Referendumska iniciativa
Igor Kaučič, 2011
8DZ lahko razpiše referendum na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, DS ali 40.000 volivcev. Glede na število nosilcev referendumske iniciative je naša ureditev zelo ekstenzivna in brez primere v tujih ureditvah. Ustava razlikuje med razpisom zakonodajnega referenduma na pobudo in na zahtevo. O pobudi za razpis referenduma mora DZ najprej odločiti, na zahtevo pa praviloma mora razpisati zakonodajni referendum.
9Pooblaščeni subjekti lahko predlagajo oziroma zahtevajo razpis zakonodajnega referenduma najpozneje v sedmih dneh po sprejemu zakona (2. odst. 11. člena in 1. odst. 12.a člena ZRLI). Najmanj 40.000 volivcev lahko vloži referendumsko zahtevo pod pogojem, da pobudnik zahteve v sedmih dneh obvesti o svoji pobudi predsednika DZ. Rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi je 35 dni, najpozneje v sedmih dneh po preteku tega roka pa je treba vložiti zahtevo volivcev za razpis referenduma (2. in 3. odst. 12. a člena ZRLI).
10Sedemdnevni rok za vložitev referendumske zahteve oz. obvestila o pobudi se v primeru suspenzivnega veta DS (2. odst. 91. člena) šteje od dneva sprejema zakona pri ponovnem odločanju. V tem primeru se upoštevajo tudi že zbrani podpisi, s katerimi je bila podprta pobuda pred ponovnim odločanjem o zakonu, pa tudi ponovno obvestilo predsedniku DZ o referendumski pobudi ni potrebno. V primeru suspenzivnega veta DS in vložitve obvestila o referendumski pobudi DZ zakona ne pošlje v razglasitev do poteka roka za vložitev zahteve, če pa zahteva v tem roku ni vložena, zakon pošlje v razglasitev (13. člen ZRLI). Suspenzivni veto DS in naknadni zakonodajni referendum predstavljata oviro za razglasitev in s tem uveljavitev zakona (o tem OdlUS X, 123, U-I-104/01, Ur. l. 45/01, 52/01). PoDZ-1 v 222. členu določa, da v DZ sprejeti zakon pošlje predsednik DZ osmi dan po njegovem sprejemu v razglasitev Predsedniku republike, razen v primeru, če je v sedmih dneh po sprejemu zakona prejel zahtevo DS, naj DZ o zakonu odloča še enkrat, ali če je v tem roku prejel zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma ali pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis takega referenduma.
11ZRLI-D je uredil tudi vprašanje konkurenčnosti referendumskih zahtev in pobud. Do tega pride v primeru, če predlaga referendum o istem zakonu več pooblaščenih subjektov (o prejšnji zakonski ureditvi tega vprašanja glej KURS, 90. člen, tč. 13). Če sta v sedmih dneh po sprejemu zakona vloženi zahtevi za razpis referenduma najmanj tretjine poslancev in DS, DZ razpiše referendum na obe zahtevi (1. odst. 14. člena). Izjema od tega pravila je 2. odst. 14. člena, ki predpisuje, da se v primeru, če sta hkrati vloženi pobuda volivcem za vložitev referendumske zahteve in zahteva tretjine poslancev ali DS, referendum razpiše na zahtevo. Taka rešitev je skladna z načelom ekonomičnosti, kajti neracionalno bi bilo, da bi poleg referendumske zahteve DS ali poslancev DZ omogočil še zbiranje podpisov volivcev za podporo referendumski zahtevi o istem zakonu.
12DZ lahko razpiše zakonodajni referendum po lastni odločitvi na pobudo najmanj desetih poslancev, poslanske skupine, predlagatelja zakona ali Vlade, pobuda pa se vloži v sedmih dneh po sprejemu zakona (11. člen ZRLI). Odločitev o razpisu referenduma sprejme z večino glasov vseh poslancev (večinski referendum), in to v osmih dneh od vložitve pobude. PoDZ-1 v 184. členu določa obliko in sestavine pobude ter postopek z njo. DZ mora razpisati referendum, če ga zahteva tretjina poslancev. Gre za manjšinski oz. opozicijski referendum, ki preprečuje uveljavitev zakona do odločitve volivcev na referendumu (ima naravo suspenzivnega veta). ZRLI v 1. odst. 15. člena določa, da morajo biti zahtevi poslancev priloženi podpisi najmanj tretjine poslancev na poimenskem seznamu. Doslej je bila večina zakonodajnih referendumov razpisanih na zahtevo poslancev (širše o tem Kaučič, 2010, s. 1322–1325). DS sprejme zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma z večino glasov vseh svojih članov (2. odst. 99. člena). Pobudo za razpis zakonodajnega referenduma lahko da vsak državni svetnik, pobuda pa mora biti predložena v pisni obliki in obrazložena (43. člen PoDS). Poleg referendumske zahteve ima DS v roku sedmih dni po sprejemu zakona v DZ in pred njegovo razglasitvijo možnost vložiti tudi suspenzivni veto. V praksi prevladuje stališče, da je suspenzivni veto milejše, referendumska zahteva pa močnejše sredstvo nasprotovanja odločitvi DZ, pri čemer vrstni red ni predpisan. Izbira enega ali drugega sredstva je v izključni pristojnosti DS.
13Zahtevo volivcev za razpis referenduma (ljudska referendumska zahteva) vloži njihov predstavnik, priloženi pa ji morajo biti podpisi najmanj 40.000 volivcev na predpisanih obrazcih (2. odst. 15. člena ZRLI). V zvezi z zakonsko zahtevo, da imajo volivci za vložitev zahteve za razpis referenduma svojega predstavnika, je US presodilo, da ta pogoj ne predstavlja omejitve pravice do referenduma, poleg tega je nujen za določitev učinkovitega načina izvrševanja pravice do referenduma (OdlUS XIV, 6, U-I-217/02, Ur. l. 24/05). Ljudska referendumska zahteva je dvostopenjska: vložitev pobude za zbiranje podpisov pri predsedniku DZ in zbiranje podpisov volivcev za vložitev referendumske zahteve.
14Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov (1. odst. 16. člena ZRLI), o njej pa mora pobudnik obvestiti predsednika DZ. Pobuda mora vsebovati referendumsko vprašanje in najmanj 2500 podpisov volivcev v njeno podporo (pred novelo ZRLI-D je zadoščalo 1000 podpisov), ki morajo biti zbrani na posebnem seznamu (2. odst. 16. člena ZRLI). Glede obeh pogojev je US ugotovilo, da ne posegata v ustavno pravico zahtevati razpis referenduma, temveč sta namenjena izločitvi neresnih pobud oz. pobud, ki nimajo niti minimalne realne možnosti za uspeh (OdlUS VIII, 47, U-I-317/97 z dne 4. 3. 1999). Pristojnosti predsednika DZ po prejemu obvestila o pobudi urejata spremenjena 16. a in 20. člen ZRLI. US je ob presojanju prejšnjih zakonskih določb v zvezi s tem ugotovilo neustavno pravno praznino (OdlUS XIV, 6, U-I-217/02, Ur. l. 24/05), ker niso urejale ravnanje predsednika DZ po prejemu obvestila o vložitvi pobude za razpis referenduma. Predsednik DZ v sedmih dneh po prejemu pobude (pod pogojem, da je ta vložena v skladu z zakonom), obvesti o dani pobudi ministrstvo, pristojno za vodenje evidence volilne pravice, in določi koledarski rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma (rok za zbiranje podpisov je 35 dni). O določitvi tega koledarskega roka predsednik DZ istočasno obvesti tudi pobudnika zahteve. Pristojnosti predsednika DZ v tem in 20. členu ZRLI (ta se nanaša na ustreznost referendumskega vprašanja) se omejujejo na preverjanje izpolnjenosti formalnih (procesnih) pogojev za vložitev pobude, ne pa tudi na vsebinsko preverjanje skladnosti pobude oziroma zahteve z Ustavo in zakonom. Tudi ZRLI-D izrecno ne ureja postopka predsednika DZ pri zavrnitvi pobude (oz. glede odločitve, da ne bo določil roka za zbiranje podpisov) in tudi ne posledice take zavrnitve. US je ugotovilo, da ima odločitev predsednika DZ pravno naravo posamičnega akta, zoper takšno odločitev pa je pobudniku v skladu s 157. členom in prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu (OdlUS IX, 255, U-I-346/98 z dne 26. 10. 2000 in OdlUS X, 123, U-I-104/01, Ur. l. 52/01). Vendar je US v zvezi s tem dodalo, da za zagotovitev sodnega varstva zoper odločitve predsednika DZ ne zadošča splošna ureditev upravnega spora v ZUS-1 (zlasti glede roka), ker se mora referendum izvesti v določenem časovnem obdobju, saj drugače ne bi mogel doseči svojega cilja.
15Potem ko predsednik DZ ugotovi, da pobuda volivcem za vložitev referendumske zahteve izpolnjuje zakonske pogoje, in določi rok za zbiranje podpisov, sledi postopek zbiranja podpisov najmanj 40.000 volivcev v podporo zahtevi. Za zbiranje podpisov volivcev je ZRLI določil strogo formaliziran postopek, v katerem mora volivec podpisati poseben obrazec, ki naj bi zlasti preprečeval morebitne nepravilnosti in zlorabe (16. b člen). ZRLI je prvotno določal, da lahko volivec podpiše obrazec samo osebno pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice. US je ob presoji teh določb ugotovilo, da ureditev, ki omogoča volivcem dajanje podpore le osebno na upravni enoti, pomeni za tiste volivce, ki zaradi bolezni, zdravljenja ali invalidnosti ne morejo osebno priti na upravni organ, pa bi želeli dati podporo zahtevi za razpis referenduma, omejevanje pravice do referenduma (OdlUS XIV, 6, U-I-217/02, Ur. l. 24/05). Novela ZRLI-D je uredila način dajanja podpore volivcev posamezni pobudi tako za volivce, ki se nahajajo v organizirani oskrbi (zavodi za invalidne osebe, bolnišnice, domovi za starejše občane, zavodi za prestajanje kazni ipd.) kot tudi za volivce, ki so zaradi daljše hude bolezni ali invalidnosti na svojem domu oziroma v domači oskrbi. Prav tako pa prej veljavna ureditev po mnenju US predstavlja poseg v ustavno pravico do referenduma tudi za tiste volivce, ki se v času zbiranja podpisov ne nahajajo v Sloveniji. Ker je US z eno svojih prejšnjih odločb (OdlUS XII, 2, U-I-261/02, Ur. l. 11/03) že ugotovilo, da ni zadržkov za glasovanje volivcev, ki imajo stalno ali začasno prebivališče v tujini, kadar gre za glasovanje na referendumu na ravni države (razveljavitev 47. člena ZRLI), je novela ZRLI-D uredila tudi možnost dajanja podpore volivcev iz tujine. S spremenjeno ureditvijo je zagotovljeno, da invalidnost, bolezen ali druga zadržanost niso razlog za omejevanje izvrševanja volilne pravice in z njo povezanih dejanj. ZRLI sedaj omogoča volivcem dajanje svoje podpore referendumski zahtevi oziroma podpisovanje obrazca na različne načine (16. b člen).
16Pri naknadnem zakonodajnem referendumu je oblikovanje referendumskega vprašanja bistveno enostavnejše, ker se odloča o že sprejetem zakonu kot celoti, kot pa pri predhodnem, na katerem se je odločalo o posameznem vprašanju, ki se ureja s predlogom zakona (ustavnost teh je pogosto presojalo US – prim. OdlUS XII, 45, U-II-2/03, Ur. l. 52/03, OdlUS XIII, 12, U-II-1/04, Ur. l. 25/04 in OdlUS XIII, 29, U-II-3/04, Ur. l. 44/04 ). ZRLI je v 16. c členu opredelil vprašanje na zakonodajnem referendumu, ki se glasi: »Ali ste za to, da se uveljavi zakon … (navesti naslov zakona), ki ga je sprejel DZ na seji dne …?« Navedeno vprašanje mora vsebovati tako zahteva za razpis referenduma, kot tudi pobuda volivcem in pobuda DZ. Če referendumsko vprašanje ni ustrezno oblikovano, ga predsednik DZ v soglasju z vlagateljem pobude oziroma zahteve nemudoma, vendar najpozneje v treh dneh, ustrezno popravi. Če soglasje ni pridobljeno, predsednik DZ pozove vlagatelja pobude oziroma zahteve, naj referendumsko vprašanje v roku, ki ne sme biti krajši od treh dni, ustrezno dopolni oziroma popravi, v nasprotnem se šteje, da je bila zahteva oziroma pobuda umaknjena (20. člen ZRLI).
17Zakonodajni referendum razpiše DZ z odlokom, ki določa vrsto referenduma, akt, o katerem se odloča na referendumu, besedilo vprašanja, ki se daje na referendum, dan razpisa referenduma in dan glasovanja, objavi pa se v Ur. l. (30. člen ZRLI). Odlok o razpisu referenduma je predpis, zato US lahko presoja njegovo ustavnost in zakonitost (OdlUS IV, 116, U-I-266/95, Ur. l. 69/95, OdlUS V, 99, U-I-201/96, Ur. 34/96 in OdlUS XIII, 5, U-I-257/03, Ur. l. 8/04). V konkretnem primeru US tretjini poslancev ni priznalo legitimacije za vložitev zahteve za oceno ustavnosti takega odloka (po vsebini so sicer izpodbijali zahtevo za razpis referenduma), ob tem pa ni odgovorilo na vprašanji, kdo in pod kakšnimi pogoji bi lahko začel postopek presoje in v kakšnem obsegu bi se lahko odlok presojal (OdlUS XIII, 5, U-I-257/03, Ur. l. 8/04).
Literatura k členu:
Avbelj, Ustavni monizem in krčenje referendumskega odločanja – kritična analiza doktrine zlorabe referenduma, Revus 4, 2005, s. 83–96;
Butler/Ranney, Referendums Around the World, London 1994;
Cerar, Referendumsko odločanje in predstavniška demokracija, PP – priloga 14, 1996, s. 1–19;
Cerar, Razmerje med neposredno in posredno demokracijo v slovenski ustavni ureditvi, JU 2, 2001, s. 133–163;
Gallagher/Uleri, The Referendum Experience in Europe, New York 1996;
Grad et al., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana 1999; Hamon, Referendum – primerjalna študija, Ljubljana 1998;
Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 1992;
Kaučič, Pravna ureditev zakonodajnega referenduma, ZZR 54, 1994, s. 185–202;
Kaučič, Referendum in sprememba ustave, Ljubljana 1994;
Kaučič, Ustavna zasnova referenduma, Pravnik 1–3, 1994, s. 17–29;
Kaučič, Zakonodajni referendum s suspenzivnim učinkom – de lege ferenda, ZZR 60, 2000, s. 159–178;
Kaučič, Referendum o mednarodnih pogodbah, JU 1–2, 2009, s. 75–97;
Kaučič, Referendum na zahtevo parlamentarne opozicije, PiD 6–7, 2010, s. 1317–1325;
Kaučič (ur.), Zakonodajni referendum – pravna ureditev in praksa v Sloveniji, Ljubljana 2010;
Kaučič/Cerar, Zakonodajni referendum v nekaterih evropskih državah s posebnim poudarkom na švicarski ureditvi, JU 3, 2003, s. 263–294;
Kaučič/Grad, Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 2008;
Krivic, Doslej neizpodbijane teze o vezanosti zakonodajalca na izid referenduma in na odločbe ustavnega sodišča, s. 139–148, v: Razvoj slovenskega parlamentarizma, Ljubljana 2000;
Möckli, Instrument of Direct Democracy in the Member States of the Council of Europe, 1995;
Ribičič, Zakonodajni referendumi med ustavnosodno presojo in ustavno spremembo, JU 2–3, 2006, s. 467–482;
Teršek, Ustavna demokracija in vladavina prava, Koper 2009.