Aleš Galič, 2011

27Najpomembnejša praktična posledica opredelitve pravice do sodnega varstva kot pravice do meritorne (vsebinske) odločitve je v tem, da zakonodajalec pri ureditvi pravdnega postopka ni neomejen pri določanju procesnih predpostavk, od (ne)obstoja katerih je odvisno, ali bo sodišče v postopku meritorno odločilo. Za stranke le meritorna, vsebinska odločitev pomeni odločitev o njihovih pravicah in obveznostih, kot zagotavlja 23. člen. Če se sodni postopek zaključi z zavrženjem tožbe, pri katerem se sodišče omeji na procesnopravno presojo (ne)obstoja procesnih predpostavk, sodišče s tem odkloni izdajo odločitve, s katero bi bilo sporno pravno razmerje med strankama pravnomočno in dokončno rešeno. To ne ustreza smislu učinkovite pravice do sodnega varstva.

28[Iz zahteve po meritorni sodni odločbi sledi, da so odločitve sodišča o zavrženju tožbe ustavnopravno relevantne z vidika 23. člena. Vendar to ne pomeni, da bo US vsak sklep o zavrženju tožbe (zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk) presojalo z vidika zakonitosti v smislu instančne presoje. Tudi v teh primerih je treba spoštovati meje presoje ustavne pritožbe oz. meje pristojnosti US ter uporabiti test neposredne subsumpcije spornega pravnega stališča pod Ustavo (oz. t. i. Schumannovo formulo). US torej tudi ustavne pritožbe zoper sklep o zavrženju tožbe ne presoja z vidika, ali temelji na pravilni uporabi ZPP, pač pa preizkusi le, ali je sodišče določbam procesnega zakona (ZPP, ZUS) o procesnih predpostavkah z razlago dalo takšen omejujoč pomen, kakršnega niti zakon sam ne bi smel izrecno določiti (OdlUS XII, 115, Up-85/03, Ur. l. 133/03). Zato je seveda možno, da pravdno sodišče z zavrženjem tožbe ZPP uporabi napačno in preveč restriktivno razlaga določeno procesno predpostavko, vendar pa ob tem še ostaja v okviru tiste dopustne meje, ki jo z vidika pravice do sodnega varstva zahteva 23. člen (sklep Up-513/01 z dne 10. 12. 2002).

29Določanje procesnih predpostavk oz. možnosti, da sodišče tožbo zavrže iz procesnih razlogov, brez vsebinske odločitve, torej lahko ogrozi pravico do sodnega varstva. Vprašanje pa je, ali je določitev procesnih predpostavk treba šteti kot omejitev ali zgolj kot način uresničevanja pravice (15. člen). V zgodnejši fazi je US zavzelo bolj strog pristop in je večkrat izreklo, da je procesne predpostavke, s katerimi se pogojuje obveznost sodišča, da v sporu meritorno odloči, treba šteti za omejitev pravice do sodnega varstva. Omejitev pa je dopustna le, če prestane strogi test sorazmernosti, torej mora biti omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja ( OdlUS XI, 122, Up-107/99, Ur. l. 54/02). Po strogem testu sorazmernosti je US utemeljilo, da so med drugim dopustne procesne predpostavke pravnega interesa (sklep Up-264/02 z dne 9. 9. 2003) ter imunitete tuje države za dejanja iure imperii (odškodninska obveznost tuje države za škodo, ki so jo med drugo svetovno vojno storile njene oborožene sile (OdlUS X, 110, Up-13/99, Ur. l. 28/01).

30Vendarle pa se zdi stališče, da vsaka določitev procesne predpostavke že pomeni omejitev pravice do sodnega varstva, preveč togo. Tudi US je v novejši praksi zavzelo drugačno stališče. Določitev procesnih zahtev oziroma predpostavk je lahko tudi zgolj določitev načina uresničevanja pravice do sodnega varstva. Za sodni postopek je po naravi stvari nujno, da sta način oziroma oblika opravljanja procesnih dejanj urejena in podvržena določenim formalnim in oblikovnim zahtevam (OdlUS XIV, 62, U-I-145/03, Ur. l. 69/05). Pri tem velja, da ima zakonodajalec pri pravnem urejanju pravdnega postopka široko polje prostega odločanja, med drugim zato, ker mora s celoto svojih odločitev zagotavljati delovanje sodstva kot veje oblasti, brez katere ni pravne države (OdlUS XII, 73, U-I-137/00, Ur. l. 73/03). Za široko polje proste presoje zakonodajalca pa je bistveno tudi to, da je pri določanju omejitev treba upoštevati zlasti potrebe in zmožnosti družbe in njenih posameznikov, ki se lahko v času in prostoru tudi spreminjajo (glede instituta osebnega stečaja: sklep Up-1080/06 z dne 15. 1. 2008). Opredelitev procesnih predpostavk (in drugih sankcij za neupoštevanje procesnih zahtev) kot načina uresničevanja pravice do sodnega varstva in ne kot omejitve te ustavne pravice je z vidika omejitev za zakonodajalca seveda bistveno blažja. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice, je namreč nujno zadržana. US v tem okviru ne opravi strogega testa sorazmernosti, pač pa preizkuša le, ali je izpodbijana ureditev razumna (OdlUS XVII, 68 , U-I-69/07, Ur. l. 119/08). Vendar US ob tem opozarja, da navedeno ne pomeni, da sta prav vsako omejevanje svobodnega ravnanja strank pravdnega postopka in prav vsaka procesna sankcija za nastalo formalno pomanjkljivost način uresničevanja, ne pa omejitev človekove pravice. Vse je odvisno od narave konkretno presojane zakonske ureditve (U-I-8/10, Ur. l. 49/10).

31V skladu z navedenimi izhodišči je US ob presoji določbe 336. člena ZPP, po katerem se nepopolna pritožba takoj zavrže in se je ne vrača v popravo, ocenilo, da gre zgolj za določitev načina uresničevanja in ne za omejitev pravice. Zato US ni izpeljalo strogega testa sorazmernosti, pač pa je le ocenilo, ali je ta ureditev razumna. US je ocenilo, da ni nerazumno od pritožnika zahtevati, naj vloži popolno pritožbo, in opustitev te dolžnosti sankcionirati s takojšnjim zavrženjem, če je bil pritožnik na obvezne sestavine pritožbe in posledice vložitve nepopolne pritožbe posebej opozorjen v pravnem pouku (ki že sam po sebi pomeni obrambo pred pretrdim učinkom splošnega načela, da nepoznavanje prava škodi). Ob tem je US še dodalo, da bo sčasoma izpodbijana ureditev ZPP pridobila močan preventivni učinek, ki bo zmanjšal število vloženih nepopolnih pritožb. S tem bo v praksi bolj kot prej uveljavljeno načelo ekonomičnosti in pospešitve postopka (U-I-8/10, Ur. l. 49/10).

32Za način uresničevanja (in ne za omejitev) pravice do sodnega varstva je US štelo določitev obveznega zastopanja po pooblaščencu, ki ima pravniški državni izpit, v postopku z revizijo v upravnem sporu (OdlUS XVII, 68, U-I-69/07, Ur. l. 119/08) oziroma za določitev obveznega odvetniškega zastopanja v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi po tretjem odstavku 86. člena ZPP (OdlUS XII, 73, U-I-137/00, l. 73/03). US je v navedenih odločbah ugotovilo, da obvezno pravno zastopanje nima učinkov na samo vsebino procesne pravice do pritožbe (saj ne učinkuje tako, da stranka ne bi bila več nosilka pravice do pravnega sredstva ali da ji pravno sredstvo ne bi bilo zagotovljeno ali da z njim ne bi mogla učinkovito braniti svojih pravic) in gre zato za določitev načina izvrševanja te človekove pravice. US je ugotovilo, da izpodbijana ureditev ni nerazumna. Tudi za odločitev, da smejo procesna dejanja v postopkih z izrednimi pravnimi sredstvi opravljati le odvetniki, ne pa tudi drugi pravniki z opravljenim državnim pravnim izpitom, je imel zakonodajalec očitne razumne razloge: odvetništvo je del pravosodja, ureja ga zakon (137. člen); država lahko torej zagotavlja, neposredno ali po uzakonjeni organiziranosti odvetniške zbornice, kakovost te sicer samostojne in neodvisne službe (OdlUS XII, 73, U-I-137/00, Ur. l. 73/03). Sicer pa je glavni razumen razlog za določitev obveznega odvetniškega zastopanja (ki ga, kot omenja US, pozna veliko primerljivih evropskih držav) v pretežni visoki strokovni zahtevnosti postopkov z izrednimi pravnimi sredstvi, če so ta so ta v rokah stranke. Tako je na primer namen revizije prepričati Vrhovno sodišče, da sta sodišči prve in druge stopnje (ali vsaj slednje) bistveno kršili določbe pravdnega postopka ali zmotno uporabili materialno pravo. Utemeljeno je pričakovati, da bo učinkovitost takega pravnega sredstva bistveno večja, če bodo ravnanje in odločanje sodnikov, ki so izvoljeni izmed pravnih strokovnjakov, kritiziral pravnik enakih kvalifikacij. Obvezno pravno zastopanje pripomore k povečanju kakovosti sojenja in s tem k razvoju prava v sodni praksi, k razbremenitvi sodišč in s tem k pospešitvi postopkov in k zmanjšanju zaostankov, ker so vloge, ki jih sestavi oseba z ustrezno pravno izobrazbo, v primerjavi z vlogami laičnih strank preglednejše in kakovostnejše. Učinkovitost postopka pa je načelo, ki je v interesu države, a tudi v interesu strank (OdlUS XII, 73, U-I-137/00, Ur. l. 73/03). Pri tem ni mogoče upoštevati argumenta, da bi lahko v konkretnih primerih morda tudi pravni laik sestavil vlogo, ki bi bila kvalitetnejša od vloge kakšnega odvetnika. Zakon je namreč abstrakten predpis in mora nujno posploševati. Stališča US o vlogi odvetnika v zvezi s pravico do sodnega varstva so razumljiva glede na to, da US tudi sicer poudarja, da je vloga odvetnika zlasti pomembna v okviru izvrševanja sodne oblasti. Vloga odvetnika je v tem, da pripomore k povečanju kakovosti sojenja in s tem k razvoju prava v sodni praksi, k razbremenitvi sodišč, s tem pa tudi k pospešitvi postopkov in zmanjšanju zaostankov na sodiščih. US je že večkrat ponovilo, da so to cilji, ki presegajo interes udeleženih strank v postopku in ki jih je mogoče označiti za splošen oziroma javen interes. Odvetništvo kot del pravosodja ima pomembno in nenadomestljivo vlogo pri delovanju celotnega pravosodnega sistema. (U-II-1/09, Ur. l. 35/09).

33Kot omejitev pravice do sodnega varstva pa je treba šteti prekluzivne roke za vložitev tožbe. Vendar to še ne pomeni, da bi takšna omejitev bila sama po sebi nedopustna. Upoštevati je treba, da prekluzivni roki služijo zagotovitvi jasnosti in gotovosti v medsebojnih pravnih razmerjih, kar je v interesu strank, pa tudi v interesu učinkovitega pravnega varstva v celoti (sklep Up-897/05 z dne 29. 3. 2007). Pogoj pa je, da ti roki ne smejo biti pretirano kratki, ker bi sicer pravico do sodnega varstva dejansko izničili, dolžina teh rokov kot tudi njihov prekluzivni učinek dovolj jasno in nedvoumno izhaja iz zakona. (OdlUS XIII, 92, Up-549/02, Ur. l. 65/04).

34Dopustno je, če zakon predpiše obveznost, da mora stranka najprej poskusiti spor rešiti izvensodno (sklep Up-2635/07 z dne 4. 7. 2008). V konkretnem primeru je sicer šlo za obveznost vložitve zahteve pri delodajalcu (torej pri nasprotni stranki), vendar je glede na razloge tega stališča mogoče šteti, da bi isto veljalo tudi v primeru, če bi zakon kot procesno predpostavko določil obveznost npr. postopka mediacije ali drugega poskusa izvensodne sporazumne rešitve. Možnost dostopa do sodišča je namreč v takšnih primerih le (za krajši čas) odložena, ne izključena. Zato ne gre za preveliko breme za prizadete osebe, z vidika učinkovitosti delovanja sodstva kot celote pa je ta zahteva v splošnem javnem interesu. Po drugi strani pa vprašanja, ali je procesna predpostavka poskusa rešitve delovnega spora neposredno pri delodajalcu izpolnjena, ni dopustno obravnavati preveč strogo in formalistično (Up-445/04, Ur. l. 34/05).

35Novejša praksa ESČP. Pravica dostopa do sodišča ni absolutna. Že implicitno je podvržena omejitvam, saj po svoji naravi kliče k temu, da država uredi njeno izvrševanje, pri čemer država uživa določeno stopnjo diskrecije (Kohlhofer in Minarik proti Češki, 32921/03, 28464/04 in 5344/05, 10. 2009). Vendar te omejitve pravice do dostopa do sodišča ne smejo omejiti na takšen način ali v takšni meri, da je prizadeto samo bistvo pravice (Marangos proti Cipru, 12846/05, 4. 12. 2008, Marković in drugi proti Italiji, 1398/03, 14. 12. 2006). Omejitev mora zasledovati legitimen cilj in mora biti v razumnem z zasledovanim ciljem (Kehoe proti Združenemu kraljestvu;  2010/06, 17. 6. 2008). Za nedopustno omejitev pa gre, če ta ne zasleduje ciljev pravne varnosti in pravičnosti sojenja (proper administration of justice), temveč gre le za neke vrste oviro, ki preprečuje stranki, da sodišče v njenem sporu odloči vsebinsko (Syngelidis proti Grčiji, 24895/07, 11. 2. 2010). Prekluzivni roki za vložitev tožbe so načeloma skladni z zahtevami poštenega sojenja in so nujni za zagotovitev pravne varnosti (Mizzi proti Malti, 26111/02, 12. 1. 2006). Nasprotno stranko namreč varujejo pred prepoznimi zahtevki, obenem pa preprečujejo, da bi se sodišče moralo ukvarjati z dokazi, ki so zaradi poteka časa postali nezanesljivi ali nepopolni. Vendarle pa lahko uporaba prekluzivnih in zastaralnih rokov v konkretnih okoliščinah posameznega primera izkaže nesorazmeren poseg v pravico do dostopa do sodišča (Stagno proti Belgiji, 1062/07, 7. 7. 2009). Prekratki roki lahko ogrozijo tudi kakšno vsebinsko konvencijsko pravico, npr. pravico do družinskega življenja po 8. členu EKČP glede ureditve rokov za izpodbijanje očetovstva (Phinikaridou proti Cipru, 23890/02, 20. 12. 2007). Če zakon izrecno dopušča vlaganje tožb po elektronski poti, ni dopustno, da država tako vloženo tožbo zavrže z utemeljitvijo, da sodišča niso ustrezno tehnično opremljena za sprejem takšnih vlog (Lawyer partners A. S. proti Slovaški, 54252/07, 16. 6. 2009). Glede vložitve procesnega akta s priporočeno poštno pošiljko pa ni dopusten izrek sodišča, da mora stranka sama dokazati, da je bila v priporočeni pošiljki (za katero sicer ima potrdilo) prav predmetna vloga (Hornaček proti Slovaški, 65575/01, 6. 12. 2005). Pri nadomestnih vročitvah je pomembno, ali je bila oseba, ki je pisanje sprejela namesto naslovnik, glede na svoje zdravstveno stanje sposobna razumeti pomen dejanja vročitve in ali je bilo od nje mogoče pričakovati, da bo izpolnila obveznost, da pisanje preda naslovniku (Maresti proti Hrvaški, 55759/07, 25. 6. 2009). Kot omejitev pravice do sodnega varstva je treba presojati tudi prenos procesne legitimacije, tj. ureditev, da stranka ne more sama sprožiti postopka za varstvo svoje pravice. Glede na okoliščine konkretnega primera je takšna ureditev lahko nedopustna (Rosza in Rosza proti Madžarski, 30789/05, 28. 4. 2009) ali dopustna (Kehoe proti Združenemu kraljestvu, 2010/06, 17. 6. 2008). Podobno velja za omejitve procesne sposobnosti (Salontaji – Drobnjak proti Srbiji, 36500/05, 13. 10. 2009).Uveljavitev zahteve po nujnem sosporništvu na aktivni strani lahko (glede na okoliščine primera) utemelji sklep o kršitvi pravice do dostopa do sodišča, saj brez soglasja vseh posameznikov ne more uveljaviti te pravice, ostalih pa v vložitev tožbe tudi ne more prisiliti (Lupas in drugi proti Romuniji, 1434/02, 35370/02 in 1385/03, 14. 12. 2006). Določitev obveznega odvetniškega zastopanja za postopek pred vrhovnim oziroma kasacijskim sodiščem je dopustna, skladna z značilnostmi postopka pred najvišjim sodiščem in, kot ugotavlja ESČP, v številnih državah pogodbenicah tudi uveljavljena (Zapadka proti Poljski, 2619/05, 15. 12. 2009). Enako velja tudi za postopek pred US (Komanicky proti Slovaški, 56161/00, 2. 10. 2007). Dopustna je tudi ureditev, da je za dostop do najvišje instance tudi krog odvetnikov, upravičenih za zastopanje, omejen (G. L. in S. L. proti Franciji, 58811/00, sklep, 6. 3. 2003). Omenjena stališča se nanašajo sicer na postopek pred najvišjim sodiščem, vendar ESČP tudi za ureditev postopka pred nižjimi sodišči še ni izrazilo dvomov v dopustnost obveznega odvetniškega zastopanja. Imuniteta tuje države je, kolikor je v skladu z mednarodnim pravom, dopustna omejitev pravice do sodnega varstva osebam, ki bi proti tej državi želeli uveljavljati civilne pravice (Sedelmayer proti Nemčiji, 30190/06 in 30216/06, sklep 10. 11. 2009). EKČP v 6. členu ne zagotavlja vsebinskih pravic. Zato je treba razlikovati med primeri, ko »immunity« pomeni izključitev materialnopravne odgovornosti in procesno imuniteto (Roche proti Združenemu kraljestvu, 32555/96, 19. 10. 2005). Razlika med izključitvijo pravice po materialnem pravu in imuniteto po procesnem pravu ni vedno enostavna. Ne bi bilo v skladu z EKČP, če bi država lahko iz pristojnosti sodišč (z različnimi tehnikami) izločila celotne nize civilnih zahtevkov ali zagotovila imuniteto (procesno ali vsebinsko) širokim skupinam oseb (Marković in drugi proti Italiji, 1398/03, 14. 12. 2006). Odklonitev italijanskih sodišč, da bi vsebinsko odločali o zahtevkih srbskih oškodovancev proti državi, ki je sodelovala v napadu zveze NATO. Odklonitev sodišča, da bi odločalo o »političnem vprašanju«, je načeloma dopustna (Marković in drugi proti Italiji, 1398/03, 14. 12. 2006). Parlamentarna imuniteta je sicer z vidika 6. člena EKČP dopustna, vendar pa glede civilnopravnih zahtevkov povzroči nedopustno kršitev pravice do dostopa do sodišča, če ne gre za izjave, ki so v ožjem smislu dane pri izvrševanju poslanskih nalog, pač pa se zde bolj povezane z osebnim sporom med poslancem in tožnikom  (Cordova proti Italiji, 30. 1. 2003, 40877/98 in 45649/99).