Presoja ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili predpisi sprejeti
Franc Testen, 2002
23ZUstS v 3. odst. 21. člena določa, da pri odločanju o zadevah iz pristojnosti iz prve do pete alinee 1. odst. tega (21.) člena (te alinee pa so identične prvim petim alineam 160. člena Ustave) odloča US tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. Gre le za navidezno – tudi sicer dopustno – zakonsko širitev ustavnih pristojnosti US: tudi brez takšne izrecne zakonske določbe je mogoče pojem skladnost z Ustavo oziroma z zakonom razlagati širše, tudi kot procesno ustavnost in zakonitost. US to določbo dosledno razlaga tako, da morebitna kršitev postopka lahko vpliva na ustavnost ali zakonitost akta le, če je predpis, ki določa postopek, hierarhično nadrejen predpisu, ki se zaradi domnevne kršitve takšnega postopka izpodbija (prvič še pred sprejetjem ZUstS v zadevi OdlUS II, 126, U-I-128/93 23. 12. 1993, kjer je navedlo, da na skladnost zakona z Ustavo ne more vplivati vsaka kršitev zakonodajnega postopka, ampak le kršitev tistih pravil, ki so določena z Ustavo). Takšno stališče ima sedaj oporo tudi v zakonskem besedilu (gl. v nadaljevanju). Treba pa je opozoriti, da konfliktov, ki nastajajo zaradi takšne “medsebojne neskladnosti predpisov istega ranga” ni mogoče razrešiti z uporabo pravil o interpretaciji v pravu – kar je eden od argumentov za to, da US takšnih nasprotij znotraj (materialnih) predpisov prirejene hierarhične veljave ni treba presojati.
24Stališče do tega vprašanja je US obširneje utemeljilo v OdlUS VIII, 265, U-I-215/96, Ur. l. 101/99. Navedlo je, da tako kot glede odločanja o medsebojni skladnosti zakonskih oziroma podzakonskih predpisov enakega ranga, tudi glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so ti akti sprejeti, velja, da je pri zakonih US pristojno presojati samo ustavnost, ne pa morda tudi zakonitosti postopka za njihovo sprejemanje, pri podzakonskih aktih pa samo ustavnost in zakonitost teh postopkov, ne pa morda tudi skladnosti s postopki, predpisanimi v podzakonskih aktih. Pri tem se je sklicevalo na svoje prejšnje odločitve: OdlUS V, 152, U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996; OdlUS VI, 161, U-I-238/96, Ur. l. 71/96 in OdlUS II, 95, U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993. Nadalje je še navedlo, da takšno razlago podpira tudi besedilo 3. odst. 21. člena ZUstS, iz katerega se da vsaj glede podzakonskih aktov zanesljivo sklepati, da v njem med akti istega ranaga ni postavljena hierarhija, ne glede na to, ali vsebujejo postopkovna pravila ali ne. In ker takšna hierarhija ni postavljena med podzakonskimi akti, tudi ni nobenega razloga, da bi US drugače razlagalo hierarhično razmerje med zakoni, ki vsebujejo določbe o postopkih za sprejemanje zakonov in zakoni, na sprejemanje katerih se takšne postopkovne določbe zakonov nanašajo. Treba je opozoriti, da je US v nekaj odločbah kriterij še omililo: kršitve postopka manjšega pomena – čeprav predpisanega s hierarhično višjim aktom –, ki niso bistveno vplivale na vsebino izpodbijanega akta, niso podlaga za njegovo razveljavitev (npr. OdlUS VIII, 36, U-I-269/95 z dne 18. 2. 1999; OdlUS I, 57, U-I-127/91 z dne 10. 9. 1992; OdlUS II, 123, U-I-177/93 z dne 23. 12. 1993 in OdlUS V, 137, U-I-104/96, Ur. l. 64/96).
25US je že večkrat odločilo, da tudi ni pristojno presojati, ali je bil zakon sprejet z morebitno kršitvijo določb Poslovnika DZ (npr. OdlUS IX, 208, U-I-409/98 z dne 30. 11. 2000, podobno v zadevi OdlUS II, 126, U-I-128/93 z dne 23. 12. 1993). To, da se Poslovnik po Ustavi sprejema s kvalificirano večino dveh tretjin navzočih poslancev, mu torej v tem pogledu ne daje višje hierarhične veljave.
26V zvezi s presojo postopkov, po katerih so bili predpisi sprejeti, je treba opozoriti še na naslednje. Tudi za izpodbijanje predpisa iz tega razloga mora pobudnik izkazovati pravni interes. Z uspešnim izpodbijanjem predpisa se mora njegov pravni položaj izboljšati. Takšen interes mora obstajati glede na položaj pobudnika v predpisu ali glede predpisa, ki ga izpodbija: postopek sprejemanja predpisa pa ne sodi vanj. Sama kršitev postopka pri sprejemanju predpisa torej praviloma ne zasnuje pobudnikovega pravnega interesa tudi za izpodbijanje samega predpisa. Vendar je US doslej že nekajkrat – ne da bi to podrobneje utemeljilo, odstopilo od tega pravila. V teh primerih so bili pobudniki občinski svetniki, ki so sodelovali pri sprejemanju predpisa (npr. zadeve OdlUS VI, 98, U-I-119/95, Ur. l. 64/95; OdlUS VI, 128, U-I-246/97, Ur. l. 65/97 in OdlUS VI, 134, U-I-262/97, Ur. l. 67/97). V ozadju je bil verjetno razmislek, ki ga je US prvič jasno opredelilo v odločbi U-I-104/01 z dne 18. 6. 2001, Ur. l. 52/2001. Četudi pobudnik ni izkazoval pravnega interesa za izpodbijanje predpisa glede na njegovo vsebino, je štelo, da izpolnjuje pravni interes za izpodbijanje predpisa z vidika ocene ustavnosti postopka njegovega sprejemanja, ker je zatrjeval, da so bile v postopku sprejemanja tega predpisa kršene njegove ustavne pravice (iz 44. in iz 90. člena).