (tako npr. U-I-139/94 z dne 30. 1. 1997, Ur, l. 10/97 in OdlUS VI, 9). Ker je US ocenilo, da izpodbijana ureditev, kolikor omejuje dostop do izdelovanja etažnih načrtov po ZPPLPS tistim, ki lahko izdelujejo elaborat za prvi vpis po 62. členu ZENDMPE, ni niti razumna glede na zasledovani cilj ZPPLPS, ni bilo treba opraviti celotnega testa sorazmernosti, ampak je izpodbijano ureditev že iz tega razloga štelo za neskladno z 49. členom.«

15OdlUS XIII, 4, U-I-211/00, Ur .l. 16/04: »16. Določitev ugodnejših pogojev za opravljanje dopolnilnih kmetijskih dejavnosti oziroma obrtnih dejavnosti na kmetijah v hribovskih in gorskih območjih, kot so sicer predpisani za opravljanje takšnih dejavnosti, predstavlja poseg v pravico iz tretjega odstavka 49. člena, ki pa je dopusten.«