Sebastian Nerad, 2011

49Na podlagi drugega odstavka 160. člena je US dana posebna pristojnost predhodne (a priori) ustavnosodne presoje mednarodnih pogodb. Ta pristojnost pomeni le presojo skladnosti določb mednarodne pogodbe z Ustavo, ne pa presoje skladnosti z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami ali s splošnimi načeli mednarodnega prava (OdlUS XI, 246, Rm-2/02, Ur. l. 117/02). Namen predhodne kontrole mednarodnih pogodb je preprečiti, da bi država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bi bila v neskladju z Ustavo – tj. če bi ob uveljavitvi mednarodne pogodbe v notranjem pravu ustvarila neposredno uporabne protiustavne pravne norme ali če bi zavezala državo, da sprejme akt notranjega prava, ki bi nasprotoval Ustavi. V postopku predhodne presoje US ne more razveljaviti ali odpraviti določb mednarodne pogodbe, prav tako pa ne more naložiti DZ, naj pred ratifikacijo uskladi mednarodno pogodbo z Ustavo ali Ustavo z mednarodno pogodbo. US se pri odločanju o ustavnosti mednarodne pogodbe tudi ne more spuščati v vprašanje primernosti posameznih rešitev oziroma v vprašanje, ali so posamezne rešitve za državo ugodne ali ne. Pri razlagi določb mednarodnih pogodb US upošteva pravila Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, pa tudi druge pravne in nepravne instrumente. Tako je npr. pri presoji ustavnosti t. i. Vatikanskega sporazuma (OdlUS XII, 89, Rm-1/02, Ur. l. 118/03) pri razlagi določb sporazuma upoštevalo tudi kanonsko pravo, dokumente 2. vatikanskega koncila, predvsem Izjavo o verski svobodi (Dignitas humanae) in Pastoralno konstitucijo o Cerkvi v sedanjem svetu ter mednarodno priznana načela na področju zagotavljanja svobode religije. Na koncu je sprejelo interpretativno odločbo, v kateri je določilo ustavnoskladno razlago Vatikanskega sporazuma, ki jo morajo državni organi RS spoštovati pri izvrševanju sporazuma (bodisi pri sklepanju nadaljnjih sporazumov s Svetim sedežem bodisi pri sprejemanju zakonodaje).

50Ustava v drugem odstavku 160. člena nalaga US, da v obliki mnenja razsodi o ustavnosti mednarodne pogodbe, ki je v postopku ratifikacije. Doslej je v postopku predhodne presoje odločalo le o mednarodnih pogodbah, ki naj bi jih ratificiral DZ (z zakonom). Ni pa še odločalo o tem, ali bi bilo v postopku predhodne kontrole pristojno dati mnenje o ustavni skladnosti mednarodne pogodbe, za ratifikacijo katere je pristojna Vlada (z uredbo). Iz dejstva, da so kot predlagatelji postopka določeni Predsednik države, Vlada ali tretjina poslancev in zlasti, ker Ustava določa, da je DZ vezan na mnenje US, izhaja namen ustavodajalca, da naj bo US pristojno le za presojo mednarodne pogodbe, ki jo ratificira DZ.

51Na podlagi prve alineje 160. člena je US pristojno tudi za t. i. naknadno kontrolo ustavnosti mednarodnih pogodb. US je namreč že večkrat zavzelo stališče, da lahko ustavnost mednarodne pogodbe presoja tudi posredno, prek presoje akta (zakona) o ratifikaciji. Naknadna presoja je mogoča tako za primere, ko je mednarodna pogodba ratificirana z zakonom, kot tudi za primere, ko je ratificirana z uredbo Vlade. Samo pri naknadni presoji pa je mogoče uveljavljati nepravilnosti (protiustavnosti), ki naj bi nastale v postopku ratifikacije pogodbe. Pri predhodni kontroli je namreč mogoče izpodbijati samo določbe mednarodne pogodbe kot take. Naknadna presoja lahko torej vključuje tako (vsebinsko) presojo mednarodne pogodbe, kot tudi (procesno) presojo akta o ratifikaciji.

52Posebno vprašanje pri naknadni presoji mednarodnih pogodb, ki jih je ratificirala Vlada, je, ali je US pristojno tudi za presojo zakonitosti takih pogodb (ne samo ustavnosti). V zadevi OdlUS XIV, 17, U-I-376/02, Ur. l. 46/05 je US sprejelo stališče, da za takšno pristojnost v Ustavi ni najti opore. To pomeni, da je mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, lahko v neskladju z zakonom, vendar US za presojo takšnega neskladja ni pristojno. US bi takšno neskladje presojalo le, če bi neskladje hkrati pomenilo kršitev 2. člena (načela pravne države). Vlada pa seveda ne bi smela ratificirati mednarodne pogodbe, katere vsebina bi sodila v pristojnost DZ. V takšnem primeru bi se lahko zastavilo vprašanje, ali ni kršeno ustavno načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena), saj bi Vlada posegla v zakonodajno vejo oblasti. Pristojnost US le za presojo ustavnosti, ne pa tudi zakonitosti mednarodnih pogodb, ratificiranih z uredbo, je v pritrdilnem ločenem mnenju še dodatno utemeljila sodnica Škrk: »Drugi odstavek 153. člena določa, da morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki jih ratificira DZ, drugi predpisi pa tudi s tistimi, ki jih ratificira Vlada. Iz te določbe ni mogoče sklepati, da mednarodna pogodba, ki jo je ratificirala Vlada, ne zavezuje države k njenemu izpolnjevanju, niti, da je taka mednarodna pogodba hierarhično pod zakonom, ker je ratificirana z uredbo, ki je podzakonski predpis. Oporo za takšno stališče daje 8. člen, ki mu je treba pripisati naravo temeljne ustavne norme, ki opredeljuje odnos slovenskega pravnega reda do mednarodnega prava. Člen 8 ne razlikuje mednarodnih pogodb po obliki akta o ratifikaciji, temveč kot splošno ustavno načelo določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Načeloma je v 8. členu uveljavljen primat mednarodnega prava. Zato ni mogoča takšna razlaga drugega odstavka 153. člena, po kateri bi morala biti mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v skladu z zakonom in torej podvržena presoji zakonitosti. S takšno razlago bi se zavzeli za primat notranjega prava v razmerju med slovenskim notranjim pravnim redom in mednarodnim pravom, kar bi v končni posledici lahko pripeljalo tudi do negacije mednarodnega prava.«

53V zvezi z naknadno kontrolo mednarodnih pogodb se postavlja vrsta vprašanj, ki lahko pristojnost US postavljajo pod vprašaj. Najprej gre za načelno vprašanje razlage Ustave: ali ne bi bilo bolje reči, da je ustavodajalec v drugem odstavku 160. člena celovito uredil pristojnost US glede mednarodnih pogodb in s tem po principu lex specialis glede akta o ratifikaciji izključil uporabo prvega odstavka 160. člena. Smisel naknadne kontrole je še posebej vprašljiv potem, ko se mednarodna pogodba tudi mednarodnopravno uveljavi, saj razveljavitev zakona o ratifikaciji ne bi v ničemer spremenila mednarodnopravnih obveznosti države. Postavlja se celo vprašanje, ali bi US sploh lahko razveljavilo zakon o ratifikaciji ali bi lahko le ugotovilo njegovo protiustavnost. Razveljavitev bi sicer spodmaknila pravno podlago za veljavnost in uporabljivost pogodbe v notranjem pravu, vendar če DZ ne bi hotel odstopiti od pogodbe, temveč bi raje spremenil Ustavo, bi se postavilo vprašanje, ali je potreben nov zakon o ratifikaciji – tak pristop bi bil nenavaden, saj bi nova ratifikacija v notranje pravo prenašala pogodbo, ki mednarodnopravno že obvezuje. Verjetno bi US zato glede zakona o ratifikaciji lahko izreklo le ugotovitveno odločbo. Vprašanje pa je tudi, kako je s tistimi upravičenimi predlagatelji, ki se pri predhodni in naknadni kontroli prekrivajo – ali naj US dopusti, da lahko tisti, ki bi lahko »izkoristili« postopek predhodne kontrole, sprožijo tudi postopek naknadne kontrole, in celo, ali lahko predlagatelj predhodne kontrole pozneje ponovno sproži postopek naknadne kontrole in uveljavlja bodisi iste bodisi druge razloge. Pri naknadni kontroli tudi ni nobene časovne omejitve za vlaganje predlogov in pobud (pobudniki seveda lahko imajo pravni interes le za presojo neposredno uporabljivih določb mednarodnih pogodb), kar pomeni, da se lahko mednarodna pogodba po delih izpodbija leta in leta.