Gregor Virant, 2002

35Kadar zakon predvidi možnost razlaščujočih posegov, mora zagotoviti tudi izravnavo. Oglejmo si nekaj primerov, ko zakoni na posameznih področjih predvidevajo posege v lastninska upravičenja, ki bi jih lahko označili kot razlaščujoče posege.

36Gozdovi: Po Zakonu o gozdovih – ZG se lahko omejitve lastninskih upravičenj vzpostavijo s proglasitvijo varovalnih gozdov in gozdov s posebnim namenom. Posebej pomembni varovalni gozdovi in gozdovi s posebnim namenom so zavarovano naravno bogastvo in se razglasijo z zakonom. Drugi gozdovi s posebnim namenom se razglasijo s prostorskim delom gozdnogospodarskega načrta gospodarske enote, če je izjemna poudarjenost funkcij gozdov v interesu lokalne skupnosti, oziroma s prostorskim delom gozdnogospodarskega načrta območja, če je izjemna poudarjenost funkcij gozdov v širšem interesu. Omejitve, ki jih prinesejo ti akti (po obliki so predpisi), lahko bistveno okrnijo gospodarsko izkoriščanje gozda. V 2. odst. 46. člena določa ZG, da ima lastnik v določenih primerih pravico zahtevati ustrezne davčne olajšave ali pravico do odškodnine po predpisih o razlastitvi oziroma pravico zahtevati, da mu RS oziroma lokalna skupnost, ki je gozd razglasila za varovalni gozd ali gozd s posebnim namenom, ta gozd odkupi. Če lastnik to zahteva, je razglasitelj dolžan odkupiti ta gozd. Ta pravica je podana, če se z razglasitvijo gozda za varovalni gozd ali za gozd s posebnim namenom omeji uživanje lastnine oziroma uveljavljanje lastninske pravice na gozdu (2. odst. 46. člena ZG). Zakonska ureditev je skladna z ustavno zahtevo po izravnavi za razlaščujoče posege. Nekoliko moteče je le, da zakon eklektično omenja dva izravnalna mehanizma (davčne olajšave ali odškodnina po predpisih o razlastitvi), ne da bi pojasnil, kdaj pride v poštev prvi in kdaj drugi, oziroma ali ima prizadeti na voljo opcijo. Če drži slednje, se takoj zastavlja vprašanje, kako na podlagi ZG uveljavitvi zahtevo po davčni olajšavi, ko pa so le-te taksativno naštete v davčni zakonodaji. Dokler takšnih olajšav v davčni zakonodaji ni, pride v poštev le pravica do odškodnine.

37Vode: Najprej pogled v nemško zakonodajo. Zakon o vodnem gospodarstvu (Wasserhaushaltsgesetz – WHG) govori v 19. členu o vzpostavitvi vodovarstvenega območja. Položaj, ki nastane, je podoben vzpostavitvi režima zavarovanega naravnega bogastva in lahko prinese številne omejitve glede posegov v prostor, kakor tudi omejitve z upravnimi akti že dovoljene rabe. Zakon zato (podobno kot zakoni s področja varstva narave) določa, da ima lastnik v določenih primerih pravico do odškodnine (4. odst. 19. člena WHG)[1]. Ta pravica je podana, če omejitve posežejo v dotlej dopustno rabo zemljišča. Gre za t. i. “odrešilno odškodninsko klavzulo” (Krohn–1986, s. 745). Razmejevanje med odškodnine prostimi in odškodnini zavezanimi posegi je zakonodajalec z uporabo ohlapne, pravno nedoločene odškodninske klavzule prepustil civilnim sodiščem. Meril za razmejitev med socialno vezanostjo in razlastitvijo zakon ne vsebuje, zato pridejo v poštev merila, ki sta jih razvili sodna praksa in pravna teorija – za razlaščujoč poseg gre, če se odvzame ali bistveno omeji dotlej dopustna in objektivno gospodarsko možna uporaba. (Kimminich, s. 260). Odškodnina se odmerja glede na obseg omejitev (20. člen). Sodnik zveznega sodišča Krohn meni, da pride odškodnina v poštev le v redkih primerih, saj se večina omejitev na vodovarstvenih območjih nanaša na uporabo, ki je podvržena soglasju. Slednje se izda po prostem preudarku, tako da ni mogoče govoriti o brezpogojno dopustni rabi. Po Krohnovem mnenju pride odškodnina v poštev le v primeru, da je zaradi “globine” omejitev lastninska pravica izvotlena – ko torej ne gre več le za oblikovanje vsebine lastninske pravice, temveč za njeno “instrumentalizacijo” v javno korist. Avtor sicer meni, da pogosto odrešilne klavzule pokrijejo tudi primere posebej težkih omejitev v okviru socialne vezanosti, da pa v vodnem pravu odrešilna klavzula nima takšnega dosega (Krohn–1986, s. 746–748).

38Slovenski Zakon o vodah vsebuje na več mestih podlage omejitve lastninskih upravičenj na zasebnih zemljiščih v zvezi z varstvom pred škodljivim delovanjem voda oziroma v zvezi z varstvom vodnega režima in kvalitete voda. Zakon daje pooblastilo Vladi oziroma občinskim skupščinam (sedaj svetom), da uredijo varstvene režime na določenih območjih, npr.:

• način gospodarjenja s priobalnimi zemljišči zaradi varstva pred škodljivim delovanjem voda (tretji odstavek 56. člena; pooblastilo je dano Vladi);
• obveznost lastnikov priobalnih zemljišč, da čistijo potoke in jarke (2. odst. 58. člena; pooblastilo je dano občinskemu svetu);
• določitev varstvenega pasu in varstvenih ukrepov, da se zavarujejo zaloge vode na območju, na katerem se zajema pitna voda in termalna, mineralna ali zdravilna voda (2. odst. 60. člena); pooblastilo je dano občinskemu svetu);
• določitev vodovarstvenih območij in ukrepov, da se na širšem območju zavaruje voda v vodotokih in podtalnicah (66. člen: pooblastilo je bilo dano vodnim skupnostim in “družbenopolitičnim skupnostim”, torej državi in lokalnim skupnostim).

39Na podlagi pooblastil iz prve, tretje in četrte alinee so mogoči bistveni posegi v lastninska upravičenja. Menim, da bi moral zakon predvideti odškodnino oziroma izravnalno nadomestilo v primerih posebej težkih omejitev – torej omejitev lastninskih upravičenj v okviru socialne vezanosti, ki porušijo ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. Po vzoru nemškega WHG bi moral zakon vsebovati generalno odškodninsko klavzulo in določiti pristojnost za odločanje o odškodnini. Z generalno klavzulo bi moral opredeliti temeljna merila za odločanje, ali gre ali ne gre za “razlaščujoč poseg”, torej za posebej težak poseg v lastninsko svobodo v okviru socialne vezanosti, zaradi katerega je porušeno ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. Za takšen poseg gre po mojem mnenju v primeru, ko se z vzpostavitvijo varstvenega režima bistveno omeji prej dopustna raba zemljišča, zaradi česar se vrednost zemljišča bistveno zmanjša.

40Varstvo narave: V nemškem pravu je bil zvezni (okvirni) Zakon o varstvu narave sprejet šele leta 1976, sledili pa so mu deželni zakoni. Dotlej je sodna praksa v glavnem že izoblikovala načela glede razmejevanja med socialno vezanostjo lastnine in razlastitvijo (razlaščujočimi posegi). Ta načela je zakonodajalec kasneje v veliki meri upošteval. V sodbi iz leta 1957 (Deutsche Verwaltungsblätter, 1957, s. 861) je zvezno sodišče postavilo mejo: razlastitev (razlaščujoč poseg) je podana v primeru, da se omeji ali prepove določena raba zemljišča, ki jo je lastnik vzpostavil ali pridobil (geschaffen oder erworben) kot dober gospodar. Zlasti naj bi predstavljala razlaščujoč poseg prepoved gradbene rabe (BVerwG, zvezek 5, 1957, s. 143). Vrsto podobnih judikatov zaključuje sodba zveznega sodišča iz leta 1973 (Neue Juristische Wochenschrift, 1974, s. 638): “Za razlaščujoč poseg gre, če se prepove ali bistveno omeji uporaba, ki je bila dotlej glede na lego in kakovost z gospodarskega vidika objektivno mogoča.” Posebno vprašanje je, ali gre za poseg le v primeru, ko se omeji ali odvzame pravica uporabe, ki jo je lastnik v času posega že izvrševal. Zvezno sodišče je zavzelo do tega vprašanja negativno stališče: odločilno (za vprašanje, ali gre za omejitev lastninske svobode v mejah socialne vezanosti ali za razlastitev) je, ali je način uporabe, ki se s posegom omejuje ali odvzema, v času posega podvržen javnopravni prepovedi s pridržkom dovoljenja (upravnega akta, ki se izda po prostem preudarku) ali pa je izraz lastninske svobode ter vezan zgolj na soglasje (pravno vezan upravni akt). V prvem primeru ne gre za poseg v ustavno varovan lastninski položaj, v drugem pa.

41Pri omejitvah lastninske svobode na področju varstva narave so podobno kot pri urejanju prostora pomemben element lega in naravne danosti zemljišča. Omejitve so pogosto le konkretizacija dotlej latentne socialne vezanosti, tako da mora skrben lastnik zaradi lege zemljišča nanje računati. Meja med socialno vezanostjo in razlastitvijo je torej odvisna tudi od lege in naravnih danosti, ki povedo, kakšna je bila gospodarsko normalna (običajna) in dopustna uporaba zemljišča pred omejitvijo.

42Nemški zvezni Zakon o varstvu narave, ki sicer nima neposrednih pravnih učinkov na zasebnopravne subjekte (je le okvirni zakon, ki daje podlago za deželno zakonodajo), dopušča, da dežele uzakonijo ukrepe zoper posege v naravo ali krajino, ki trajno ali bistveno spreminjajo gospodarsko uporabnost naravnih dobrin ali krajinski videz. V tem okviru lahko dežele naložijo lastniku ali uporabniku zemljišča obveznosti, kolikor s tem ni neprimerno (unzumutbar) omejena uporaba zemljišča. Z deželnimi predpisi se lahko določi tudi možnost naložitve varstvenih ukrepov lastniku ali uporabniku, ki zemljišča ne vzdržuje redno, tako da so trajno in bistveno oškodovani interesi varstva narave in skrbi za krajino. Dopustni so le ukrepi, ki so sorazmerni (angemessen) in primerni (zumutbar). Zvezni zakon daje tudi podlago za vzpostavitev varstvenega režima naravovarstvenih območij (Naturschutzgebieten), narodnih parkov, naravnih parkov, območij varstva krajine, naravnih znamenitosti in zavarovanih delov narave. Akti, s katerimi se vzpostavljajo območja s takšnim statusom, morajo vsebovati varstveni režim (zapovedi in prepovedi).

43Deželni zakoni, sprejeti na podlagi zveznega, v glavnem vsebujejo določbo, da omejitve lastninskih upravičenj načeloma sodijo v okvir določitve vsebine lastninske pravice v mejah socialne vezanosti, da pa je potrebno prizadetemu zagotoviti odškodnino, če posegi presegajo mejo “primernosti” (Zumutbarkeit). Zakoni vsebujejo t. i. “odrešilne odškodninske klavzule”, ki veljajo “za vsak primer” – če poseg preseže socialno vezanost[2]. Podobne določbe vsebujejo tudi zakoni drugih zveznih dežel (Kimminich, s. 243). Pogoste so tudi zakonske določbe, po katerih lahko lastnik zahteva prevzem zemljišča, če iz gospodarskih razlogov ni več mogoče pričakovati, da bi ga obdržal. Zakon Spodnje Saške npr. določa pravico do odškodnine, če poseg presega meje socialne vezanosti, zatem pa generalno klavzulo konkretizira s primeroma naštetimi primeri, kot npr.: če se odvzame ali omeji možnost dotlej pravno dopustne uporabe; če je lastnik vložil sredstva v pripravo na dotlej dopustno uporabo v zaupanju, da bo še naprej ostala dopustna itd.

44Tudi v slovenskem pravu so predvideni varstveni režimi naravnih bogastev. Ti varstveni režimi se hkrati z razglasitvijo zavarovanega naravnega bogastva vzpostavijo z zakonom ali predpisom lokalne skupnosti. Varstveni režim obsega prepovedi in omejitve, obvezne varstvene in vzdrževalne ukrepe ipd. (Komentar Zakona o varstvu okolja – ZVO, s. 94). V 4. odst. 19. člena ZVO je določeno, da se z aktom o razglasitvi v zvezi z odvzemom ali omejitvijo pravic, ki izhajajo iz prepovedi ali omejitve rabe oziroma izkoriščanja naravnega bogastva, določijo olajšave, spodbude, nadomestila ali odškodnine. Ta določba, ki je neke vrste “odrešilna odškodninska klavzula”, je pomembna predvsem kot podlaga za predpise lokalnih skupnosti. Posamezni zakoni, s katerimi bodo vzpostavljeni varstveni režimi, namreč nanjo niso vezani, saj gre za pravne akte istega ranga.

45Na področju varstva narave določajo številne omejitve lastninske svobode v obliki zapovedi, prepovedi in omejitev rabe tudi nekateri zakoni, ki so vzpostavili območja zavarovanih naravnih bogastev (znamenitosti). V ta sklop sodijo Zakon o Triglavskem narodnem parku (Ur. l. SRS 17/81 in 42/86), Zakon o spominskem parku Trepče (Ur. l. SRS 1/81 in 42/86) in Zakon o določitvi zavarovanega območja za reko Sočo s pritoki (Ur. l. SRS 76/76 in 29/86). Zakon o Triglavskem narodnem parku vsebuje številne prepovedi in omejitve, ki so zlasti intenzivne na njegovem ožjem območju. Določbe tega zakona so bistveno posegle v dotedaj dopustno rabo zasebnih zemljišč, pri tem pa ni predvidena nobena oblika izravnave neravnovesja, ki je nastalo spričo posebej težkih omejitev v okviru socialne vezanosti.

46Na podlagi 34. člena ZVO, ki daje pristojnemu ministru pooblastilo, da začasno – največ za dve leti – zavaruje posamezno naravno bogastvo in določi varstveni režim (pri tem se smiselno uporablja tudi določba 4. odst. 19. člena), je bila izdana Odredba o začasni razglasitvi Škocjanskega zatoka za naravno znamenitost (Ur. l. 69/94), ki pa je veljala le do 31. 12. 1995. Odredba vsebuje vrsto prepovedi, med katerimi je tudi prepoved gradnje stavb oziroma objektov vseh vrst na bregu ali v neposredni bližini bregov. Odredba ne predvideva odškodnin oziroma nadomestil. Leta 1996 je bil sprejet Zakon o regijskem parku Škocjanske jame (Ur. l. 57/96), ki prav tako vsebuje vrsto omejitev načina uživanja lastnine na nepremičninah. Zakon v 14. členu določa, da imajo fizične in pravne osebe, ki se jim zaradi omejitev in prepovedi bistveno poslabšajo obstoječi pogoji za pridobivanje dohodka oziroma za življenje in delo, pa tega ni mogoče nadomestiti z dovoljeno dejavnostjo v okviru določenih varstvenih režimov parka oziroma razvojnih usmeritev parka, pravico do odškodnine ali nadomestila. Tudi ta določba predstavlja “odrešilno odškodninsko klavzulo” za primer, ko varstveni režim, s katerim se konkretizira socialna vezanost lastnine, bistveno poseže v dotedanji lastninski položaj.

[1]Po novejšem naziranju bi bilo ustrezneje, če bi zakon take posege označil kot ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmungen.

[2]Tipična je npr. določba 36. člena bavarskega zakona: “Če upravni organ na podlagi tega zakona izreče ukrep, ki predstavlja razlastitev (zlasti če ta ukrep predstavlja bistveno omejitev uporabe), je potrebno prizadetemu zagotoviti odškodnino v skladu z zakonom, ki ureja razlastitev.” V nadaljevanju zakon določa, da lahko pod določenimi pogoji prizadeti od države zahteva prevzem zemljišča, seveda proti odškodnini.