Sebastian Nerad, 2011

8Za presojo zakonov je odločilen formalen kriterij. US je pristojno za oceno ustavnosti vsakega akta, ki je bil sprejet po zakonodajnem postopku in nosi naziv »zakon«. Pri tem ni pomembno, ali je zakon po vsebini morebiti posamični akt. Večinoma se presoja US nanaša na vsebino zakonov. Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS pa je US pristojno odločati tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili predpisi sprejeti. Pri zakonih to pomeni, da je US pristojno presojati samo ustavnost postopka njihovega sprejema, torej samo kršitev pravil, ki so določena z Ustavo. V zadevi OdlUS XIII, 9, U-I-245/01, Ur. l. 19/04 je predlagatelj navajal, da je bil zakon sprejet po hitrem postopku, čeprav za to niso bili izpolnjeni poslovniški pogoji. US je na to odgovorilo, da »presojanje, ali je zakonodajalec spoštoval poslovniške določbe glede zakonodajnega postopka, ni v pristojnosti US, če kršitev teh ne pomeni tudi kršitve Ustave«.

9V praksi so še vedno številni primeri, ko mora US pojasnjevati, da ni pristojno za presojo primernosti zakonske ureditve. Presoja ustavnosti pomeni, da US presoja le, ali je zakonodajalec prestopil skrajne (tj. ustavnopravno varovane) meje svoje proste presoje o tem, kakšna ureditev je najbolj ustrezna. V okvir presoje primernosti sodi tudi presoja izključno strokovnih vprašanj. US prav tako ni pristojno za razlago zakonov oziroma za dajanje mnenj o tem, katera razlaga je pravilna. Neustavno uporabo (razlago) zakona v konkretnem postopku je mogoče izpodbijati le z ustavno pritožbo.

10Primeri: OdlUS XI, 139, U-I-160/01 z dne 13. 6. 2002: »Z navedbo, da pristojni organi 4. točko prvega odstavka 150. člena ZKP razlagajo v nasprotju z Ustavo, pobudnik izpodbija razlago Zakona. Kolikor je taka razlaga v nasprotju z določbami Ustave in mednarodnih pogodb o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, more biti predmet presoje v postopku odločanja o ustavni pritožbi zoper posamični akt. Za presojo razlage zakona pa v postopku presoje ustavnosti predpisov US ni pristojno.« OdlUS XII, 98, U-I-36/00, Ur. l. 133/03: »Zakonodajalec torej v okviru svojega polja proste presoje oblikuje različne ukrepe, za katere meni, da bodo najbolje dosegli opredeljene cilje. […] US se pri tem ne opredeljuje do (vprašanja primernosti) ureditve odmere in plačevanja prispevkov oziroma do vprašanja, ali je bolj primerno omejevati pokojninsko osnovo ali zviševati prispevke za to zavarovanje. Zgolj nestrinjanje z določbo še ne more utemeljiti njene protiustavnosti.« OdlUS XVI, 20, U-I-267/06, Ur. l. 29/07: »Predlagatelj od US pričakuje odgovor na vprašanje, katera razlaga je pravilna. Razlaga zakonskih določb in skrb za enotno sodno prakso je v prvi vrsti stvar sodišča. Pristojnost US namreč ni pojasnjevati, kako naj sodišče razlaga zakon. Različne razlage so lahko predmet presoje pred US šele, ko je treba iz pravnega reda izločiti neustavno razlago. […] Z vidika Ustave v teh primerih ni mogoče govoriti o zgolj eni sami in edini možni ustavnoskladni zakonodajni rešitvi. US zato ne presoja, ali je izpodbijana zakonska ureditev med več v poštev prihajajočimi možnostmi tudi najustreznejša, pač pa preizkuša le z ustavnega vidika sporne mejne vrednosti zakonodajalčevega prostega preudarka.« U-I-128/01 z dne 17. 4. 2003: »US pojasnjuje, da po določbi 160. člena ni pristojno, da bi dajalo k zakonom pojasnila oziroma pravna mnenja glede konkretnih pravic in obveznosti, ki jih urejajo zakoni in drugi predpisi.« Up-1379/07, U-I-145/07 z dne 24. 5. 2007: »Pobudnik sicer zatrjuje, da so izpodbijane določbe ZVPSBNO v neskladju s posameznimi določbami Ustave in z EKČP ter s sodno prakso ESČP. Vendar je njegove navedbe po oceni US mogoče razumeti zgolj kot grajanje primernosti in učinkovitosti ureditve, ki jo je za varstvo pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja sprejel zakonodajalec z ZVPSBNO. US primernosti zakonske ureditve ni pristojno presojati.« OdlUS XV, 15, U-I-277/05, Ur. l. 21/06: »Vprašanje načina izračuna zneska za izravnavo v izravnalni shemi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja je vprašanje ekonomske primernosti izpodbijane ureditve, na katerega lahko da odgovor le ekonomska stroka. V skladu s 160. členom US odloča o skladnosti zakonov z Ustavo, ne more pa ocenjevati primernosti ureditve s stališča različnih strok.« OdlUS XIV, 63, U-I-32/05 Ur. l. 67/2005: »Pobudnik izpodbija tudi 2., 3. in 4. člen Pravilnika. Izpodbijani členi Pravilnika določajo pogoje glede starosti motornih vozil, s katerimi se prevažajo skupine otrok, predpisano opremo in naprave teh vozil ter pogoje za opravljanje preventivnih tehničnih pregledov. […] Gre za strokovna vprašanja, ki kot taka ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje.« OdlUS XIV, 64, U-I-29/04, Ur. l. 68/05: »US pobudniku še pojasnjuje, da dajanje stališč in pojasnil v zvezi z nejasnostmi, ki se morda pojavljajo pri uresničevanju predpisov, ni ena od pristojnosti, ki jih US določa 160. člen.«

11Tudi kadar se postopek pred US začne z zahtevo, morajo predlagatelji upoštevati, da US ni posvetovalni organ za dajanje mnenj o razlagi in uporabi prava, temveč odloča le, kadar o ustavnosti ali zakonitosti predpisa obstaja resničen spor. V zvezi s tem je ilustrativna zadeva U-I-216/09 z dne 5. 11. 2009, v kateri je župan zahteval presojo občinskega odloka. Postopek je sprožil na podlagi petega odstavka 33. člena ZLS, ki županu omogoča vložitev zahteve na US, če pred tem zadrži objavo splošnega akta občine, za katerega meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko začne postopek pred US. V tem primeru je župan sam predlagal sprejem odloka, hkrati pa je članom občinskega sveta pojasnil, da bo zaradi pravne varnosti začel postopek pred US. Občinski svet je s tem soglašal in organa sta nato »odigrala« z zakonom predpisan scenarij. US je presodilo, da obravnavani primer ni tak, kot ga predvideva 33. člen ZLS: »Iz zapisnikov sej Občinskega sveta izhaja stališče Župana, da meni, da je bil postopek sprejemanja Odloka zakonit. Z zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti pa le dokončno preverja svoje stališče kot predlagatelj Odloka […]. To pa pomeni, da ne gre za primer iz petega odstavka 33. člena ZLS, po katerem bi Župan menil, da je Odlok nezakonit. Po četrti alineji 160. člena je US pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti aktov lokalnih skupnosti, ne pa za dajanje mnenj, kako je treba uporabiti posamezno določbo zakona. Iz vsebine zahteve je razvidno, da Župan zahteva le stališče US, kako se razlaga 51. člen ZPNačrt. Dajati stališča v zvezi z nejasnostmi, ki se morebiti pojavljajo pri uresničevanju zakona, ni v pristojnosti US.«

12US je že v 90-ih letih utemeljilo svojo pristojnost za presojo ustavnosti PoDZ. Pristojnost je utemeljilo s tem, da ima PoDZ hierarhičen položaj zakona, deloma pa je uporabilo tudi materialni kriterij: pristojno je za presojo tistih določb, ki učinkujejo navzven. Enako stališče je zavzelo glede Poslovnika DS – PoDS. V zadevi OdlUS XIV, 3, U-I-335/04, Ur. l. 18/05 je ugotovilo, da je PoDS ustavna kategorija in da je treba določbam PoDS, ki se nanašajo na razmerja med DS in drugimi državnimi organi in imajo torej eksterni učinek, priznati naravo splošnih pravnih norm. Za določbe, ki urejajo imuniteto članov DS, je ugotovilo, da nimajo zgolj internega pomena za delovanje DS, temveč povzročajo pravne učinke tudi navzven – neposredno ali posredno urejajo razmerje med DS in drugimi državnimi organi (npr. državnim tožilstvom, sodiščem).

13V okviru svojih pristojnosti US pogosto presoja tudi, ali je v skladu z Ustavo, da zakon (ali širše pravni red, če očitka ni mogoče nasloviti na konkretni zakon) določenega vprašanja ne ureja. V ustavnosodni praksi se je za take primere uveljavil izraz, da US ugotovi »protiustavno pravno praznino«. Izraz je nekoliko zavajajoč, kajti odsotnost jasne in določne zakonske ureditve ne pomeni nujno, da gre v resnici za pravno praznino v običajnem pomenu besede – neurejeni primer je lahko pravno urejen po nasprotnem razlogovanju (a contrario). Za ugotovitev protiustavne pravne praznine je pomembno, da neurejenega primera ni mogoče rešiti z ustaljenimi metodami razlage (po metodi a fortiori ali z analogijo), zlasti pa, da ustavnopravni razlogi (npr. načelo jasnosti in določnosti predpisov, načelo enakosti pred zakonom ali če je to nujno za izvrševanje pravice) zahtevajo, da bi DZ moral sprejeti zakonsko ureditev, ki bi izrecno uredila neurejeni življenjski primer. Zakonsko ureditev lahko terjajo tudi posamezne ustavne določbe (zlasti v III. poglavju Ustave). Ugotovitev protiustavne pravne praznine je zato očitek US zakonodajalcu, da ni opravil svoje dolžnosti, ki izhaja iz Ustave.

14Primeri. OdlUS XI, 34, U-I-192/00 z dne 7. 3. 2002: »Pobudnik le na splošno zatrjuje, da določena vprašanja ureditve položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ niso pravno urejena ali niso urejena tako, kot sam meni, da bi morala biti urejena. Tako razumljeno pobudo pa je treba zavreči: glede na 160. člen Ustave in 21. člen ZUstS US ni pristojno presojati, ali je v skladu z Ustavo, da posamezna vprašanja niso zakonsko urejena, razen če bi šlo za vprašanja, katerih ureditev izrecno terja Ustava.« U-I-297/02 z dne 12. 2. 2004: »Če pa bo sodnik pri odločanju v konkretnem primeru menil, da […] v zakonu obstaja pravna praznina, ki je ni mogoče zapolniti z metodami razlage, bo moral postopek prekiniti in začeti postopek pred US (156. člen). Pravna praznina je namreč neustavna, če se je z metodami razlage ne da zapolniti.« OdlUS XVI, 63, U-I-7/07, Up-1054/07, Ur. l. 54/07: »Pravila, ki določajo način glasovanja po pošti, pomenijo način izvrševanja volilne pravice. […] Izrecnih določb, ki bi podrobneje urejale način glasovanja po pošti, niti ZVDZ niti ZLV ne vsebujeta. […] Ker niti ZVDZ niti ZLV teh pravil ne vsebujeta, gre za položaj, ko določenega vprašanja, ki bi ga zakon zaradi načina uresničevanja človekove pravice iz prvega odstavka 43. člena Ustave moral urediti, ne ureja. Takšne pravne praznine namreč ni mogoče zapolniti z uporabo analogije, saj bi ta lahko privedla do različnih razlag iste zakonske določbe v enakih primerih, povzročila večje število sporov v zvezi z varstvom volilne pravice in tako podaljšala volilni postopek.«