Referendumska odločitev
Igor Kaučič, 2011
31Ustava v 4. odst. 90. člena določa, da je predlog na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so glasovali (relativna večina), ZRLI v 23. členu pa, da je zakon na referendumu potrjen, če zanj glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali. Koncept veljavnega glasovanja, po katerem se večina ugotavlja samo na podlagi veljavnih glasovnic, ne pa vseh (torej tudi neveljavnih) glasovnic, je uvedel ZRLI-D. Morebitna določitev kvoruma (udeležbe določenega odstotka volilnega telesa) kot pogoja za sprejem odločitve na referendumu brez izrecnega ustavnega pooblastila ustavno ni dopustna (OdlUS V, 124, U-I-266/96, Ur. l. 43/96).
32Naša Ustava je ena redkih, ki predpisuje vezanost zakonodajnega telesa na referendumsko odločitev. V prvem odstavku 90. člena določa, da je DZ vezan na izid referenduma, vendar pa pravne razsežnosti te vezanosti ne predpisuje. Razlage te ustavne določbe so različne, med temi pa ni mogoče izključiti (glede na nastanek 90. člena), da je ustavodajalec želel z njo poudariti samo to, da gre za zavezujoč in ne za posvetovalni referendum. Ustava je sprejela načelo vezanosti DZ na izid referenduma, ni pa določila, koliko časa naj taka vezanost traja, kot tudi ni dala nobene neposredne podlage za tako določitev. Pravna vezanost na referendumsko odločitev je lahko pozitivna ali negativna, pri čemer pa je ta vezanost različna pri predhodnem in pri naknadnem zakonodajnem referendumu (o tem KURS, 90. člen, tč. 6. in Kaučič (ur.), 2010, s. 223–228). Spremenjeni ZRLI je tudi po odpravi predhodnega zakonodajnega referenduma ohranil enoletni suspenzivni rok, drugače pa je uredil obseg vezanosti DZ na odločitev volivcev glede na to, da predvideva samo naknadni potrditveni referendum. Spremenjeni 25. člen določa, da eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu DZ ne sme sprejeti zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev. Suspenzivni rok začne teči od razglasitve referendumske odločitve in ne od izvedbe referenduma (kot je to prej določal ZRLI) in tudi ne prepoveduje sprejema zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, temveč zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev. Spremenjeni ZRLI pa ne prepoveduje več ponovitve referenduma o istem vprašanju, ker enoletna prepoved sprejema zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev, izključuje tudi možnost ponovitve referenduma o njem.
33Na odločitev volivcev na naknadnem zakonodajnem referendumu je DZ vezan pozitivno in negativno. Po potrditvi zakona na referendumu mora DZ poslati zakon v razglasitev Predsedniku republike takoj po objavi razglasitve odločitve, ki je bila sprejeta na referendumu (24. a člen ZRLI). To odločitev razglasi DZ v osmih dneh po pravnomočnosti poročila DVK in jo objavi v Uradnem listu RS (53. b člen ZRLI). Negativna vezanost pa nasprotno pomeni, da DZ v primeru zavrnjenega zakona le-tega ne sme poslati v razglasitev Predsedniku republike, temveč je s tem zakonodajni postopek (neuspešno) končan.
34Enoletna prepoved velja le za odločitve DZ, ki bi bile vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev, ne pa za druge odločitve, ki z njo niso v nasprotju. Pred potekom tega roka lahko DZ kadarkoli sprejme zakon, ki ni vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev na referendumu. Ta rok pa DZ ne preprečuje, da takoj po referendumu, na katerem je bil zakon potrjen ali zavrnjen, sproži postopek za sprejem novega zakona z enako ali s podobno vsebino, le sprejeti ga ne sme pred potekom enoletnega roka. Po njegovem poteku pa lahko sprejme zakon, ki je v nasprotju z odločitvijo volivcev na referendumu. Posebno težavo pa bi lahko v praksi povzročila razlaga določbe o prepovedi sprejetja zakona, ki je vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev. Na tem referendumu namreč volivci glasujejo o potrditvi celotnega zakona, zato DZ ne more z gotovostjo vedeti, katerim določbam ali delom zakona so volivci nasprotovali in zato zakon zavrnili. To vprašanje je posebej aktualno pri obsežnejših in bolj kompleksnih zakonih (zlasti pri t. i. sistemskih zakonih). Deloma bi bilo mogoče to razbrati iz referendumske pobude oziroma zahteve, referendumske kampanje, javnomnenjskih anket ipd., vendar je treba pri tem upoštevati, da lahko volivci zavrnejo zakon iz povsem različnih razlogov. Zato ni izključeno, da se bo enoletni suspenzivni rok v praksi uveljavil kot absolutni in ne kot relativni.
35Prepoved sprejetja zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z referendumsko odločitvijo, ima lahko za posledico, da tak predlog zakona, ki bi bil vložen v zakonodajni postopek, ne bi izpolnjeval pogojev za obravnavo. Do poteka časovne vezanosti DZ o takem predlogu zakona ne bi smel opraviti splošne razprave niti razprave na matičnem delovnem telesu. Če bi DZ v enoletnem suspenzivnem roku kljub temu sprejel zakon, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev na referendumu, bi lahko ustavnost postopka, po katerem je bil tak zakon sprejet, presojalo US na podlagi 3. odst. 21. člena ZUstS. Izjema, ki bi dopuščala sprejem zakona, ki bi bil v nasprotju z referendumsko odločitvijo, pred potekom enoletnega suspenzivnega roka, je neskladnost referendumske odločitve z Ustavo ali odločbo US. V zvezi s tem je US ugotovilo, da DZ na odločitev, sprejeto na referendumu, ne bi bil več vezan, če bi referendumska odločitev povzročila protiustavno stanje, temveč bi ga bil dolžan odpraviti (OdlUS XII, 101, U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003). Ker je v konkretnem primeru ustavnosodne presoje šlo za zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma, naperjenega proti zakonu, ki je pomenil način izvršitve odločbe US, je US poudarilo, da bo moral DZ ne glede na referendumski izid izvršiti odločbo US. Dolžnost spoštovanja Ustave ter spoštovanja in uresničevanja odločb US velja tako za DZ kot zakonodajalca kot za državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno (2. odst. 3. člena) z odločanjem na referendumu.
Literatura k členu:
Avbelj, Ustavni monizem in krčenje referendumskega odločanja – kritična analiza doktrine zlorabe referenduma, Revus 4, 2005, s. 83–96;
Butler/Ranney, Referendums Around the World, London 1994;
Cerar, Referendumsko odločanje in predstavniška demokracija, PP – priloga 14, 1996, s. 1–19;
Cerar, Razmerje med neposredno in posredno demokracijo v slovenski ustavni ureditvi, JU 2, 2001, s. 133–163;
Gallagher/Uleri, The Referendum Experience in Europe, New York 1996;
Grad et al., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana 1999; Hamon, Referendum – primerjalna študija, Ljubljana 1998;
Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 1992;
Kaučič, Pravna ureditev zakonodajnega referenduma, ZZR 54, 1994, s. 185–202;
Kaučič, Referendum in sprememba ustave, Ljubljana 1994;
Kaučič, Ustavna zasnova referenduma, Pravnik 1–3, 1994, s. 17–29;
Kaučič, Zakonodajni referendum s suspenzivnim učinkom – de lege ferenda, ZZR 60, 2000, s. 159–178;
Kaučič, Referendum o mednarodnih pogodbah, JU 1–2, 2009, s. 75–97;
Kaučič, Referendum na zahtevo parlamentarne opozicije, PiD 6–7, 2010, s. 1317–1325;
Kaučič (ur.), Zakonodajni referendum – pravna ureditev in praksa v Sloveniji, Ljubljana 2010;
Kaučič/Cerar, Zakonodajni referendum v nekaterih evropskih državah s posebnim poudarkom na švicarski ureditvi, JU 3, 2003, s. 263–294;
Kaučič/Grad, Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 2008;
Krivic, Doslej neizpodbijane teze o vezanosti zakonodajalca na izid referenduma in na odločbe ustavnega sodišča, s. 139–148, v: Razvoj slovenskega parlamentarizma, Ljubljana 2000;
Möckli, Instrument of Direct Democracy in the Member States of the Council of Europe, 1995;
Ribičič, Zakonodajni referendumi med ustavnosodno presojo in ustavno spremembo, JU 2–3, 2006, s. 467–482;
Teršek, Ustavna demokracija in vladavina prava, Koper 2009.