Lovro Šturm, 2011

13OdlUS VII, 220, U-I-352/98, Ur. l. 2/99: »5.  Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo je  v parlamentarni demokraciji  odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov, ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru. Uredba kot podzakonski akt mora biti v skladu z Ustavo in z zakonom (tretji odst. 153. člena) in ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni vsebinske podlage, zlasti pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti, kakršno je plačilo stroškov uporabe prostora. Slednje ni samo v nasprotju s tretjim odst. 153. člena Ustave ampak tudi z drugim odst. 21. člena ZVRS.

6. Ker izpodbijana Uredba o zaračunavanju stroškov uporabe prostora za predložitev blaga carinskemu organu nima vsebinske podlage v zakonu, jo je bilo potrebno razveljaviti. Da zaradi takojšnje razveljavitve ne bi prišlo do  motenj pri izvrševanju carinskih postopkov, je US  Uredbo razveljavilo z odložnim rokom dveh mesecev. V tem času bo imela Vlada možnost pripraviti drug zakonit ukrep.«

14OdlUS VIII, 15, U-I-144/97, Ur. l. 11/99: »16.  Na podlagi tretjega odstavka 153. člena morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakoni. Ker je določba 13. člena Uredbe o izdaji obveznic in o izvrševanju odločb, ki se glasijo na odškodnino, za katero je zavezanec Slovenski odškodninski sklad (Ur. l. 61/96) s tem, ko določa, da se  prejemniku obveznic ne izročijo polletni obroki obresti, ki so zapadli v plačilo pred izročitvijo obveznic, v nasprotju z drugim odst. 7. b člena Zakona o SOS, jo je US odpravilo.  Navedena določba pa ni  v nasprotju le z zakonom, ampak s svojo ureditvijo posega tudi v pravico denacionalizacijskih upravičencev, ki po sprejetju ZDen  in v obsegu, določenem v ZDen, uživa ustavnopravno varstvo v okviru 33. člena (U-I-107/96, OdlUS V, 174) in jo je mogoče omejiti le z zakonom (drugi in tretji odst. 15. člena in prvi odst. 67. člena). Določba Uredbe, ki jo je US odpravilo, je posegla v navedeno ustavno pravico s tem, ko je določila, da je odločilna okoliščina pravnomočnost odločbe,  nastop katere pa lahko prepreči sam zavezanec oziroma državni organi s počasnim reševanjem denacionalizacijskih zahtev (na kar je US že večkrat opozorilo) ali z vlaganjem pravnih sredstev.«

15OdlUS VIII, 82, U-I-305/96, Ur. l. 36/99: »6. Pravilnik o vodenju evidenc o nakupu in prodaji blaga in storitev je Minister izdal na podlagi 18. člena ZT. Ta  v prvem odstavku določa, da mora trgovec sproti voditi evidenco o nakupu in prodaji blaga in storitev, ki mora biti dostopna pristojnim inšpekcijskim organom, v drugem odstavku pa, da Minister predpiše obliko in način vodenja te evidence na obrazcih za trgovino na debelo, za trgovino na drobno in za trgovinske storitve. Pobudnici po vsebini izpodbijata prvi odst. 3. člena Pravilnika, ki določa, da se vodi evidenca za vsak prodajni objekt posebej.

7. Po drugem odst. 120. člena morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Po določbi 153. člena morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.

10. Določba prvega odst. 3. člena Pravilnika o vodenju evidenc za vsak prodajni objekt posebej je znotraj vsebinskih okvirov pooblastila iz 18. člena ZT. Izpodbijana določba v vsebinskem smislu ne določa nič novega. Obveznost vodenja evidenc in vrste evidenc so namreč določene z ZT, določitev vodenja evidenc po prodajnih objektih pa ne predstavlja nove vrste evidence, temveč sodi v okvir določitve oblike in načina vodenja teh evidenc. Minister zato ni ravnal v nasprotju z drugim odst. 120. člena in s tretjim odst. 153. člena.«

16OdlUS IX, 82, U-I-120/99, Ur. l. 42/00: »6. Glede na tretji odstavek 153. člena, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni, lahko pravilnik, ki je izvedbeni akt, zakonsko normo dopolnjuje le tako daleč, da z dopolnjevanjem ne ureja razmerij samostojno, zunaj zakonskega okvira, ali da ne uvaja novih obveznosti. Podzakonski predpis kot izvedbeni akt tudi ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti, kot je uvajanje obveznosti plačila davka na dodano vrednost. To, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izključuje načelo delitve oblasti, ki med drugim pomeni, da upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu. Skladno z drugim odstavkom 120. člena so namreč upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon.«

17OdlUS IX, 226, U-I-264/99, Ur. l. 97/2000: »10. Za presojo ustavnosti izpodbijanega 38. člena Zakona o finančnem poslovanju podjetij (Ur. l. 54/99 in 110/99 – ZFPPod) je torej bistveno, ali daje ministru, pristojnemu za finance, pooblastilo za urejanje materije, ki je zakon še ne ureja, oziroma ali mu prepušča urejanje vprašanj, ki so v izključni pristojnosti zakonodajalca. Izpodbijani člen določa, da v roku enega meseca po uveljavitvi ZFPPod minister, pristojen za finance, sprejme podzakonski akt o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov, ki smiselno povzema določbe ZFPPod ob upoštevanju zakona, ki ureja izvrševanje proračuna. Kljub njegovi nekoliko nenavadni dikciji US ugotavlja, da izpodbijani člen kot izvršilna klavzula ni v neskladju z Ustavo. Določa rok za izdajo izvršilnega predpisa, določa, kdo ga mora izdati in na katere subjekte se lahko nanaša. Del besedila, ki se glasi: ‘ki smiselno povzema določbe tega zakona ob upoštevanju zakona, ki ureja izvrševanje proračuna’, pa ni mogoče razlagati drugače kot tako, da je zakonodajalec naložil ministru, da poslovanje proračunskih porabnikov uredi v okviru materije oziroma pravic in obveznosti, ki jih urejata že ZFPPod in ZIPro. Vprašanje morebitne prekoračitve tega pooblastila pa je vprašanje presoje ustavnosti in zakonitosti določb Odredbe, ne pa vprašanje ustavnosti izpodbijanega  38. člena ZFPPod. Ker je pooblastilna norma v 38. členu ZFPPod v skladu z ustavno določenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo in v skladu s hierarhijo pravnih norm ter s pravili, ki veljajo za izdajo izvršilnih predpisov, ni v neskladju s 1., 2., 3., 87., 120. in 153 členom Ustave.«

18»II. Presoja Odredbe o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov (Ur. l. 71/99 in 78/99).11. Izpodbijana Odredba določa pogoje, ki jih morajo proračunski uporabniki dodatno vnesti v razpisne pogoje za oddajo javnih naročil. Kot je US že ugotovilo, je normodajalec imel pooblastilo za izdajo Odredbe. US je zato v nadaljevanju moralo presoditi, ali je izdajatelj ostal v okviru danega pooblastila. O izvrševanju zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon. Če torej samo opisuje in razlaga zakon, potem je nedvomno vsebinsko odvisen akt. Upravni predpis pa sme zakonsko normo tudi dopolnjevati, vendar samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno urejal družbenih razmerij ali originarno določal nalog države. Tako mora torej zajeti  samo tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti.

1917. Postopek javnih naročil je neoblastni postopek, katerega cilj je vzpostaviti premoženjsko razmerje med državo in podjetji pri zadovoljevanju državnih potreb in opravljanju njenih funkcij. Kljub temu pa ima postopek javnih naročil tudi sestavine, ki kažejo na državno oblastno urejanje. Eden pomembnih ciljev urejanja javnih naročil namreč izhaja iz dejstva, da so javna naročila pogosto načrtno sprejet instrument državne gospodarske politike.  Državna gospodarska politika je lahko usmerjena k različnim ciljem: oživitev gospodarstva, skrb za konkurenčnost nacionalnega gospodarstva, skrb za posamezne panoge, skrb za enakomeren regionalni razvoj in za gospodarsko nerazvite dele države. Nedvomno je cilj države, da bodo oddana dela preko javnih naročil potekala v rokih in nemoteno. Ta cilj pa se lahko doseže tudi z izboljšanjem finančne discipline gospodarskih subjektov. Očitno je, da je odredbodajalec  ta cilj zasledoval tudi v navedenih določbah.

18. Zaradi opisane dvojne narave javnih naročil je zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko polje lastne presoje. To izhaja tudi iz 77. člena ZJN, ki daje ministru, pristojnemu za finance, splošno pooblastilo za urejanje posameznih vprašanj v postopkih za oddajo javnih naročil. Zato utemeljenosti ukrepov ni mogoče presojati iztrgano, temveč v okviru makroekonomske in mikroekonomske politike, ki uravnavata celotno družbeno gospodarstvo in vključujeta elemente predvidevanja. US se pri presoji ustavnosti in zakonitosti takega ukrepa omejuje na vprašanja: ali ukrep ni v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila, ali pooblastilo, ki prepušča izvršilni oblasti široko polje lastne presoje, ni zlorabljeno, ali breme ukrepa ni v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki naj jih doseže, ali ni ukrep sprejet na nezakonit način in ali z njim ni kršen kak drug zakon (tako US tudi v U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996, Ur. l. 66/96 in OdlUS V/2, 145).

19. Kot izhaja iz navedb MF, je finančna nedisciplina v slovenskem gospodarstvu dosegla obseg, ki resno ogroža normalno poslovanje podjetij. RS je nedvomno največji investitor. Če bi se še vnaprej nadaljevala praksa, da bi RS v rokih plačevala zapadle mesečne situacije, na drugi strani pa bi izvajalci ne poravnavali svojih zapadlih obveznosti, bi to lahko ogrozilo ne le eksistenco dobaviteljev blaga, kooperantov in podizvajalcev, temveč bi lahko povzročilo, da bi bila zaradi tega dela ustavljena in ne bi prišlo do dokončanja investicijskih del, kar bi pomenilo za državo izjemno škodo. Do tega je namreč že prišlo, ko so kooperanti in podizvajalci grozili z ustavitvijo del, kljub temu, da je DARS poravnal vse zapadle obveznosti izvajalcem del (pobudnicam). Nedvomno je, da so podizvajalci, kooperanti in dobavitelji blaga v razmerju do izvajalcev del (pobudnic) ekonomsko šibkejša stranka, ki je prisiljena pristati tudi na obveznosti, ki so zanjo očitno neugodne. Načelo svobode urejanja obligacijskih razmerij (10. člen ZOR) je omejeno z drugim načelom obligacijskega prava – z načelom enakopravnosti udeležencev v obligacijskih razmerjih (11. člen ZOR). Kot je razvidno, je ukrepe, določene v drugi in tretji alineji 5. člena Odredbe, odredbodajalec sprejel zaradi zaščite v pogodbenih razmerjih ekonomsko šibkejših strank ter zaradi zagotavljanja večje finančne discipline v teh razmerjih. Izpodbijani ukrepi torej v celoti sledijo zakonodajalčevemu cilju in z njimi odredbodajalec ni prekoračil zakonskega pooblastila. US tudi ugotavlja, da so izpodbijani ukrepi (določitev enakih rokov in plačilo zakonitih zamudnih obresti) primerni in niso v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki jih zasledujejo (pravočasna izvedba javnih naročil in večja finančna disciplina gospodarskih subjektov). Zato z izpodbijanima določbama Odredbe ni bilo kršeno načelo zakonitosti.«

20OdlUS X, 144, U-I-16/98, Ur. l. 62/01: »23. Drugi odstavek 120. člena izključuje možnost, da bi minister s Pravilnikom samostojno, brez vsebinskih okvirov, opredeljenih v zakonu, predpisoval merila in postopek za določanje urnika obratovalnega časa prodajaln. Ker pa je z izpodbijanim pravilnikom minister storil prav to, je US razveljavilo vse določbe Pravilnika in ne le tistih, ki jih izpodbijajo pobudniki.

2124. Iz enakih razlogov, zaradi katerih je US razveljavilo Pravilnik, je razveljavilo tudi Odlok, pri katerem je zahteva po skladnosti z Ustavo in zakoni vsebovana v tretjem odst. 153. člena Ustave. Ker ga je razveljavilo že iz teh razlogov, se US ni bilo treba spuščati v presojo, ali je sploh možno prenesti urejanje določenih zadev iz državne pristojnosti na lokalno skupnost s podzakonskim predpisom, saj je to pridržano izključno zakonu in pogojeno s soglasjem lokalne skupnosti (drugi odst. 140. člena). Odlok pa je bil izdan na podlagi pooblastila iz drugega odst. 4. člena Pravilnika. Ker po njegovi noveli v njem ni več pooblastila občinskemu organu, da lahko razčleni merila iz Pravilnika, ni več pravne podlage zanj, zato bi ga bilo treba razveljaviti tudi iz tega razloga. Zaradi navedenega je US razveljavilo Odlok brez odložnega roka.«

22OdlUS XI, 237, U-I-285/02 , Ur. l. 105/02: »8. Pobudnika zatrjujeta, da izpodbijani uredbi nista v skladu z ZSPJS, in sicer z določbo 52. člena tega predpisa. Zato naj bi bili tudi v neskladju z Ustavo (153. člen). Tretji odstavek omenjene ustavne določbe namreč določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. To pomeni, da je podzakonski predpis, ki ni skladen z zakonom, tudi v neskladju z omenjeno ustavno določbo, kar pa pomeni, da bi bili pobudi, če bi dejansko nasprotovali zakonski ureditvi, v neskladju z Ustavo že iz tega razloga. ZSPJS v prvem odst. 52. člena določa, da z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava, ki se urejajo s tem zakonom, razen določb področnih predpisov, ki urejajo napredovanje oziroma pridobitev nazivov, in določb področnih zakonov, ki določajo dodatek za stalnost uradnikom s posebnimi pooblastili. Drugi odstavek tega člena določa, da se do začetka uporabe Zakona plače javnih uslužbencev in funkcionarjev izplačujejo po predpisih in kolektivnih pogodbah, veljavnih do uveljavitve tega zakona. ZSPJS je skladno z določbo 53. člena tega zakona pričel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS, to je 13. 7. 2002 (objavljen je bil v Uradnem listu RS št. 56/02 z dne 28. 6. 2002), uporabljati pa se bo začel s 1. 1. 2004. Navedeno pomeni, da so s 13. 7. 2002 omenjeni predpisi o plačah zaposlenih v javnem sektorju prenehali veljati, skladno z določbo drugega odst. 52. člena ZSPSJ pa jih je treba do začetka uporabe tega zakona še naprej uporabljati.

9. Izpodbijani uredbi spreminjata uredbi, ki urejata dodatke k plačam zaposlenih v službah Vlade RS in v upravnih organih oziroma dodatke k plačam strokovnih in administrativno-tehničnih ter drugih delavcev na sodiščih, državnih tožilstvih, državnem pravobranilstvu in v organih za postopek o prekrških. Gre torej za spremembo določb uredb, ki urejata plače zaposlenih v državnih organih, in s tem prav za spremembo predpisov, na katere se nanaša omenjana določba 52. člena ZSPJS. Pri tem je pomembno, da sta, enako kot ZSPJS, tudi izpodbijani uredbi pričeli veljati dne 13. 7. 2002 (določbi 2. člena Uredbe1 in Uredbe2 namreč določata, da začne uredba veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS, uredbi pa sta bili objavljeni v Ur. l. št. 61/02 z dne 12. 7. 2002). Po drugem odstavku 52. člena ZSPJS se do začetka uporabe ZSPJS plače javnih uslužbencev in funkcionarjev izplačujejo po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona.

To pomeni, da so lahko ob uveljavitvi ZSPJS v uporabi samo še tisti in takšni plačni predpisi, kot so bili v veljavi pred uveljavitvijo ZSPSJ, to je pred 13. 7. 2002. To pa nadalje pomeni, da s 13. 7. 2002 predpisov, na katere se nanaša drugi odst. 52. člena ZSPJS in med katere spadata tudi uredbi, ki se z izpodbijanima spreminjata, ni bilo več mogoče spreminjati.

Izpodbijani uredbi, ki sta to storili, sta zato nezakoniti, posledično pa tudi v nasprotju z Ustavo (tretji odst. 153. člena).«