Peter Pavlin, 2011

a) Temeljna intepretacija 87. člena Ustave

1Temeljna interpretacija dokaj kratkega, z vidika Slovenije kot pravne države pa dokaj bistvenega 87. člena je, da določa ustavnopravni standard, da se sme v Sloveniji pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb ter drugih pravnih ali poslovnih subjektov določati (urejati) le z določeno vrsto splošnih pravnih aktov – z zakoni, saj je to t. i. zakonska materija. Konkretneje to pomeni, da je ustavna zapoved, da se pravice in obveznosti originarno ureja z zakoni, da se torej vsebinsko bistvo pravice ali obveznosti uredi z zakoni in da določene podrobnosti, ki se za izvrševanje posamičnih zakonov urejajo v podzakonskih predpisih, ne smejo pomeniti izvotlitve (razgraditve) zakonsko urejene pravice ali obveznosti ali celo njene nadomestitve. Prav tako se s podzakonskimi akti ne sme originarno urejati pravic ali obveznosti. Zakoni so torej bistveni splošni pravni akti v RS, s katerimi se originarno urejajo pravice in obveznosti (OdlUS VI, 46, U-I-40/96, 3. 4. 1997, 13. točka), kar je tudi realnost pravnega reda RS. V zvezi s stališčem iz prejšnjega stavka je primerno tudi oceniti, da je določba prvega odstavka 15. člena, po kateri se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave, v praksi le rezervna ustavna norma, saj je večina človekovih pravic in svoboščin v Sloveniji urejena z zakoni (ena od izjem je npr. pravica do peticije iz 45. člena, ki se uresničuje neposredno na podlagi Ustave) in je zlasti uporabna za vsebinsko ustavnosodno presojo zakonov, ki posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine.

2Določenost pravic ali obveznosti z zakonom pomeni, da mora biti zakon naslovniku norme dostopen, tako, da ve ali vsaj lahko izve, da v njem lahko najde odgovore na določena vprašanja glede njegovih interesov ali pravnega razmerja, poleg tega pa mora biti vsebina zakona oziroma zakonskih določb dovolj določna, da lahko vnaprej oceni ali se seznani, do stopnje, kjer je to glede na okoliščine razumno, s posledicami ali ugodnostmi, ki mu jih lahko določeno delovanje ali nedelovanje naprti ali povzroči (razdelano na podlagi stališč iz 49. točke sodbe ESČP v primeru Sunday Times proti Združenemu Kraljestvu, A 30, 26. 4. 1979).

3Interpretacija 87. člena bi se lahko povzeto glasila: le z zakoni se smejo originarno urejati pravice in obveznosti vseh subjektov, katere priznava ali pripoznava pravni red, in zakone sme sprejemati le DZ, ki mora pravice in obveznosti v njih določati tako, da ima naslovnik zakonske norme dejansko možnost, da se seznani s pravicami in obveznostmi in lahko oceni posledice, ki bi jih prineslo njegovo delovanje ali nedelovanje v zvezi s pravicami ali obveznostmi.

b) neobstoj zgodovinske interpretacije

4Zgodovinska razlaga 87. člena žal ni možna, saj v magnetogramih razprav Komisije za ustavna vprašanja Skupščine RS 1990–1991 (Nastajanje slovenske ustave: Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja, III. zvezek, s. 873, Ljubljana 2001) o tej določbi ni absolutno nobenega gradiva, morda bodo gradiva dostopna in uporabna šele, ko bodo objavljena gradiva strokovnih podskupin za določene sklope ustavnih vprašanj. Trenutno je možno z manjšo mero verjetnosti le domnevati, da so snovalci Ustave v letih 1990–1991 hoteli dodatno poudariti, da je Slovenija država zakonov, okrepiti pravno varnost in na sistemski način preprečiti obnovo nekdanje prakse iz obdobja v letih 1944–1953, ko so izvršilni organi takratne FLR Jugoslavije in takratne LR Slovenije pogosto izdajali uredbe z zakonsko močjo.

c) Obseg pravic in svoboščin

5Pravice in obveznosti, ki jih varuje 87. člen, so mišljene dokaj široko. Vključujejo človekove pravice in temeljne svoboščine, človekove obveznosti oziroma dolžnosti (npr. vojaško dolžnost), obveznosti pravnih oseb ter drugih pravnih in poslovnih subjektov, ki jih pravni red RS vsaj priznava, kot tudi pravice prosilcev za azil, pravice ljudi brez državljanstva (apatride) ter seveda tudi pravice, ki jih je določil DZ v zakonih (zakonske pravice).

č) Naslovniki ustavne norme

6Primarni naslovniki ustavne norme kot subjekti so državljani RS, prebivalci RS, državljani drugih držav, druge fizične osebe (npr. apatridi), pravne osebe in vsi drugi pravni ali poslovni subjekti, ki jih priznava ali jih je dolžan priznavati pravni red RS. Z vidika pravne varnosti in strogega spoštovanja 87. člena imajo navedene kategorije obveznost, da so podvržene le tistemu originarnemu reguliranju njihovih pravic in obveznosti, ki je določeno z zakonom, ne pa npr. originarno določeno s podzakonskimi predpisi in z drugimi splošnimi akti. Z drugimi besedami, originarnemu urejanju pravic in obveznosti s podzakonskimi predpisi ali z drugimi splošnimi akti se imajo navedene kategorije oseb pravico upreti – z uporabo vseh razpoložljivih pravnih sredstev oziroma sodnega varstva, ustavnosodnega varstva ali pritožb na mednarodna sodišča, ki imajo jurisdikcijo nad Republiko Slovenijo. S tega vidika ima ustavna določba tudi garancijski značaj za ta krog naslovnikov.

7Prav tako je z institucionalnega vidika naslovnik te norme DZ, saj je pristojen in odgovoren, da se pravice in obveznosti originarno urejajo v zakonih in ne sme dopuščati nastanka pravno neurejenega stanja, ko bi zakoni pooblaščali izvršilno oblast ali pa bi organi izvršilne oblasti v »državni stiski« originarno urejali določene pravice in obveznosti s podzakonskimi predpisi ali z drugimi splošnimi akti.

d) Dvojna jurisdikcijska norma

8Navedeni ustavni člen je tudi institucionalna jurisdikcijska norma glede položaja DZ kot državnega organa javnega prava, saj izrecno določa, da je edina oblast, ki lahko sprejema zakone, zakonodajna oblast, in to je DZ . Oziroma, z izoliranega vidika 87. člena je zakonodajna oblast samo DZ in na to pristojnost ne vplivajo ustavne določbe o DS ali o referendumu, niti pristojnosti US po Zakonu o ustavnem sodišču (drugi odstavek 40. člena – način izvršitve odločbe US ter določitev državnega organa, ki naj jo izvrši). Ta jurisdikcijska norma ima z vidika DZ dodatno še garancijski značaj, saj varuje njegovo pristojnost zlasti do izvršilne veje oblasti, pa tudi do samoupravnih lokalnih skupnosti, nosilcev javnih pooblastil, izvajalcev javnih služb ipd. S tega vidika predstavlja odločba US o ustanovitvi Občine Ankaran (U-I-114/11, 9. 6. 2011; Ur. l. 47/11), ki bi se jo po izrecni ustavni določbi iz tretjega odstavka 139. člena lahko ustanovilo le z zakonom, ki bi določil tudi območje občine, znatno spremembo umevanja tega, kaj pomeni zakon. Vprašanje aktivnega ali celo aktivističnega razvoja ustavnega prava US bo treba sicer proučiti z vidika določb drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču, ki določa pristojnost US, da določi način izvršitve njegove odločbe. Za nadaljnje opredelitve glej komentar 160. člena.

9Prav tako je navedeni člen tudi suverenostna jurisdikcijska norma – določene odločitve DZ, sprejete z zakonom, imajo lahko namreč tudi vpliv izven ozemlja RS (vojaške misije v tujini, bilateralne mednarodne pogodbe, ratificirane z zakonom – npr. arbitražni sporazumi o določenih mednarodnopravnih vprašanjih ipd.).