Urška Umek, 2011

1Osmi člen je ustavni temelj odnosa med mednarodnim pravnim redom in pravnim redom Republike Slovenije. V prvem odstavku določa načelni položaj splošnoveljavnih načel mednarodnega prava in mednarodnih pogodb v hierarhiji slovenskega pravnega reda, in sicer jih postavlja nad zakone in druge predpise, medtem ko je Ustava najvišji in temeljni akt v državi. Prvi odst. 8. člena je treba razlagati skupaj z natančnejšim 2. odst. 153. člena, v katerem je upoštevano, da se ratifikacija mednarodnih pogodb izvaja v dveh oblikah, in sicer z zakoni DZ ali uredbami Vlade. Iz 2. odst. 153. člena izhaja, da se mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo Vlade, hierarhično uvrščajo pod zakone; to je v svoji praksi potrdilo tudi US (OdlUS IV, 118, U-I-147/94, Ur. l. 3/96). Pri tem je treba opozoriti, da notranjepravna hierarhija pravnih aktov ne vpliva na obveznost izpolnjevanja mednarodne pogodbe, zato se lahko pojavijo težave, če so določbe take pogodbe v neskladju z notranjim aktom višjega ranga (z Ustavo ali zakonom), saj ustavna zapoved usklajenosti pravnih aktov na eni strani narekuje prednost Ustave pred vsemi mednarodnimi pogodbami ter prednost zakonov pred mednarodnimi pogodbami, ki jih ratificira Vlada, splošnoveljavno načelo mednarodnega prava pacta sunt servanda pa zahteva izpolnjevanje mednarodne pogodbe v dobri veri. Država se namreč po 27. členu Dunajske konvencije o pogodbenem pravu – DKPP ne more sklicevati na notranji pravni red, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki jih je sprejela po mednarodnem pravu. Da do zaveze, ki je Slovenija v skladu z notranjim pravom ne bi mogla izpolniti, na mednarodni ravni sploh ne bi prišlo, je US pristojno za predhodno presojo ustavnosti mednarodnih pogodb v ratifikacijskem postopku. Če pa bi vseeno prišlo do takega neskladja, ZZZ-1 določa, da Vlada začne postopek za spremembo ali dopolnitev zakona oziroma drugega predpisa ali za spremembo ali odpoved mednarodne pogodbe, do odločitve pristojnega organa pa se uporablja mednarodna pogodba.

2V zvezi s položajem splošnoveljavnih načel mednarodnega prava v notranjem pravu velja ob razlagi iz slovenske sodne prakse (sodba Vrhovnega sodišča II Ips 55/98), da so splošna načela mednarodnega prava del notranjega prava, če niso v nasprotju z Ustavo, opozoriti na poseben pomen nekaterih izmed njih za notranjepravni red. Čeprav je 8. člen razumeti v smislu, da imajo v Sloveniji splošnoveljavna načela mednarodnega prava podustavni rang – tako kot v večini ustav drugih evropskih držav kontinentalne pravne tradicije –, je treba dodati, da nekatera varujejo temeljne pravne in družbene vrednote, katerih izraz je tudi slovenska Ustava. Glede na to, da ta načela pridobijo status splošne veljavnosti v mednarodnem pravu prav zato, ker jih priznava praktično celotna mednarodna skupnost, si je težko predstavljati, da bi v notranji praksi – ne glede na vprašanje formalne umeščenosti v hierarhijo pravnih aktov – prišlo do kolizije med njimi in temeljnimi ustavnimi načeli. Upravičeno je pričakovati, da države temeljna načela, ki usmerjajo njihovo mednarodno dejavnost, udejanjajo tudi v notranjepravnih odnosih, kolikor ta načela veljajo zanje. To pričakovanje utrjuje načelo mednarodnemu pravu naklonjene razlage notranjega prava, ki ga je treba s tega vidika uresničevati tako, da se pri razlagi ustavnih načel ustrezno upoštevajo bistvena splošnoveljavna načela mednarodnega prava.

3Drugi odstavek 8. člena opredeljuje učinkovanje mednarodnih pogodb, ki veljajo za Slovenijo, v notranjem pravu, in sicer določa, da se uporabljajo neposredno. Opozoriti je treba, da s formalnega in/ali vsebinskega vidika niso vse primerne za tako uporabo. Kar zadeva naslovnike mednarodnih pogodb, so neposredno uporabljive (self-executing) tiste pogodbene določbe, ki se nanašajo na posameznike, pri čemer so lahko predmet urejanja razmerja držav pogodbenic s posamezniki ali razmerja med samimi posamezniki. Glede vsebine pa velja, da se za self-executing štejejo določbe, ki vsebujejo dovolj jasne in določne pravice oziroma obveznosti, da se je mogoče nanje sklicevati pred sodišči. V nasprotnem primeru pogodbe zavezujejo k določenemu ravnanju države, zato zahtevajo nadaljnje zakonodajno urejanje. Ustava tako na načelni ravni utrjuje položaj mednarodnega prava v notranjepravnem redu z neposredno uporabo mednarodnih pogodb, o dejanski neposredni uporabljivosti posamezne določbe pa odločajo nacionalna sodišča od primera do primera.

4Zaradi pojmovnih in terminoloških nejasnosti je treba razmejiti pojem neposredna uporaba, kot se razume v mednarodnem pravu, od pomena, ki ga ima v pravu EU. V 2. odst. 288. člena PDEU je namreč določeno, da se uredbe uporabljajo neposredno. V pravu EU se s tem izrazom opredeljuje posebna narava teh pravnih aktov, ki z uveljavitvijo v pravnem redu EU samodejno (ipso iure) veljajo tudi v pravnih redih držav članic, ne da bi jih morale te prenesti v svoje pravo. Pri tem ni nujno, da je mogoče vsako njihovo določbo uveljavljati v postopkih pred sodišči. Gre torej za posebnost prava EU, saj mednarodne pogodbe v notranjem pravnem redu držav ne povzročajo nobenih učinkov, če države ne sprejmejo notranjih aktov, s katerim jih inkorporirajo v notranje pravo. Lastnost posamezne določbe, da ustvarja iztožljive pravice oziroma obveznosti, da je torej self-executing, pa se v pravu EU označuje s pojmom neposredni učinek in priznava pod pogoji, izoblikovanimi v sodni praksi SEU.

5Slovenija je s pristopom k EU na to organizacijo prenesla izvrševanje dela suverenih pravic tudi na mednarodnopravnem področju. Sam pristop je potekal po pravilih mednarodnega prava in v skladu z določbami pristopne pogodbe je 1. 5. 2004 postala podpisnica ustanovitvenih pogodb (zdaj PEU in PDEU), ki sta prav tako mednarodni pogodbi, hkrati pa najvišja akta evropskega pravnega reda (primarno pravo EU). Ti pogodbi za nekatera področja izrecno določata zunanje pristojnosti EU; to pomeni, da lahko Unija samostojno ali skupaj z državami članicami – odvisno od tega, ali ima na nekem področju izključne ali deljene pristojnosti – sklepa mednarodne pogodbe, ki njo in države članice zavezujejo na mednarodni ravni. Sodna praksa SEU je za učinkovitejše mednarodno delovanje Unije izrecne pristojnosti dopolnila z domnevanimi pristojnostmi. Te lahko obsegajo vsa področja, na katerih ima EU notranje pristojnosti, če je sklenitev mednarodne pogodbe potrebna za uresničitev posameznega cilja iz ustanovitvene pogodbe. V sodni praksi SEU se je izoblikovalo tudi pravilo, da so veljavne mednarodne pogodbe sestavni del prava EU in je zato to sodišče pristojno za njihovo razlago v okviru pravnega reda EU.

V hierarhiji prava EU ima mednarodno pravo podoben položaj kot v hierarhiji slovenskega prava. SEU je presodilo, da je treba sekundarne akte uporabljati in razlagati v skladu z mednarodnimi pogodbami, medtem ko je položaj ustanovitvenih pogodb primerljiv s slovensko Ustavo. Tudi pristojnosti SEU za presojo mednarodnih pogodb ustrezajo pristojnostim Ustavnega sodišča. V okviru razlage oziroma presoje veljavnosti sekundarnih pravnih aktov SEU poleg ustanovitvenih pogodb in splošnih pravnih načel uporablja kot merilo presoje tudi mednarodne pogodbe, prav tako pa je pristojno izrekati predhodno mnenje o združljivosti mednarodne pogodbe, katere stranka bo EU, z ustanovitvenima pogodbama. Mnenje SEU je zavezujoče, zato lahko v primeru negativnega mnenja mednarodna pogodba začne veljati le, če se spremeni oziroma če se spremenita ustanovitveni pogodbi. Poleg predhodnega mnenja je mogoče presojo združljivosti mednarodne pogodbe zahtevati tudi naknadno, prek presoje notranjega akta, s katerim se inkorporira v evropsko pravo.

Pravni red EU je avtonomen, vendar države članice zavezuje tudi 103. člen UL OZN, ki določa, da v primeru navzkrižja med obveznostmi držav po tej listini in obveznostmi po drugi mednarodni pogodbi prevladajo obveznosti držav po UL OZN. Kljub temu je SEU v zadevi, v kateri je presojalo veljavnost uredbe, s katero sta bili v evropski pravni red preneseni resoluciji VS OZN o zamrznitvi sredstev talibanov in Al-Kaide (sodba Kadi in Al Barakaat proti Svetu in Komisiji, združeni zadevi C-402/05 P in C-415/05 P), ob poudarku, da je pristojno nadzirati le zakonitost aktov EU in da njegova odločitev v nobenem primeru ne more omajati prednosti resolucije VS na mednarodnopravni ravni, poudarilo, da mednarodna pogodba ne more ogroziti ustavnih načel ustanovitvene pogodbe, med njimi načela temeljnih pravic. Zaradi kršitve pravice do izjave in do učinkovitega pravnega sredstva je zato izpodbijano uredbo razglasilo za nično, kolikor se je nanašala na pritožnika. Uporabilo je torej dualistični pristop k razmerju med pravom EU in mednarodnim pravom in z vidika notranje veljavnosti v evropskem pravnem redu ni priznalo prednosti UL OZN pred primarnim pravom EU.