Barbara Kresal,

1Med novostmi, ki so se zgodile od prve izdaje KURS, je gotovo treba najprej omeniti spremembo prvega odstavka 50. člena: z ustavnimi spremembami junija 2004 je bila v določbo, ki državljanom zagotavlja pravico do socialne varnosti pod pogoji, določenimi z zakonom, vključena izrecna omemba pravice do pokojnine. Novo besedilo »vključno s pravico do pokojnine« nakazuje, da je pokojnina (nujni!) sestavni del ustavne pravice do socialne varnosti.

2Dopolnitev prvega odstavka 50. člena pomeni, da je polje proste presoje zakonodajalca pri urejanju pravice do socialne varnosti omejeno z zahtevo, da zakonodajalec mora urediti pravico do pokojnine, ki jo kot človekovo pravico Ustava sedaj izrecno zagotavlja. (Ustava zakonodajalcu ne prepušča presoje, ali bo kot eno od socialnih pravic, s katerimi se konkretizira ustavna pravica do socialne varnosti, predvidel in uredil tudi pravico do pokojnine, temveč le, kako jo bo uredil.) Poleg tega zakonodajalca pri konkretizaciji pravice do socialne varnosti usmerja (omejuje) tudi določba drugega odstavka 50. člena, ki mu nalaga ureditev obveznega zdravstvenega, pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter drugih socialnih zavarovanj. Temelj sistema socialne varnosti v Sloveniji so torej obvezna socialna zavarovanja in nujnost ureditve pravice do pokojnine, glede preostalega pa Ustava prepušča zakonodajalcu, da presodi, s kakšnim naborom različnih socialnih pravic in s kakšnimi ukrepi, ki upoštevajo tudi socialne interese posameznikov, bo na različnih pravnih področjih zagotovil konkretizacijo in uresničitev ustavne pravice do socialne varnosti; pri tem je zakonodajalec seveda omejen tudi z vsemi ostalimi ustavnopravnimi zahtevami (zlasti mora spoštovati načelo enakosti in prepoved diskriminacije, pravico do osebnega dostojanstva in varnosti itd.) in z zavezujočimi mednarodnimi socialnopravnimi standardi in s pravom EU (zlasti ratificirane konvencije Mednarodne organizacije dela, določbe Evropske socialne listine, uredbe in direktive EU, ki posegajo na področje socialne varnosti itd.).

3Sprememba 50. člena pa ne pomeni, da pokojnina ne bi bila ustavnopravno varovana že prej (to nenazadnje potrjuje tudi obsežna ustavnosodna praksa v zvezi s to pravico iz časa pred spremembo tega člena). Kot ena tipičnih pravic iz sistema socialne varnosti je bila (in je še vedno) pokojnina ustavnopravno varovana tudi že v okviru splošne opredelitve ustavne pravice do socialne varnosti. Hkrati velja opozoriti, da je pokojnina le ena izmed pravic, s katerimi zakonodajalec konkretizira in napolnjuje splošno opredeljeno ustavno pravico do socialne varnosti. Zato izrecna omemba pravice do pokojnine v 50. členu tudi ne zmanjšuje oziroma ne sme zmanjševati pomena in ustavnopravnega varstva različnih drugih socialnih pravic, ki so izpeljane iz splošno opredeljene ustavne pravice do socialne varnosti. Tudi vsi drugi vidiki človekove pravice do socialne varnosti (ne le pravica do pokojnine) morajo uživati enako učinkovito ustavnopravno varstvo v okviru dometa 50. člena, ne glede na to, da niso izrecno omenjeni. Spremembo 50. člena je tako treba razumeti zlasti kot željo dati poseben poudarek pokojnini, ki je kot pravica, ki naj zagotavlja socialno varnost za primer starosti, v času staranja prebivalstva in v pogojih dolgožive družbe deležna posebne pozornosti.

4Pravica do pokojnine je torej ustavnopravno zavarovana pravica, in sicer kot sestavni del človekove pravice do socialne varnosti (hkrati je kot premoženjskopravna pravica zavarovana tudi prek 33. člena o pravici do zasebne lastnine, o čemer več pozneje). Pravico do pokojnine priznava Ustava torej izrecno kot človekovo pravico. Pri tem je treba poudariti, da pripada v skladu s 50. členom ta pravica posameznikom pod pogoji, določenimi z zakonom (t. i. zakonski pridržek), kar daje zakonodajalcu široko polje proste presoje pri urejanju pravice do pokojnine, ustavnosodna presoja pa je na tem polju nujno zadržana; vendar pa ima pravica do pokojnine (enako kot pravica do socialne varnosti) tudi svoje ustavnopravno jedro, v katerega niti zakonodajalec pri urejanju te pravice niti drugi oblastni organi pri uporabi in interpretaciji pravne ureditve ne smejo poseči oziroma se dopustnost takega posega obravnava in presoja v skladu z uveljavljenimi ustavnopravnimi pravili o posegih v človekove pravice (strogi test sorazmernosti). Kaj je ustavnopravno jedro te pravice, ki je podvrženo strogi ustavnosodni presoji, od kod dalje pa se razteza (široko) polje proste presoje zakonodajalca, s tem pa tudi zadržana ustavnosodna presoja, ni enostavno vprašanje, odgovor nanj pa se postopoma zarisuje tudi v praksi US (glejte obsežne razprave o ustavnopravnem jedru pravice do pokojnine npr. v odločbi OdlUS XVII, 85, Up-360/05 z dne 2. 10. 2008, Ur. l. 113/08,  in v ločenih mnenjih v tej zadevi; o ustavnopravnem jedru pravice do socialne varnosti tudi npr. v U-I-159/07, 10. 6. 2010, Ur. l. 51/10, 16. tč. obr).

5Naslednja pomembna novost, s katero je treba dopolniti KURS, se nanaša na vprašanje navezave pravic iz sistema socialne varnosti na 33. člen. V prvi izdaji komentarja je bilo navedeno, da 33. člen o pravici do zasebne lastnine lahko predstavlja podlago za ustavnopravno varstvo določenih pravic iz sistema socialne varnosti, da pa navedene možnosti slovensko US še ni uporabilo; predstavljena je bila tudi zadevna praksa ESČP v tej zvezi in opozorjeno na prakso v nekaterih drugih evropskih državah (glejte zlasti odstavke 9, 21 do 23, 35 in 36). Ugotovimo lahko, da je z odločitvijo leta 2009 (Up-770/06 z dne 27. 5. 2009, Ur. l. 54/09) slovensko US naredilo pomemben korak pri razvoju ustavnopravnega varstva pravic iz sistema socialne varnosti. US je v obrazložitvi poudarilo, da ima pravica do pokojnine dvojno ustavno varstvo, da je varovana kot človekova pravica tako po prvem odstavku 50. člena kot po 33. členu; pravici pritožnika do pokojnine je priznalo premoženjski izraz in ugotovilo, da je njegovo »pravico mogoče šteti za utemeljeno pričakovano oziroma za t. i. pričakovalno pravico«, ki je kot takšna varovana s 33. členom (gl. zlasti 4. in 5. točko obrazložitve).  Omenjena zadeva se je nanašala na pravico do starostne pokojnine, vendar pa navedeni ustavnopravni standardi, ki jih je US razvilo v zadevi Up-770/06, pridejo v poštev tudi za druge pravice iz sistema socialne varnosti, ki imajo enake značilnosti kot pravica do pokojnine (premoženjski izraz, določnost ureditve v zakonu kot individualne iztožljive premoženjske pravice, dajatev iz sistema socialne varnosti,  ki pripada posamezniku ob izpolnjevanju predpisanih pogojev kot pravica; pomembna je navezava na prakso ESČP v tej zvezi, ki govori o »assertable right under domestic law to a welfare benefit«; prejšnja ne povsem jasna praksa ESČP glede ločevanja med nekontributivnimi in kontributivnimi dajatvami, na katero je bilo opozorjeno v odstavku 22 komentarja prve izdaje, je bila pozneje nadgrajena, tako da – upoštevajoč novejšo prakso ESČP, zlasti vodilna Stec in drugi proti Združenemu kraljestvu, sodba z dne 12. 4. 2006, in sodbe, ki ji sledijo –  ni smiselno razlikovanje na kontributivne in nekontributivne dajatve iz sistema socialne varnosti, temveč vse dajatve (‘assertable right to a welfare benefit’) uživajo pod enakimi pogoji varstvo po 1. členu Protokola št. 1 in ne le dajatve iz socialnih zavarovanj, ki izhajajo iz vnaprejšnjega vplačevanja prispevkov; izvzete pa so še vedno tiste socialne dajatve, ki so podvržene čisto diskrecijskemu odločanju). Poudariti velja, da se odločba US v zadevi Up-770/06 nanaša na t. i. kontributivno dajatev (pravico do pokojnine iz pokojninskega zavarovanja), za katero je pritožnik vplačeval prispevke, in da ta odločba US v obrazložitvi izrecno govori le o pravicah iz socialnega zavarovanja v povezavi s 33. členom, vendar pa se po drugi strani US v obrazložitvi te odločbe sklicuje tudi na zadevo Stec, iz katere pa jasno izhaja stališče ESČP, da ni smiselno razlikovanje na kontributivne in nekontributivne dajatve (gl. več zgoraj). Natančne meje, katere dajatve – poleg starostne pokojnine – sodijo v domet 33. člena, bo US moralo še opredeliti (v Up-1419/08 z dne 22. 10. 2009, Ur. l. 90/09 tako US enako tudi glede družinske oziroma vdovske pokojnine, glede drugih dajatev iz sistema socialne varnosti, morebiti tudi kakšne nekontributivne, pa se US do sedaj še ni imelo priložnosti izrecno opredeliti). Pri nadaljnji opredelitvi dometa 33. člena tudi za pravice do različnih socialnih dajatev oziroma dajatev iz sistema socialne varnosti, tako kontributivnih kot nekontributivnih, pa je pričakovati, da bo US tudi v prihodnje upoštevalo prakso ESČP, ki je po odločitvi v zadevi Stec jasna in nedvoumna in izhaja iz široke opredelitve socialnih pravic, ki sodijo v domet 1. čl. Protokola št. 1. Navedeno stališče ESČP je pomembno zlasti zaradi povezave s 14. členom EKČP o prepovedi diskriminacije.

6Pojasniti je treba, da se je vprašanje umestitve pravice do pokojnine v okvir ustavnopravnega varstva lastnine po 33. členu odprlo v zvezi s položajem tujcev pri uveljavljanju pravice do pokojnine, in sicer zato, ker prvi odstavek 50. člena pravico do socialne varnosti in tudi pravico do pokojnine zagotavlja le državljanom (na probleme v tej zvezi opozarja prva izdaja Komentarja, gl. zlasti odstavke 21 do 30). »Prvi odstavek 50. člena  zagotavlja to pravico državljanom RS. Člen 33 velja tudi za osebe, ki niso državljani RS,« je na ta problem odgovorilo US (Up-770/06, 4. tč. obrazložitve). V obravnavani zadevi je šlo za tujca, srbskega državljana, ki je želel po izpolnitvi predpisanih pogojev uveljaviti pravico do starostne pokojnine po slovenskih predpisih, vendar mu je bila ta zavrnjena z utemeljitvijo, da je že prej uveljavil pokojnino v Srbiji, zato je s tem izčrpal pravico do izbire pokojnine, pa čeprav je vplačeval prispevke za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje slovenskemu nosilcu tega zavarovanja in izpolnil tudi druge pogoje za pridobitev pravice po slovenskih predpisih. Nedvomno se sedaj, ko je US odprlo varstvo po 33. členu tudi za pravice iz socialne varnosti, na to določbo lahko sklicujejo vsi, ne le tujci, ki jim 50. člen odreka ustavnopravno varstvo v tej zvezi, temveč tudi državljani, ki imajo sicer dvojno ustavno varstvo omenjenih pravic, poleg 33. člena tudi 50. člen.

7Pri branju prve izdaje KURS o 50. členu (robne št. 10 do 20 o področju varovanja in 23 do 25 o upravičencih) je treba upoštevati tudi razvoj na mednarodni ravni in v okviru prava EU (glej tudi komentar k 2. členu o načelu socialne države) ter dejstvo, da se nacionalni predpisi na tem področju pogosto spreminjajo.

8Kot je bilo opozorjeno že v prvi izdaji Komentarja, so posebnega pomena za področje socialne varnosti številne konvencije Mednarodne organizacije dela (MOD).  Slovenija je v zadnjem obdobju ratificirala Konvencijo MOD št. 183 o varstvu materinstva, 2000 (Ur. l. RS – MP, št. 18/09, Ur. l. 100/09, 8. 12. 2009). Ažurni pregled ratifikacij (http://www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm) in baza poročil o izvajanju konvencij MOD (www.ilo.org – baza APPLIS) sta lahko koristna pripomočka pri interpretaciji pravice do socialne varnosti. Pri ustavnosodni presoji, ki se nanaša na pravico do socialne varnosti in sploh temeljne socialne pravice, pa je poleg stališč nadzornih organov MOD zlasti bistvena praksa ESČP v tej zvezi (baza sodne prakse na http://echr.coe.int/echr/en/hudoc) ter še posebej praksa Evropskega odbora za socialne pravice (EOSP) o izvajanju in spoštovanju Evropske socialne listine (baza sodne prakse EOSP na http://hudoc.esc.coe.int/esc2008/quety.asp?language=eng), pregled sodne prakse EOSP po členih na http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestIndex_en.asp). EOSP označujejo kot kvazisodni organ in kot tak s svojo prakso in stališči glede posameznih pravic iz ESL pomembno krepi iztožljivost temeljnih socialnih pravic (prim. Končar 2010, s. 157).

9Naj omenimo, da iz Sklepov (Conclusions) EOSP iz leta 2009 (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Conclusions/State/Slovenia2009_en.pdf) izhaja, da Slovenija v Evropski socialni listini (spremenjeni) med drugim krši zagotovljeno pravico do socialne varnosti iz 12. člena in pravico starejših oseb do socialne zaščite iz 23. člena Listine. EOSP je odločil, da stanje v Sloveniji ni v skladu z zahtevami iz prvega in četrtega odstavka 12. člena Listine. Prvi odstavek 12. člena Listine Slovenija krši, ker je minimalna višina določenih socialnih dajatev oziroma dajatev iz sistema socialne varnosti očitno neustrezna (‘manifestly inadequate’), ker je njihova višina precej pod pragom tveganja revščine; tako npr. ugotavlja EOSP za višino minimalnega nadomestila za čas odsotnosti zaradi bolezni ali poškodbe, za višino minimalnega denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, za višino minimalne starostne, invalidske in vdovske pokojnine. Četrti odstavek 12. člena Listine pa Slovenija krši, ker so določene dajatve iz sistema socialne varnosti podvržene pogoju državljanstva in zato niso dostopne državljanom drugih držav podpisnic Listine, ki niso pokriti s pravom EU. Nadalje je EOSP odločil, da stanje v Sloveniji ni v skladu z zahtevami iz 23. člena Listine, ker je višina minimalne starostne pokojnine iz obveznega zavarovanja, prav tako pa tudi višina državne pokojnine (socialna pokojnina za starejše osebe z nizkimi dohodki) očitno neustrezna, in ker je zahtevano trajanje stalnega prebivališča v Sloveniji, ki je eden od pogojev za pridobitev  državne pokojnine, pretirano dolgo. Navedena stališča EOSP so pomembna tudi pri morebitni ustavnosodni presoji s tem povezanih institutov oziroma zakonskih rešitev v okviru 50. člena.

10Pri obravnavi zadev s področja socialne varnosti je koristno tudi poznavanje prava EU, ki kompleksno posega na to področje, zlasti v okviru določb o prostem pretoku oseb, o koordinaciji sistemov socialne varnosti, o socialni politiki in harmonizaciji prava socialne varnosti, o prepovedi diskriminacije itd. Poleg Uredbe 1612/68 o prostem gibanju delavcev, spremenjene z Direktivo 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, velja posebej izpostaviti od 1. 5. 2010 uveljavljeno t. i. »posodobljeno koordinacijo«, to je novo Uredbo 883/2004/ES o koordinaciji sistemov socialne varnosti, že spremenjeno z Uredbo 988/2009, in pripadajočo izvedbeno Uredbo 987/2009 (prej uredbi 1408/71 in 574/72, večkrat spremenjeni), za državljane tretjih držav pa še vedno bistveno Uredbo 859/2003 (pripravljena je nova, ki čaka na sprejem), Direktivo 109/2003 (če prebivajo v EU dlje časa) in Direktivo 50/2009 (za visokokvalificirane zaposlitve); v zvezi z Direktivo 98/49 o pravicah iz dodatnega pokojninskega zavarovanja je Komisija pripravila predlog direktive o izboljšanju prenosljivosti teh pravic (COM(2005)507 konč.), ki še ni bil sprejet; v zvezi s prepovedjo diskriminacije pa je poleg stare Direktive 79/7 o postopnem uresničevanju načela enakega obravnavanja moških in žensk na področju socialne varnosti treba omeniti zlasti Direktivo 2006/54, ki z načelom enakega obravnavanja ne glede na spol med drugim pokriva tudi poklicne sisteme socialne varnosti (prej direktiva 86/378), novo Direktivo 2010/41 o enakem obravnavanju ne glede na spol na področju samostojnih dejavnosti (nadomestila bo Direktivo 86/613) in Direktivo 2004/113 o enakem obravnavanju ne glede na spol pri dostopu do blaga in storitev, ki je pomembna za področje zasebnih zavarovanj; nadalje je bila sprejeta nova Direktiva 2010/18 o starševskem dopustu (nadomestila je direktivo 96/34), pripravljena je sprememba Direktive 92/85, ki posega na področje varstva materinstva itd. Poleg obsežne normativne aktivnosti EU na tem področju je za razvoj in interpretacijo posameznih pravic bistvenega pomena tudi pomembna sodna praksa SEU, katere obseg presega možnosti kratke predstavitve v tem komentarju (v povezavi s posamezno uredbo ali direktivo je dosegljiva v bazi sodne prakse SEU http://curia.europa.eu/). Za konec, vendar ne po pomembnosti, velja omeniti tudi uveljavitev Lizbonske pogodbe s 1. 12. 2009, ki Listini EU o temeljnih pravicah iz leta 2000, nekoliko spremenjene, slovesno razglašene 12. 12. 2007 (besedilo je bilo objavljeno v UL 2007/C 303, 14. 12. 2007, s. 1–16; končno besedilo z morebitnimi popravki je bilo objavljeno v UL 2010/C 83, 30. 3. 2010, s. 389–403), daje enako pravno veljavnost, kot jo imata ustanovitveni pogodbi, s čimer so – skupaj z ostalimi – tudi temeljne socialne pravice (med njimi tudi 34. člen o socialni varnosti in socialni pomoči) formalnopravno vključene v pravni red EU na ravni primarnega prava.

11Slovenijo zavezuje tudi kar obsežno število bilateralnih sporazumov o socialni varnosti oziroma o socialnem zavarovanju, v času od prve izdaje KURS je sklenila nekaj novih, tako npr. leta 2003 z Avstralijo, leta 2008 z Argentino in z Bosno in Hercegovino (slednji je predmet obsežnih kritik in bo spremenjen), leta 2009 je bil podpisan sporazum s Srbijo.

12Narava ustavne pravice do socialne varnosti narekuje obsežno normativno urejanje, nacionalni predpisi s področja socialne varnosti pa se tudi zelo pogosto spreminjajo. Uresničitev ustavne pravice do socialne varnosti iz 50. člena kot najpomembnejši zagotavljajo zlasti zakoni, s katerimi so urejeni temeljni sistemi obveznih socialnih zavarovanj in sistem socialnega varstva. Obsežnost zakonskega urejanja in spreminjanja pravic v polju ustavne pravice do socialne varnosti presega možnosti predstavitve zadevne zakonodaje v tem komentarju. Naj le poudarim, da so bile v zadnjem obdobju sprejete ali se pripravljajo temeljne reforme na najpomembnejših področjih socialne varnosti, tako je bil sprejet nov Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), Zakon o socialnovarstvenih prejemkih (ZSVarPre), Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS), že nekaj časa je v pripravi predlog zakona, ki bo uvedel novo področje obveznega socialnega zavarovanja, to je zavarovanje za dolgotrajno oskrbo, predvidena je temeljita reforma pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zdravstvenega zavarovanja itd. Zato so posebnega pomena tudi ustavne določbe o prepovedi retroaktivnosti (155. člen) in o pravni državi, ki vključuje tudi načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen), ki zagotavljajo ustavnopravne standarde v zvezi z varstvom pridobljenih in pričakovanih pravic v spreminjajočem se sistemu socialne varnosti.