Igor Kaučič, 2011

9Procesna imuniteta (imuniteta nedotakljivosti) pomeni za poslanca jamstvo, da brez dovoljenja DZ ne more biti priprt, niti ne more biti zoper njega sprožen kazenski postopek. Zagotavljala naj bi zlasti nemoteno delo poslanca in s tem predstavniškega telesa, katerega član je. US je v zvezi s tem poudarilo, da je imuniteta predvsem privilegij predstavniškega telesa in da je namen procesne imunitete preprečiti morebitno oviranje dela predstavniškega telesa v razmerju do državnih organov drugih dveh vej oblasti (OdlUS III, 119, Up-15/93 z dne 8. 11. 1994). V  OdlUS VI, 14, U-I-29/97, Ur. l. 14/97 je US navedlo, da je namen ustavodajalca, zagotoviti kontinuirano in stabilno izvrševanje državnih funkcij, jasno razviden iz več ustavnih določb, na primer tudi iz določbe 83. člena, obširneje pa se je do imunitete poslanca DZ in člana DS opredelilo v OdlUS XIII, 86, Up-462/02, Ur. l. 120/04 in v OdlUS XIV, 3, U-I-335/04, Ur. l. 18/05.

10Ustava ureja to imuniteto v drugem in tretjem odstavku 83. člena, ZPos v 22. členu  v celoti povzema ustavno določbo in jo dopolnjuje s procesno določbo o odločanju DZ o imuniteti, novi PoDZ-1 iz leta 2002 pa jo razčlenjuje v členih 203 do 210. Imuniteto opredeljujejo naslednje temeljne značilnosti. Procesna imuniteta ne izključuje kazenske odgovornosti poslanca za storjeno kaznivo dejanje (zanj je kazensko povsem odgovoren), temveč pod določenimi pogoji le možnost odreditve pripora ali uvedbe kazenskega postopka. S kazenskopravnega vidika predstavlja procesno oviro za začetek teh dveh postopkov. Tako kot materialna, se tudi procesna imuniteta ne razteza na odškodninske, prekrškovne, disciplinske in druge postopke. O priznanju imunitete poslancu odloča DZ, razen v primeru, če se nanjo poslanec ni skliceval (poslanec se procesni imuniteti lahko odreče) ali če je bil zaloten pri storitvi hujšega kaznivega dejanja. Vendar pa lahko tudi v teh dveh primerih DZ poslancu naknadno prizna imuniteto. Medtem ko je materialna imuniteta vezana samo na opravljanje poslanske funkcije (poklicna imuniteta), se procesna razteza tudi na dejanja zunaj te funkcije (poklicna in nepoklicna imuniteta). V nasprotju z materialno je procesna imuniteta relativna, saj poslanca varuje le toliko časa, dokler traja njegov mandat v DZ, ne pa tudi po njem (ratione temporis).

11Predmet procesne imunitete poslanca sta pripor in kazenski postopek. Ustava v 20. členu določa, da sme sodišče odrediti pripor zoper osebo, za katero obstaja utemeljen sum, da je storila kaznivo dejanje in kadar je to neogibno potrebno za potek kazenskega postopka ali za varnost ljudi. Imuniteta ne vključuje drugih oblik odvzema prostosti, kot je npr. policijsko pridržanje (157. člen ZKP) in sodno pridržanje (203. člen ZKP). Pojem kazenskega postopka Ustava večkrat omenja, vendar ga posebej ne določa. Je pa ta pojem v kazenskem pravu bolj ali manj jasno opredeljen in v ZKP na več mestih tudi določen (prim. npr. čl. 168–170). Predmet imunitetnega varstva pa ne more biti predkazenski postopek.

12Ustavne določbe o imuniteti je PoDZ-1 v primerjavi s prejšnjim nekoliko drugače razčlenil (203. do 210. člen). Novost je zlasti v uvedbi meril, ki jih mora v imunitetnem postopku upoštevati DZ oziroma njegova mandatno-volilna komisija. Ta izhajajo iz načela, da imuniteta  ni subjektivna pravica poslanca, temveč je v interesu njegove funkcije in s tem v interesu DZ (torej v javnem interesu), zato bi moralo biti priznanje imunitete poslancu praviloma dopuščeno le v primeru, če je to nujno potrebno za opravljanje njegove funkcije. Zato PoDZ-1 različno ureja priznanje imunitete v primeru pripora in v primeru kazenskega postopka (204. člen PoDZ-1). Pripor ima namreč za posledico odvzem prostosti in s tem fizično odsotnost poslanca, kazenski postopek pa praviloma ne preprečuje ali onemogoča opravljanja poslanske funkcije. Poleg  tega  pa je postopek v zvezi z imuniteto odvisen tudi od tega, ali se poslanec nanjo sklicuje ali pa ne, vse to pa vpliva tudi na obseg nedotakljivosti poslanca.

13Dovoljenje DZ je potrebno a) za odreditev pripora poslanca, ne glede na to, ali se poslanec sklicuje na imuniteto ali ne, in b) za začetek kazenskega postopka proti poslancu, ki se sklicuje  na imuniteto. Predhodno dovoljenje DZ pa ni potrebno a) za začetek kazenskega postopka proti poslancu, ki se ne sklicuje na imuniteto, in b) za odreditev pripora ali za začetek kazenskega postopka proti poslancu, ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let, četudi bi se skliceval na imuniteto. Pristojni državni organ v zvezi s tem ne potrebuje poprejšnjega dovoljenja DZ, temveč ga je dolžan le obvestiti o priporu poslanca ali o začetku kazenskega postopka zoper njega. DZ pa lahko naknadno prizna imuniteto tudi poslancu, ki se nanjo ni skliceval, ali ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let. ZPos v drugem odstavku 22. člena predpisuje, da mora o zahtevi pristojnega državnega organa za dovoljenje za pripor, oziroma če se poslanec sklicuje na imuniteto, za začetek kazenskega postopka (razen če ni bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let) DZ odločiti na predlog mandatno-imunitetne komisije najpozneje v 30 dneh od dneva vložitve zahteve.

14Pri obravnavanju zahteve ali obvestila pristojnega državnega organa morata mandatno-volilna komisija in DZ presoditi, ali je priznanje imunitete nujno potrebno za opravljanje poslanske funkcije (205. člen PoDZ-1). Praviloma se šteje, da je priznanje imunitete lahko nujno potrebno za opravljanje poslanske funkcije v primeru, ko namerava pristojni državni organ poslanca pripreti ali ko ga je že priprl, ne pa tudi v primeru, ko namerava proti njemu začeti kazenski postopek ali ko ga je že začel. Samo izjemoma in iz posebej utemeljenih razlogov lahko DZ naknadno prizna imuniteto tudi poslancu, ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let, oziroma poslancu, proti kateremu je bil začet kazenski postopek, ker se ni skliceval na imuniteto. Pri tem upošteva razloge, zaradi katerih se poslanec ne sklicuje na imuniteto. Če DZ naknadno prizna imuniteto poslancu, se kazenski postopek proti njemu ne sme več voditi oziroma se priprti poslanec takoj spusti na prostost (209. člen PoDZ-1). Po PoDZ-1 pa ni več dopustno naknadno priznanje imunitete za poslanca, ki je bil priprt ali je bil zoper njega začet kazenski postopek še pred potrditvijo mandata (203. člen PoDZ-1), kar je omogočal prejšnji PoDZ. Ta določba je protiustavno širila obseg imunitete, zato jo je novi   PoDZ-1 odpravil. Pri obravnavanju zahteve ali obvestila pristojnega državnega organa DZ ne vrednoti dokazov in ne presoja, ali je podan dejanski stan poslancu očitanega kaznivega dejanja ter ali je poslanec kazensko odgovoren (4. odstavek 205. člena PoDZ-1). S tem bi posegel v sodno funkcijo, kar bi bilo v nasprotju z načelom neodvisnosti sodstva in načelom delitve oblasti.

15Posebnost naše ustavne ureditve je pravica poslanca, da se na imuniteto ne sklicuje oziroma jo suspendira do odločitve DZ. Ta pravica vsebuje elemente subjektivne pravice poslanca. Za prevladujočo pravno teorijo in doktrino imuniteta ni vzpostavljena zaradi interesov posameznega poslanca, temveč v javnem interesu, kar ima za posledico, da o imuniteti lahko odloča samo predstavniško telo, katerega član je poslanec, ne pa poslanec sam. Ker pa DZ lahko poslancu naknadno prizna imuniteto, na katero se ni skliceval (končna odločitev je v pristojnosti DZ), vsebuje ta imuniteta elemente javnopravnega instituta in subjektivne pravice. Glede naknadnega priznanja imunitete poslancu, na katero se ni skliceval (kot tudi v primeru, ko je bil poslanec zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen nad pet let) PoDZ-1 določa, da mora pristojni državni organ nemudoma poslati predsedniku DZ obvestilo o priporu ali o začetku kazenskega postopka. Odločanje DZ o naknadnem priznanju imunitete je vezano na kratko obdobje po začetku kazenskega postopka. V teoriji in praksi pa ni enotnega stališča, ali se lahko poslanec, zoper katerega je bil začet kazenski postopek, ker se na imuniteto ni skliceval, v času trajanja tega postopka naknadno sklicuje na imuniteto, kar bi imelo za posledico, da bi moral pristojni državni organ naknadno zahtevati dovoljenje DZ za pripor (ta se lahko odredi ne le pred, temveč tudi med kazenskim postopkom in ob izreku sodbe) ali za nadaljevanje kazenskega postopka. Sodna praksa je bila glede tega vprašanja različna. Starejša je bila temu naklonjena, saj je izhajala s stališča, da lahko organ, ki odloča o priznanju imunitete, le-to prizna od začetka kazenskega postopka do pravnomočnosti sodbe, pri čemer lahko kadarkoli tako priznanje tudi umakne. Sodobna sodna praksa pa je glede tega neenotna. Prevladuje stališče, da v primeru, če se poslanec na imuniteto ni skliceval in mu jo DZ na podlagi obvestila pristojnega državnega organa tudi ni priznal, velja ta odločitev ves čas kazenskega postopka. Zato državnemu tožilcu in sodišču ni treba v poznejših fazah postopka ugotavljati obstoja te procesne ovire.

16Procesnopravno pomeni obstoj imunitete procesno oviro, ki preprečuje izvedbo (začetek, nadaljevanje in dokončanje) kazenskega postopka. PoDZ-1 in ZKP (136. člen) izrecno ne določata organa, ki mora to procesno oviro odstraniti oziroma DZ poslati zahtevo (za dovolitev pripora oziroma za začetek kazenskega postopka zoper poslanca) ali obvestilo (o priporu  poslanca ali o začetku kazenskega postopka zoper njega). Če hoče izvajati kazenski pregon, mora to procesno oviro odstraniti državni tožilec ali pa predložiti dokaz, da je pogoj izpolnjen, preden zahteva preiskavo ali vloži obtožni akt. Preiskovalni sodnik namreč ne more odločiti o zahtevi za preiskavo zoper poslanca, dokler ne dobi sklepa DZ, da poslancu ne prizna imunitete. V ločenem mnenju se sodnik Fišer (OdlUS XIV, 3, U-I-335/04, Ur. l. 18/05), kljub nekaterim pomislekom, zavzema za to, da je državni tožilec pristojen za odstranitev te procesne ovire tudi v primeru, če bi takšna ovira nastopila med že odprtim kazenskim postopkom, ki ga vodi sodišče. Aktivna vloga sodišča pri odstranjevanju procesnih ovir lahko namreč pomeni takšno poseganje sodišča v proces, ki bi povzročilo, da to ne bi bilo več nepristransko. Izjema velja le v primeru, če se kazenski postopek uvede na zahtevo subsidiarnega tožilca in zasebnega tožilca. V tem primeru mora zahtevo ali obvestilo DZ posredovati sodišče.

17O imuniteti poslanca odloči DZ s sklepom. V primeru zahteve pristojnega državnega organa za dovolitev pripora ali za začetek kazenskega postopka lahko DZ s sklepom  tega dovoli ali ne (ne prizna ali prizna imuniteto), v primeru obvestila o priporu ali o začetku kazenskega postopka pa lahko s sklepom poslancu prizna imuniteto (ne dovoli nadaljevanje pripora ali kazenskega postopka) ali pa mu ne prizna imunitete (dovoli nadaljevanje pripora in vodenje kazenskega postopka). Sklepa o nepriznanju imunitete za začetek kazenskega postopka zoper poslanca ni mogoče uvrstiti med samostojne posamične pravne akte, s katerimi bi poslanec pridobil kakršnekoli pravice. Dovoljenje za pregon predstavlja le pozitivno procesno predpostavko v kazenskem postopku, ki mora biti podana, da je pregon dopusten.

18Priznanje imunitete ima za posledico, da se v času trajanja mandatne dobe ne more zoper poslanca začeti oziroma nadaljevati kazenski postopek. V času trajanja tega mandata se zastaranje kazenskega pregona pretrga – v tem času relativni zastaralni roki ne tečejo, teče pa rok za absolutno zastaranje. V primeru, da je poslanec ponovno izvoljen v DZ, zoper njega ni mogoče začeti kazenskega postopka, ker ima poslanec imuniteto od potrditve do prenehanja mandata. Po prenehanju mandata ni več procesne ovire za začetek oziroma nadaljevanje kazenskega postopka. Po Ustavi (drugi odstavek 81. člena) se mandatna doba konča s prvo sejo novega DZ in na tej  (konstitutivni) seji se potrdijo mandati novoizvoljenim poslancem. (9. člen PoDZ-1). V primeru, da je poslanec izvoljen v DZ dvakrat ali večkrat zaporedoma, ima lahko to za posledico, da kazenski pregon zoper njega absolutno zastara, kar pomeni, da pregon poslanca v nobenem primeru ni več dopusten. V tem primeru procesna imuniteta učinkuje enako kot materialna, torej absolutno (Cerar, s. 71–72).

19Procesno imuniteto imajo na podlagi Protokola (št. 7) o privilegijih in imunitetah EU tudi poslanci v Evropskem parlamentu. Protokol v 9. členu določa, da uživajo poslanci med zasedanjem Evropskega parlamenta na ozemlju svoje države imunitete, ki so priznane članom parlamenta te države (nacionalna imuniteta). Na podlagi tega imajo poslanci iz Republike Slovenije v Evropskem parlamentu priznano enako (procesno) imuniteto kot poslanci DZ. Izjema velja le za flagrantne delikte; kadar je član Evropskega parlamenta zaloten pri storitvi kaznivega dejanja, sklicevanje na imuniteto ni mogoče in Evropskemu parlamentu ne preprečuje uresničevanje pravice do odvzema imunitete svojemu članu. O zahtevi pristojnega državnega organa za odvzem imunitete poslancu odloča Evropski parlament. Skladno s tem je Sodišče prve stopnje v zadevi poslanca V zoper Evropski parlament (T-345/05 z dne 16. 3. 2007) odločilo, da kazenski proces zoper poslanca ne bo vplival na opravljanje njegovih dolžnosti v Evropskem parlamentu, zato je zavrnilo tožnikovo zahtevo za uvedbo začasnega ukrepa. Kadar pa se član Evropskega parlamenta nahaja na ozemlju katere koli druge države članice EU, ne more biti  priprt ali v sodnem postopku. Poleg procesne imajo poslanci priznano tudi materialno imuniteto, ki pa je del avtonomne pravne ureditve EU (Nerad, s. 457–462).

20 Do ustavne ureditve procesne imunitete je teorija in praksa kritična. Primerjava ustavne ureditve procesne imunitete v državah članicah EU nedvoumno pokaže, da je naša ureditev v vrsti elementov specifična in bistveno bolj ekstenzivno določena. Posebnosti naše ureditve so zlasti v pravici poslanca, da se na imuniteto ne sklicuje (drugod o imuniteti lahko odloča samo parlament, ne pa poslanec sam), da je imuniteta predvidena samo za njegov pripor (ne pa tudi za vsakršen odvzem prostosti), da ni vezana na storitev kaznivih dejanj pri opravljanju poslanske funkcije ali v zvezi z njo in  da se lahko prizna tudi za flagrantne delikte (Kaučič, 2005, s. 445–448). Doslej so bile predlagane štiri spremembe 83. člena, ki bi odpravile te posebnosti in celo odpravile procesno imuniteto, vendar nobena ni bila sprejeta.