Peter Pavlin, 2011

a) Avtentične razlage zakonov

24V praksi se vse bolj postavlja vprašanje ustavne meje avtentičnih razlag zakonov oziroma sploh njihove dopustnosti glede na 87. člen. DZ namreč sprejema avtentične razlage zakonov na podlagi 149.–152. člena PoDZ, sicer načeloma izjemoma, in to kadar se v praksi pojavi problem, da kakšna norma v zakonu ni zadosti jasna, vsebinsko pa jih lahko sprejme kot splošno obvezno razlago zakona v okviru namena zakonskih določb, ki so že določene v zakonu.

25Vse bolj in bolj se razvija nevarnost, da se z avtentičnimi razlagami zakonov, katere sprejema DZ na podlagi 149.–152. člena PoDZ, poskuša popravljati napačne ali domnevno škodljive določbe zakonov in se na ta način dejansko nadomešča določbe veljavnih zakonov. Avtentična razlaga zakona je, ne glede na njen poznejši sprejem, del zakona od njegove uveljavitve, če pa zakonodajalec da zakonski normi vsebino, ki je norma ob njeni uveljavitvi ni imela, to ni več avtentična razlaga, temveč dejansko sprememba oziroma dopolnitev zakona (OdlUS VIII, 226, U-I-361/96, 21. 10. 1999). »Odlika« avtentičnih razlag zakonov je namreč v tem, da se ne izvede pravi zakonodajni postopek, niso podvržene vetu DS ali referendumu, poleg tega so pa lahko po svoji vsebini še retroaktivne – posegajo v pridobljene pravice subjektov glede njihovih pravnih ali poslovnih razmerij ali v še nepravnomočne končane sodne ali druge uradne postopke. V vodilnem primeru glede avtentične razlage petega odstavka 10. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS je US odločilo (OdlUS XVII, 57, U-I-64/08, 6. 11. 2008), da je bila zakonski normi dodana novost, za katero v zakonskem besedilu ni nobene opore, da zato avtentična razlaga po svoji vsebini ne razlaga pravne norme, temveč ima naravo akta o spremembi zakonske določbe in gre vsebinsko torej za spremembo zakona (povzeta 12. točka odločbe), avtentična razlaga pa je torej neustavna.

26Avtentične razlage zakonov, celo če imajo dober namen zagotavljanja pravne varnosti določenim subjektom ali zagotavljanja določenih pravic ali celo varstva države pred pretiranimi javnofinančnimi obveznostmi, so z vidika njihovega dejanskega učinka »prazna obljuba«, saj ustavnopravno, glede na 87. člen, ne smejo originarno določati pravic in obveznosti z avtentično razlago zakonov, ampak je to možno, kot je bilo že večkrat navedeno, le z zakoni.

27Kot je že bilo navedeno, so z vidika Ustave avtentične razlage zakonov sporne in bi jih bilo morda mogoče sprejemati le izjemoma, ko gre za urejanje določenih tehničnih nejasnosti in nikoli, ko gre za originarno urejanje pravic ali obveznosti ali za retroaktivno poseganje v originarno urejene pravice ali obveznosti.

b) Pravna mnenja in sklepi

28Zaradi dokaj hitrega družbenega, gospodarskega in tehnološkega pa tudi pravnega razvoja se v praksi občasno pojavljajo nenamerni ali celo namerni poskusi ali ideje, da bi se s pravnimi mnenji državnih organov ali celo zasebnikov ter s sklepi vlade nadomestilo določene zakonske praznine ali da bi ta pravna mnenja ali sklepi celo prevladali nad določbami zakonov. Ne glede na to, da je z vidika določbe 87. člena v zvezi z 2. členom in s 153. členom popolnoma jasno, da takšna pisanja oziroma akti ne smejo nadomestiti zakonov, se s tem vprašanjem tudi že ukvarja sodna praksa oziroma ustavnosodna presoja.

29Državni organi ali ministrstva torej ne smejo dajati obvezujočih pravnih mnenj drugim državnim organom ali posameznikom, saj zato niso in ne smejo biti pristojna (edina trenutno zakonsko znana in morebiti tudi ustavno sporna izjema je v določbi drugega odstavka 321. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Tako npr.: sodba Upravnega oddelka Vrhovnega sodišča RS, št. U 9/93, 27. 1. 1994 – pravno mnenje Ministrstva za finance ni pravni vir; sodba Upravnega oddelka Vrhovnega sodišča RS, št. U 8/93, 27. 1. 1994 – pravno mnenje Ministrstva za finance ni pravni vir; sklep Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. II Cp 4328/06, 5. 6. 2007 – podobno glede pravnega mnenja Ministrstva za javno upravo.

30Podobno velja tudi za pravna mnenja znanstvenikov in drugih zasebnikov, po 11. točki sklepa Civilnega oddelka Vrhovnega sodišča RS, št. II Ips 874/09, 16. 9. 2010 se namreč sodišču do mnenja določenega inštituta, v katerem je zavzeto stališče o določenih pravnih vprašanjih, ni bilo treba izrecno opredeliti, saj je odločitev o pravnih vprašanjih v pristojnosti sodišča.

31Glede sklepov Vlade je šteti, da je vodilni judikat US iz leta 1999, ko je US odločalo o Sklepu Vlade z dne 11. 10. 1998, št. 803-05/98-1, ki ga je podpisal generalni sekretar Vlade. Na podlagi tega neobjavljenega sklepa je bil dovoljen prelet letal NATO Pakta čez zračni prostor Republike Slovenije za potrebe zgoraj navedene operacije NATO Pakta. Ustavno sodišče je s sklepom (OdlUS VIII, 180, U-I-87/99, 8. 7. 1999) dve pobudi za oceno njegove ustavnosti sicer zavrglo zaradi neobstoja pravnega interesa obeh pobudnikov, vendar je istočasno v obširni ustavnopravni in mednarodnopravni obrazložitvi sklepa razložilo, da bi Vlada morala predlagati ustrezno dopolnitev veljavne zakonodaje ali predlagati sprejem posebnega zakona ali skleniti mednarodno pogodbo, ki bi jo ratificiral DZ (28. točka sklepa).