Sebastian Nerad, 2011

33Postopek za presojo ustavnosti in zakonitosti se lahko začne tudi s pobudo – strictu sensu se postopek začne, ko US sprejme sklep, da bo pobudo obravnavalo, saj lahko še pred formalnim začetkom postopka pobudo zavrne kot očitno neutemeljeno. Pobudo za začetek postopka lahko vloži vsakdo, ki izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je ključna procesna predpostavka in večino pobud US zavrže prav zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Glede razlage pravnega interesa je v praksi US razviden trend, da se ta predpostavka pojmuje vedno bolj restriktivno.

34Po 24. členu ZUstS je pravni interes podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni praksi US mora biti pravni interes neposreden in konkreten. Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj in da bi ugoditev njegovemu predlogu privedla do spremembe njegovega pravnega položaja. Pobudnik ima glede obstoja pravnega interesa trditveno in dokazno breme; predložiti mora listine ali druge dokaze, iz katerih izhaja, da bi odločba US vplivala na njegov pravni položaj (OdlUS XI, 74, U-I-15/00 z dne 9. 5. 2002; OdlUS XI, 201, U-I-277/99 z dne 3. 10. 2002). Na obstoj pravnega interesa pazi US ves čas postopka. Pravni interes mora biti izkazan tako v času vložitve pobude kot tudi v času odločanja US. Če se med postopkom spremenijo okoliščine, zaradi katerih je pobudnik na začetku izkazoval pravni interes, US pobudo praviloma zavrže (OdlUS XI, 54, U-I-348/98 z dne 5. 4. 2002; OdlUS XI, 175, U-I-220/99 z dne 12. 9. 2002; OdlUS XI, 257, U-I-110/00 z dne 12. 12. 2002).

35Interes pobudnika mora biti pravni – predpis mora posegati v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Ekonomski ali drug osebni interes, ki ga pravo ne priznava in ne varuje, ne zadostuje za izpolnjevanje procesne predpostavke iz 24. člena ZUstS (OdlUS XI, 180, U-I-208/02 z dne 19. 9. 2002; OdlUS XIV, 84, U-I-212/03, Ur. l. 111/05). Za izkazanost pravnega interesa ne zadošča, če se pobudnik zgolj ne strinja z določeno pravno ureditvijo (OdlUS XI, 39, U-I-269/01 z dne 14. 3. 2002; OdlUS XI, 183, U-I-279/02 z dne 19. 9. 2002). Pobudnik mora izkazati svoj lasten pravni interes; s pravnim položajem drugih ga ne more utemeljiti (OdlUS XI, 183, U-I-279/02 z dne 19. 9. 2002). Vprašanje lastnega pravnega interesa se v posebni luči kaže zlasti pri pravnih osebah s članstvom (združenjih). Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in druga združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov ali ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan. US je pravni interes za vložitev pobude izjemoma priznalo le tistim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov skupine oseb, ki se vanj povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil, ter ekološkim društvom, ki so bila na podlagi zakona, ki ureja varstvo okolja, subjekti varstva okolja (OdlUS XI, 56, U-I-89/02 z dne 5. 4. 2002; OdlUS XIII, 41, U-I-296/02, Ur. l. 68/04; OdlUS XV, 78, U-I-98/04, Ur. l. 120/05; U-I-122/09 z dne 9. 12. 2009).

36US je v zadnjih letih razlago pravnega interesa najbolj zaostrilo glede tega, kaj pomeni, da mora biti pravni interes neposreden oziroma konkreten. Sprva je US namreč zahtevalo, da pobudnik izkaže, da ima »odprt« še nepravnomočno končan postopek, v katerem bi morebitna ugodna odločitev US izboljšala njegov pravni položaj. Takšen pristop je imelo tudi glede predpisov, ki so pred postopkom ali med njim pred US prenehali veljati (OdlUS XIII, 63, U-I-312/02, Ur. l. 117/04). Izjema glede te zahteve so bile pod določenimi pogoji le pobude, ki so se nanašale na volitve oziroma referendum (OdlUS IX, 200, U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000). Po letu 2003 pa je US sprejelo več odločitev, ki so nakazovale strožjo razlago drugega odstavka 24. člena ZUstS. Takšni so bili npr. primeri, ko je US ugotovilo, da je izpodbijano zakonsko določbo mogoče razlagati na več načinov, in je pobudo zavrglo z utemeljitvijo, da bodo lahko pobudniki pravni interes izkazovali šele, če bodo tudi pristojna sodišča izpodbijano določbo razlagala na način, ki je po njihovem mnenju v neskladju z Ustavo (npr. OdlUS XII, 21, U-I-151/01, Ur. l. 33/03). Takšno stališče v zvezi s priznavanjem pravnega interesa je zavzelo tudi v zadevi OdlUS XII, 84, U-I-74/03, Ur. l. 108/03, v kateri je pobudnica izpodbijala zakonsko ureditev, ki je določala prekršek, in zatrjevala, da je predpisana denarna kazen v neskladju s splošnim načelom sorazmernosti. US je njeno pobudo zavrglo z utemeljitvijo, da bo pravni interes izkazovala šele, če bo spoznana za odgovorno za storitev prekrška. Pri tem je izrecno navedlo, da v primerih, v katerih lahko pobudnik namen, ki ga zasleduje s pobudo, zavaruje v posamičnem postopku pred pristojnim sodiščem in nato z ustavno pritožbo pred US, ne izkazuje pravnega interesa za pobudo.

37Stališče, da sklicevanje pobudnika na »odprt« postopek, v katerem naj bi bila uporabljena izpodbijana zakonska določba, ne zadošča več za priznanje pravnega interesa, in da pobudnik pravni interes za vložitev pobude izkazuje šele hkrati z vložitvijo ustavne pritožbe, je US ponovno potrdilo tudi v svojih novejših odločitvah. V zadevi U-I-325/05, Ur. l. 91/07 je utrdilo stališče, da se lahko v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo. Predpostavka za vložitev ustavne pritožbe in pobude je v takšnih primerih tudi pogoj izčrpanosti pravnih sredstev po vsebini, kar pomeni, da mora pobudnik trditve o domnevni neustavnosti ureditve, na podlagi katere temelji odločitev v njegovem primeru, uveljavljati že v postopku pred pristojnimi sodišči.

38V zadevi OdlUS XVI, 79, U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05, Ur. l. 101/07 je US pojasnilo, da »navedeno stališče pobudnikom ne onemogoča dostopa do US, temveč pomeni le njegovo odložitev na čas po izčrpanju pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči, če ne bo pobudnik svojih pravic uspešno zavaroval že v teh postopkih. To stališče hkrati pristojnim sodiščem omogoča, da opravijo svojo vlogo, kot jim je zaupana po Ustavi in zakonih. Sodišča so v zadevah, v katerih odločajo o pravicah in obveznostih posameznikov ali pravnih oseb, prva poklicana, naj zakone in druge predpise razlagajo v skladu z ustaljenimi metodami razlage pravnih pravil. Ko US odloča o ustavnosti takšnih predpisov, mora imeti, tudi zaradi kvalitetne in argumentirane ustavnosodne presoje, na razpolago razlage, ki so jih že sprejela pristojna sodišča pri odločanju. Poleg tega bo lahko pobudnik svoje ugovore v zvezi z neustavnostjo predpisov naslovil že na sodišča, ki so pri odločanju vezana na Ustavo in zakon (125. člen). Skladno z 22. členom mora sodišče takšne ugovore strank bodisi argumentirano zavrniti, bodisi, če se z njimi strinja in gre za zakon, po 156. členu prekiniti postopek ter začeti postopek za oceno njegove ustavnosti pred US. V primerih, kot je obravnavani, v katerem je izpodbijan podzakonski predpis, imajo sodišča poleg možnosti vložitve zahteve (tu gre za napako, kajti sodišča na podlagi 156. člena niso upravičena vlagati zahtev glede podzakonskih predpisov – op. avtorja.) na podlagi 125. člena tudi pooblastilo, da pri odločanju o pravicah in obveznostih sama izločijo nezakonite oziroma neustavne podzakonske predpise.« Prim. tudi OdlUS XVII, 2, U-I-251/07, Ur. l. 6/08.

39Povezava pobude z ustavno pritožbo pomeni, da je odločanje o pobudi odloženo do odločitve o ustavni pritožbi in je od te odločitve odvisno (natančneje: v fazi ugotavljanja procesnih predpostavk je odločitev o pobudi odvisna od odločitve o ustavni pritožbi; pri kasnejši vsebinski presoji pa je praviloma odločitev o ustavni pritožbi odvisna od odločitve o pobudi). Če US ustavno pritožbo zavrže, ker niso podane procesne predpostavke, oziroma je ne sprejme, ker ne gre za pomembno ustavnopravno vprašanje oziroma ne gre za kršitev Ustave, ki bi imela za pritožnika hujše posledice (drugi odstavek 55. b člena ZUstS), potem US zavrže tudi pobudo, ker ni izkazan pravni interes – odločitev US pobudniku v njegovem postopku namreč ne bi več koristila. Kot je US zapisalo npr. v zadevi Up-1900/08, U-I-177/08 z dne 10. 9. 2009: »Pobudnikov pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijane določbe ZUS-1 je temeljil na vloženi ustavni pritožbi zoper sklep VS št. I Up 685/07 z dne 14. 11. 2007, ki jo je US zavrglo (2. točka izreka), ker je prepozna. Glede na to pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti navedene določbe ZUS-1, zato je US njegovo pobudo v tem delu zavrglo (4. točka izreka).« Prim. tudi zadevo Up-871/09, U-I-182/09 z dne 19. 11. 2009.

40Stališče US, da lahko pobudnik pobudo vloži praviloma le hkrati z ustavno pritožbo po izčrpanju pravnih sredstev, pomeni, da se morajo redna sodišča opredeliti do navedb, da je pravna ureditev v neskladju z Ustavo, sicer kršijo prvi in četrti odstavek 15. člena, 22. člen in 125. člen. Tak primer je bila zadeva Up-2215/08, Ur. l. 38/09: »VS je v obrazložitvi sodbe navedlo, da ni pristojno odločati o oceni skladnosti zakonskih določb z Ustavo, temveč je to pristojno opraviti US, zato mu tudi ni treba posebej pojasnjevati, zakaj šteje posamezno zakonsko določbo za ustavno skladno in zakaj v zvezi s predlogom stranke ne bo začelo postopka pred US. Takšno stališče VS ni sprejemljivo z vidika prvega odstavka 15. člena in 125. člena ter je tudi v neskladju z 22. členom (U-I-50/08 in Up-2177/08 z dne 26. 3. 2009, U. l. 30/09).«

41Zahtevo, da je treba pred vložitvijo pobude izčrpati vsa pravna sredstva, je US pripeljalo najdlje v zadevi U-I-54/06, Ur. l. 47/09, ko je od pobudnika zahtevalo ne samo, da izčrpa pravna sredstva, temveč da se spusti v pravdo in v pravdnem postopku uveljavlja protiustavnost zakonske ureditve: »Pri razlagi pojma neposrednega učinka predpisov na pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS) mora US upoštevati, da morajo naslovniki pravnih norm domnevne kršitve človekovih pravic (vključno s kršitvami, ki temeljijo na predpisu, ki je v neskladju z Ustavo) vedno, ko je to mogoče, poskusiti odpraviti že pred pristojnimi sodišči, kar zagotavlja, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj. Le na ta način je lahko zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena. Pobudnice bi lahko v sodnih postopkih od upravičenih prejemnikov podatkov zahtevale plačilo stroškov, ki so jih imele zaradi obveznosti iz izpodbijanih določb, vendar niso izkazale, da so to storile.«

42Obširno ločeno mnenje v tej zadevi je napisala sodnica Krisper Kramberger: »Na prvi pogled ne more biti spora o tem, da predpis ne učinkuje neposredno takrat, ko je treba na njegovi podlagi izdati posamični akt (odločbo pristojnega organa). […] Vendar se pri takšnem, na videz neproblematičnem stališču, takoj zastavi vprašanje, kaj tedaj, ko gre za predpise, ki zapovedujejo neko ravnanje, ki učinkujejo takoj, ko so uzakonjeni, posamični akt pa je izdan šele, ko jih naslovnik prekrši. […] Zlasti v primerih, ko bi posledica kršitve zapovedi dejansko bila storitev prekrška ali celo kaznivega dejanja, se zastavlja vprašanje, ali je pravilno ‘siliti’ pobudnike, da se izpostavijo kaznovanju zato, da bi iz pravnega reda s pobudo za oceno ustavnosti izločili določbo, ki se jim zdi sporna. Tudi bankam in hranilnicam, ki so izpodbijale določbe o brezplačnem posredovanju podatkov, grozijo denarne kazni, če podatkov ne bi sporočale upravičenim subjektom. Toda pobudnice obveznosti sporočanja podatkov ne nasprotujejo, nasprotujejo zgolj neodplačnosti svoje obveznosti. Kaj morajo torej storiti, da si zagotovijo ustavnosodno presojo po njihovem mnenju neustavnih predpisov? Scenarij bi bil nekako takšen: Upravičeni subjekt zahteva posredovanje določenih podatkov. Banka zahtevi ugodi in skupaj s podatki pošlje še stroškovnik za svojo storitev. Upravičeni subjekt zahtevo za povrnitev stroškov zavrne s sklicevanjem na izrecno zakonsko normo, ki predpisuje brezplačno sporočanje podatkov. Banka nato poskuša z izvršbo na podlagi verodostojne listine, ki se po ugovoru upravičenega subjekta pretvori v pravdni postopek. Banka utemelji svoj zahtevek s sklicevanjem na neustavnost predpisa, ki s tem, da zapoveduje brezplačno storitev, posega v njeno lastninsko pravico. Sodnik nato oceni, ali so predpisi, ki urejajo brezplačnost posredovanja podatkov, v skladu z Ustavo ali niso. Šele če bo tudi sam mnenja, da so, bo prekinil postopek in vložil zahtevo na US. Če ne, bo morala banka najprej izčrpati vsa pravna sredstva in nato skupaj z ustavno pritožbo vložiti še pobudo. Pravna (ustavna) negotovost bo tako odložena do odločitve US. […] Menim, da je treba […] imeti pred očmi dvoje. Prvič, da ni mogoče sprejeti splošnega pravila o tem, kdaj ima pobudnik pravni interes in kdaj ne. In drugič, da je pojem ‘neposredno’ materialnopravne in ne procesnopravne narave. Zato je v vsakem konkretnem primeru treba ugotoviti, na kakšno (pravno) pot pošiljamo pobudnika. Res je sicer, da bi preširoko priznavanje pravnega interesa lahko pripeljalo do uvedbe neke vrste ustavne actio popularis, kar gotovo ni namen pobude. Res pa je po mojem mnenju tudi, da ‘siljenje’ posameznikov na [opisano] pot […] povzroča ne le povečanje sporov pred sodišči, temveč tudi prelaganje skrbi za ustavno skladnost predpisov na posameznike.«

43Dodatno omejitev glede pravnega interesa, ko pobudnik izpodbija podzakonski predpis, je uvedla novela ZUstS (tretji odstavek 24. člena). Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic

44Pobudnik mora pravni interes izkazati tudi pri izpodbijanju aktov političnih strank. V zadevi Ps-1/03 z dne 1. 4. 2004 je US sprejelo stališče: »Po prvem odstavku 24. člena, ki se na podlagi 49. člena smiselno uporablja tudi v postopku odločanja o protiustavnosti aktov političnih strank, je procesna predpostavka za vložitev pobude izkazan pobudnikov pravni interes. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti tak interes neposreden in konkreten. Splošen in abstrakten interes ne zadošča. Glede na to bi bil pobudnikov pravni interes za vložitev pobude v konkretni zadevi podan, če bi akt politične stranke, katerega oceno predlaga, neposredno posegel v njegove pravice, pravne interese ali pravni položaj.«