Lovro Šturm, 2002

26Sistematičen prikaz načela sorazmernosti je US podalo 6. julija 1995 v zadevi Lek, d.d. in dr., OdlUS IV, 67, U-I-77/93, Ur. l. 43/95, ko je presojalo ustavnost 5. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij. Kadar pride do zakonodajalčevega posega v ustavno varovana upravičenja posameznikov, je predmet nadaljnjega preizkusa, ali je poseg ustavno dopusten. Pri tem je treba upoštevati ustavno predvidene legitimne omejitve ustreznih ustavnih upravičenj, najprej splošno omejenost s pravicami drugih, nadalje zakonitost predpisanega načina uresničevanja pravice ter posebne, z Ustavo dovoljene omejitve konkretne pravice zaradi družbenih ali javnih koristi.

27Na tej točki ustavnosodne presoje se pričenja test sorazmernosti oz. prepovedi prekomernih posegov in ustrezno tehtanje, ali so ukrepi, določeni v zakonu, skladni z njegovim namenom. Ukrep mora biti utemeljen s ciljem, in sicer tako, da v najmanjši možni meri vpliva na pravice in interese prizadetih subjektov. Ukrepi morajo biti primerni za dosego zakonodajalčevih ciljev, potrebni za njihovo implementacijo glede na objektivne interese državljanov ter ne smejo biti izven vsakega razumnega razmerja do družbene oziroma politične vrednosti teh ciljev. Zakonodajalec je lahko posegel tudi v ustavno varovane položaje predlagateljev in pobudnikov, če je s tem uresničil neki drugi ustavno dopusten cilj. Pri tem pa lahko posega v te položaje le, če je to neogibno potrebno za uresničevanje zakonodajalčevega cilja. Zakonodajalec mora pri urejanju razmerja med ustavno varovanimi dobrinami, ki medsebojno kolidirajo, upoštevati načelo, da mora biti sredstvo, ki ga je izbral za dosego legitimnega cilja, kot tako pravno dopustno in primerno (ustrezno) za dosego tega cilja. Nadalje mora biti izbrano sredstvo za dosego cilja potrebno, to je táko, da cilja ni mogoče doseči na način, ki bi manj posegel v ustavno varovane položaje, in končno, da mora biti poseg, to je obseg prizadetosti varovane dobrine v (politično vrednostnem) sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev. Cilji zakonodajalca morajo biti opredeljivi, razumni in ustavno legitimni. V obravnavani zadevi je US zavzelo stališče, da je zakonodajalec sprejel možne in potrebne zakonodajne ukrepe, s katerimi je težo legitimnih posegov zmanjšal do mere, ki še zagotavlja doseganje postavljenih ciljev, in tako vzpostavil razumno ravnovesje med vrednostjo teh ciljev in težo posegov. Poseg zakonodajalca ni v neskladju z načelom sorazmernosti ob pogojih, določenih v izreku te odločbe.

28Načelo sorazmernosti kot kriterij pri presoji sodnih odločb je US uporabilo prvič ob ustavni pritožbi OdlUS IV, 131, Up-74/95 z dne 7. 7. 1995, ko je razveljavilo sklepa Višjega sodišča in Okrožnega sodišča v Kopru o priporu. Sodišče bi bilo moralo pri odločanju o priporu zaradi ponovitvene nevarnosti ob uporabi načela sorazmernosti pretehtati, ali je v konkretnem primeru ogrožanje varnosti ljudi, ki bi ga lahko pomenila izpustitev obdolženca, tako velik oz. težak poseg v njihovo ustavno pravico do varnosti, da odtehta poseg v obdolženčevo pravico do osebne svobode, ob tem, ko mu še ni bilo dokazano, da je očitano kaznivo dejanje res storil in ko tudi ni mogoče z gotovostjo “napovedovati”, ali bi taka kazniva dejanja v prostosti ponavljal. Spoštovanje načela sorazmernosti pomeni, da je treba pred odreditvijo posega v ustavno pravico presoditi: prvič, ali je poseg sploh primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (ta standardni prvi korak pri presojanju dopustnosti posegov je pri sodnem odrejanju pripora možno izpustiti, ker je to presojo opravil že zakonodajalec); drugič, ali je poseg nujen (“neogibno potreben”), tako da zaželenega cilja ni mogoče doseči na noben drug način, torej z blažjimi sredstvi (od tistih, ki jih predvideva 192. člen ZKP – čeprav izrecno le “za zagotovitev obdolženčeve navzočnosti in za uspešno izvedbo kazenskega postopka” –, bi kot milejše sredstvo za prepreševanje ponovitvene nevarnosti najbrž prišla v poštev, vsaj pri določenih vrstah kaznivih dejanj, le varščina); in tretjič, ali je poseg v razumnem sorazmerju s ciljem, torej s tisto dobrino, ki naj se s posegom zavaruje, in z razumno pričakovanim učinkom takega zavarovanja (t. i. sorazmernost v ožjem smislu).

29V podobnem primeru OdlUS IV, 138, Up-164/95, z dne 07. 12. 1995 je US zavzelo stališče, da bi zato, ker gre za obstoj nevarnosti, ne pa za gotovost pri ravnanju pritožnika, moralo kazensko sodišče v skladu z določbo 3. odst. 15. člena in z uporabo načela sorazmernosti še toliko bolj skrbno tehtati med dvema ustavno zavarovanima dobrinama, to je osebno svobodo pritožnika ter življenjem in zdravjem oškodovank. Iz obrazložitve odločbe kazenskega sodišča je razvidno, da je sodišče to tehtanje opravilo in presodilo, zakaj sodi, da je pripor zoper pritožnika neogibno potreben. Pritožbeno sodišče je, kakor je razvidno iz obrazložitve, glede na pritožbene razloge preizkušalo, ali je prvostopno sodišče pravilno ugotovilo obstoj vseh ustavno in zakonsko določenih pogojev in v obrazložitvi svoje odločitve odgovorilo tudi na pritožbene navedbe glede vprašanja, zakaj je pripor zoper pritožnika neogibno potreben. Obe sodišči sta presodili vse, kar je pomembno za odločitev o ustavno dopustnem posegu v pritožnikovo pravico do osebne svobode, vključno z okoliščino, da pritožnik že dalj časa gladovno stavka, zaradi česar naj bi bila ogrožena njegovo zdravje in življenje. Sodišče je presojalo, ali gladovna stavka predstavlja okoliščino, ki bi lahko pretehtala odločitev o sorazmernosti med posegom v pritožnikovo ustavno pravico in obstojem nevarnosti posega v človekove pravice oškodovank. Tudi po mnenju US gladovna stavka ni pravno utemeljen razlog, s katerim bi bilo v pravni državi mogoče doseči spremembo odločitev organov oblasti, sprejetih na zakonit način. Zato tudi kršitev pritožnikove pravice do osebne svobode ni podana. Na podlagi navedenega je US ugotovilo, da zatrjevane kršitve človekovih pravic v izpodbijanih aktih niso bile podane.

30V zadevi Darko Kežman in dr., OdlUS V, 27, U-I-201/93, Ur. l. 24/96 je US razveljavilo člen 28 Zakona o odvetništvu. Ta odločitev je zanimiva, ker je ugotovilo neprimerno sredstvo zakonodajalca brez razumne zveze z njegovim motivom. Izpodbijana določba 28. člena zakona, ki jo je zakonodajalec določil kot sredstvo za dosego cilja (po njej tisti, ki je bil pred vpisom v imenik odvetnikov sodnik sodišča prve stopnje ali je pred njim opravljal funkcijo državnega tožilca, ne more imeti sedeža odvetniške pisarne na območju kraja, v katerem je opravljal to funkcijo, dokler ne pretečeta dve leti od dneva, ko mu je taka funkcija prenehala), s ciljem zakona ni v razumni zvezi. V obravnavanem primeru naj bi šlo za ogroženost nepristranskega sojenja in varovanju le-tega. Zato se v okviru ocene sorazmernosti najprej zastavi vprašanje, ali je v tem primeru ukrep iz 28. člena sploh primeren (ustrezen) za dosego zastavljenega cilja. Nedvomno bi bila domnevna tovrstna ogroženost nepristranskosti prvostopnih sodišč odpravljena, ko nihče od sodnikov ali tožilcev ne bi postal niti odvetnik niti odvetniški kandidat. V tem primeru do situacije, ko lahko odvetnik zastopa stranko pred sodiščem, kjer je prej opravljal sodniško oz. tožilsko funkcijo, niti ne bi moglo priti. Kot bistveno za varovanje zgoraj navedenega interesa se pokaže, da ima nekdo možnost zastopati stranko pred določenim sodiščem, manj pa, ali to opravlja kot samostojen odvetnik (z lastno pisarno v tem ali drugem kraju). Ker je posedovanje lastne odvetniške pisarne potrebno le samostojnemu odvetniku, je ob upoštevanju ugotovitve, da je za dosego zastavljenega cilja pomembnejša možnost zastopanja sama po sebi, povsem nepomembno, kje ima pisarno tisti, ki stranko zastopa. To je za doseganje obravnavanega zakonskega cilja neprimeren (neustrezen) ukrep. Upoštevati je treba tudi relativno majhno oddaljenost posameznih krajev v Sloveniji, ki dopušča, da se mnogo ljudi redno vozi na delo iz različnih krajev in da zato obveznost imeti pisarno v drugem kraju sama po sebi, kljub zatrjevani neekonomičnosti, odvetnikov objektivno ne more odvrniti od zastopanja tudi pred sodiščem, kjer so opravljali sodniško ali tožilsko funkcijo. Prikazana lastnost izpodbijanega ukrepa je zadosten razlog za odločitev o neskladnosti zakonske določbe z 49. členom. Nadaljnji ustavnopravni preizkus takšnega neprimernega ukrepa še iz vidika kriterijev potrebnosti oz. nujnosti ter ravnovesja med postavljenim ciljem in težo ukrepa zato ni bil potreben.

31Iz enakega razloga je US v zadevi Štefan Toth, OdlUS VI, 56, U-I-29/96, Ur. l. 1/97 razveljavilo 2. odst. 9. člena novele Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju. Ugotovilo je, da ni razumne, neposredne povezave med zatrjevanim namenom zakonodajalca in sprejeto rešitvijo, ki ustvarja novo (drugačno) neenakost med zavarovanci v kriteriju, pri katerem so bili prej in bodo po razveljavitvi izpodbijane določbe tudi poslej vsi v enakem položaju.

32Identična je bila odločitev US v OdlUS VIII, 145, U-I-4/99, Ur. l. 59/99, kjer je US razveljavilo Zakon o lokalni samoupravi – ZLS. Tč. 15 Načela pravne države pa ne zahtevajo samo, da za zakonske posege v ustavnovarovane dobrine obstajajo stvarni in opravičljivi razlogi, ampak morajo biti ti zakonski posegi takšni, da je z njimi tudi dejansko možno uresničiti zakonodajalčev cilj. Če z zakonskimi posegi ni mogoče doseči namena, zaradi katerega so bili uzakonjeni, je zakonodajalec izbral neprimeren (neustrezen) ukrep. Ta razlog sam po sebi zadostuje za odločitev o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo (glej U-I-201/93, Ur. l. 24/96 in OdlUS V, 27). Takšen primer je podan v tej zadevi.

33V zadevi Hermej Gobec, OdlUS V, 40, U-I-18/93, Ur. l. 25/96 je US razveljavilo vrsto določb ZKP. V obrazložitvi ugotavlja, da je z besedilom 20. člena – pripor mora biti za varnost ljudi neogibno potreben – v Ustavo izrecno vgrajeno načelo sorazmernosti, ki je tudi sicer priznano kot splošno ustavno načelo, izvedeno iz načela pravne države. Ta od zakonodajalca terja, da pri določitvi pogojev za odreditev pripora sodiščem na eni strani omogoči presojo, ali je poseg nujen, tako da zaželenega cilja ni mogoče doseči z blažjimi sredstvi. Na drugi strani zakonodajalcu nalaga dolžnost, da možnost odreditve pripora omeji le na primere, v katerih bi bil tak poseg v razumnem sorazmerju s ciljem, torej s tisto dobrino, ki naj se s posegom zavaruje, in z razumno pričakovanim učinkom tega zavarovanja.

34Nobena določba ZKP sodišču ne daje na razpolago nobenih milejših ukrepov za isti namen, to je za odstranitev oziroma zmanjšanje ponovitvene nevarnosti. S tem pa je zakonodajalec prekršil načelo sorazmernosti, ki tudi od njega zahteva, da ob zasledovanju ustavno dopustnega cilja (v tem primeru varnosti ljudi) izbira sredstva, s katerimi bo posegal v človekove pravice, tudi po sorazmernem kriteriju neogibne potrebnosti. Presoja po kriteriju neogibne potrebnosti zahteva, da zakonodajalec omogoči tiste v strokovnih krogih znane alternativne ukrepe, ki so v skladu z načelom sorazmernosti in so primerni za dosego posameznega zakonodajnega cilja. Pri tem mora presoditi, ali je z morebitno alternativo mogoče zasledovani cilj doseči na milejši način, ki pri tem človekovo svobodo manj omejuje.Takšna milejša sredstva, s katerimi bi bilo mogoče v nekaterih primerih doseči varnost ljudi, pri tem pa manj prizadeti obdolženčevo osebno svobodo, so v teoriji splošno znana in so tudi uveljavljena v nekaterih drugih zakonodajah. To so na primer obveznost javljanja na policiji, prepoved, da bi obdolženec zapustil določen kraj brez dovoljenja sodišča, prepoved približanja določeni osebi, nadzor in pomoč organa, ki ga določi sodišče, hišni zapor in drugi ukrepi, s katerimi se lahko zmanjšuje ponovitvena nevarnost, pa obenem mnogo blažje kot pripor posegajo v obdolženčevo svobodo. Zakonodajalec sodiščem ni dal na voljo nobenega od navedenih ukrepov. Za zagotovitev varnosti ljudi je predvidel samo ukrep, ki najmočneje od vseh možnih posega v obdolženčevo osebno svobodo. S tem je kršil načelo sorazmernosti.

35V zadevi Rimskokatoliška škofija Maribor in dr., OdlUS V, 174, U-I-107/96, Ur. l. 1/97, je US pri odločanju o ustavnosti Zakona o moratoriju na izvajanje ZDen formuliralo najstrožjo presojo. Osnovno stališče, ki ga je US sprejelo v tej odločbi, je, da je ZDen kot tranzicijski zakon glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so bila jasno opredeljena vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spremenijo le, če so podani pogoji in okoliščine, ki zadostijo kriterijem najstrožje ustavnosodne presoje. Pogoji in okoliščine te najstrožje presoje, ki jih je US opredelilo v 15. točki obrazložitve, so: 1. razlogi, motivi, namen in cilji zakonodajalca za spremembo ZDen morajo biti stvarno upravičeni in ustavno legitimni (ne samo opredeljivi); 2. predvideni ukrepi morajo biti v demokratični družbi neogibni, ker jih narekuje nujna javna potreba in 3. zakonodajalčevi posegi (ukrepi, zakonske rešitve) morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti primerni, neogibno potrebni za dosego zakonodajalčevega cilja in v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih ciljev.

36Pristojnost zakonodajalca je, da spremlja izvrševanje predpisov in jih sprejme in da v primeru, ko pride pri njihovem izvrševanju do bistvenih in težjih problemov, morebiti tudi ustrezno ukrepa. Načelo pravičnosti, pravne varnosti in zaupanja v pravo zahteva, da se zakoni kot splošni in abstraktni predpisi sprejemajo za daljši čas. ZDen je glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so se jasno opredelila vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spremenijo le, če so podani pogoji in okoliščine, navedeni v točki 15 obrazložitve.

37V zadevi Policijski sindikat Slovenije, OdlUS VI, 9, U-I-139/94, Ur. l. 10/97 je US ugotovilo, da izpodbijane določbe Zakona o detektivski dejavnosti, ki onemogočajo izdajo licence za opravljanje detektivske dejavnosti prosilcem, ki so v zadnjih dveh letih opravljali naloge pooblaščenih uradnih oseb ministrstva za notranje zadeve ali obveščevalno-varnostnih služb. US je ugotovilo, da omejitev bivšim pooblaščenim uradnim osebam dejansko onemogoča opravljanje dektivske dejavnosti kjerkoli v Sloveniji, vendar je z njo mogoče doseči ustavno dopustni zakonodajni cilj. Tak ukrep je za dosego tega cilja nujen, saj ni videti, kako bi bilo mogoče doseči ta cilj na drug način. Podana je tudi sorazmernost v ožjem pomenu besede. Pravica do varstva osebnosti ter osebnostnih pravic, kakor tudi pravica do varstva osebnih podatkov sta pomembni ustavni pravici. Kršitve teh pravic, do katerih lahko pride pri opravljanju zasebne detektivske dejavnosti z uporabo podatkov in stikov iz prejšnje službe, so lahko zelo hude. Že sama možnost hude kršitve teh pravic je v sorazmerju z obravnavano omejitvijo svobode dela bivših pooblaščenih oseb. Ta omejitev je le začasna (za dve leti) in predstavlja najkrajšo potrebno omejitev.

38V OdlUS VI, 21, U-I-228/96, Ur. l. 15/97 je US na predlog Vlade razveljavilo Odredbo o določitvi višine najemnine za rezervirane parkirne površine Mestne občine Ljubljana. US se je strinjalo z določbo Odredbe, da mora najemnik za parkirišča plačati ustrezno povračilo za pravico izključne uporabe rezerviranega parkirišča. Vendar povračilo ne sme biti v očitnem nesorazmerju z vrednostjo privilegija, ki ga prenaša individualna uporaba javnega dobra. Mestna občina Ljubljana je določila ceno, ki močno presega vrednost izključne rabe parkirišča. V primerjavi s prejšnjo odredbo gre za več kot 22-kratno zvišanje stalne najemnine parkirišča v središču mesta, zunaj mestnega središča pa za 16-kratno povišanje.

39V zadevi Miha Brejc in dr., OdlUS VI, 158, U-I-25/95, Ur. l. 5/98 je US, ki je razveljavilo člene 150–156 ZKP o uporabi posebnih policijskih metod in sredstev v obrazložitvi v 47. točki opredelilo pojem “nujnosti” posega v ustavne pravice. Z “nujnostjo” posega je v Ustavo izrecno vgrajeno načelo sorazmernosti, ki je tudi sicer priznano kot splošno ustavno načelo, izvedeno iz načela pravne države. Ta od zakonodajalca terja, da pri določitvi pogojev za poseg omogoči presojo, ali je poseg nujen, tako da zaželenega cilja ni mogoče doseči z blažjimi sredstvi. Hkrati zakonodajalcu nalaga dolžnost, da možnost posega v pravico do zasebnosti omeji le na primere, v katerih bi bil tak poseg v razumnem sorazmerju s ciljem, torej s tisto dobrino, ki naj se s posegom zavaruje, in z razumno pričakovanim učinkom tega zavarovanja. Le v primeru, če gre pravici, za katere varstvo se poseg dovoljuje, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico, sicer pa mora biti teža posega v njo v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice. Z drugimi besedami, ni a priori dopusten vsak poseg, ki je sicer nujen, če bi se hotela varovana pravica zavarovati v celoti, kadar tudi prva pravica zasluži enako močno varstvo. Pri koliziji takih pravic je treba dopustiti le take posege, ki druge pravice ne bodo zavarovali absolutno, ampak le sorazmerno s prvo (pravici bosta torej vzajemno omejeni druga z drugo).

40eposredna zveza in razumno sorazmerje. Taksa, ki ne bi bila odmerjena v takem sorazmerju s storitvijo, bi lahko pravnim subjektom omejila dostop do pravic, s tem pa bi bilo prekršeno načelo pravne države (2. člen).

4116. Višina takse, ki jo je v izpodbijanem delu uvedla Tarifa (o taksah in nadomestilih za odločanje o zahtevah za izdajo dovoljenj, soglasij, in drugih zadevah), je po oceni US v očitnem nesorazmerju s storitvijo, ki jo v zvezi z opravljanjem izpitov borznih posrednikov, direktorjev borzno posredniških družb in članov uprav družb za upravljanje nudi Agencija.”

42V zadevi Darinka Kores, OdlUS VI, 61, Up-39/95 z dne 16. 1. 1997, v kateri je US zavrnilo pobudo o protiustavnosti zakonske ureditve o obvezni uporabi varnostnega pasu v motornem vozilu, je sodišče najprej ponovno izvedlo splošno ustavno načelo o splošni svobodi ravnanja iz 35. člena in ugotovilo, da je prepoved, voziti se v avtomobilih neprivezan, poseg v to pravico. Vendar vsak poseg ni ustavno nedopusten. Dopusten je, če je v skladu z načelom sorazmernosti potreben za varstvo pravic drugih (več v točkah 4–7 obrazložitve).

43OdlUS VII, 162, U-I-39/95, Ur. l. 68/98. US je razveljavilo novelo Zakona o lokalni samoupravi – ZLS. »Tč. 15. V obravnavanem primeru je US v skladu z načelom sorazmernosti tehtalo dve dobrini – na eni strani zaupanje v pravo vseh tistih oseb, ki so bile izvoljene za župana ali člana občinskega sveta in so hkrati opravljale tudi drugo funkcijo ali dejavnost, ki je s kasnejšimi spremembami in dopolnitvami zakona postala nezdružljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana in – na drugi strani javno potrebo po uveljavitvi novih določb o nezdružljivosti tudi za te osebe. Namen nezdružljivosti hkratnega opravljanja funkcij v različnih občinskih ali državnih organih oziroma z drugimi dejavnostmi je, da se naprej onemogoči morebitno izkoriščanje in zloraba funkcije. Če bi se izkazalo, da določena oseba zlorablja hkratno opravljanje funkcije oziroma dejavnosti in bi zloraba predstavljala kaznivo dejanje, zakon omogoča prenehanje funkcije tudi zaradi pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje (tretja alinea 1. odst. 37. a člena ZLS). Določbe o nezdružljivosti niso take narave, da bi njihovo veljavnost za pravne položaje, ki so nastali na podlagi prejšnje zakonske ureditve, ki ni določala nezdružljivosti, narekovala taka javna potreba, ki bi lahko upravičila poseg v varstvo zaupanja v pravo tistih oseb, ki so se odločile za funkcije v občinskih organih in so, zanašajoč se na veljavno zakonsko ureditev, obdržale ali pridobile funkcijo oziroma opravljale ali začele opravljati dejavnosti, ki po kasnejši zakonski ureditvi ni bila več združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana. Pri tem je potrebno tudi upoštevati, da se funkcija člana občinskega sveta in župana praviloma opravlja nepoklicno (1. odst. 37. b člena), kar pomeni, da opravljanje funkcije ne zagotavlja ustreznega materialnega in socialnega položaja teh oseb. Iz navedenih razlogov je US razveljavilo določbo četrte alinee 1. odst. 37. a člena ZLS v obsegu, kolikor velja za člane občinskih svetov in župane, ki so bili izvoljeni pred njeno uveljavitvijo, in so tudi že pred njeno uveljavitvijo opravljali funkcijo ali dejavnost, ki na podlagi 2. ali 3. odst. 37. b člena ne bi bila združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali s funkcijo župana. Razveljavitev pomeni, da člani občinskih svetov in župani, na katere se ta odločba nanaša, lahko še naprej opravljajo funkcijo, določeno dejavnost oziroma delo, kljub določbam o nezdružljivosti iz 2. in 3. odst. 37. b člena ZLS, kolikor zakonodajalec njihovega položaja ne bo uredil v skladu s stališči, sprejetimi v tej odločbi, še pred potekom njihovega mandata.”