Jadranka Sovdat, 2011

7Po 109. členu ZVDZ ima zoper odločitev volilne komisije, ki lahko vpliva na potrditev poslanskih mandatov, vsak kandidat ali predstavnik liste kandidatov pravico do pritožbe na Državni zbor, ki o njej odloči ob potrditvi poslanskih mandatov. Po 2. in 5. odst. 13. člena Poslovnika Državnega zbora (Ur. l., 97/07 – ur. p. b.) odloči Državni zbor o potrditvi mandatov na podlagi poročila mandatno-volilne komisije o pregledu potrdil o izvolitvi ter o vsebini in upravičenosti morebitnih pritožb kandidatov ali predstavnikov list. Pri tem se šteje, da je Državni zbor z odločitvijo o spornem mandatu odločil tudi o pritožbi kandidata ali predstavnika liste kandidatov, vloženi pri Državnem zboru. Iz navedene ureditve ni razvidno, ali je v tem postopku spoštovano načelo kontradiktornosti in ali pritožnik dobi argumentirane odgovore na zatrjevane kršitve volilne pravice. Prav tako ni razvidno, ali je Državni zbor v tem postopku upravičen delno ali v celoti razveljaviti volitve ali morebiti zahtevati od volilne komisije postopanje po 107. členu ZVDZ. Tako pomanjkljiva ureditev postopka odločanja o pritožbi samo potrjuje slabost tega, da Državni zbor sam odloča o potrditvi poslanskih mandatov in pred tem odloča o pritožbah, ker njegovo delovanje in odločanje seveda ni prilagojeno naravi odločanja v posamičnem pravnem postopku. Ne da bi se posebej spuščali v ustavnopravno vprašljivost ureditve tega postopka, pa ne more biti nobenega dvoma o tem, da morajo biti vsa ustavna procesna jamstva spoštovana v postopku pred US, vendar se tudi v zvezi z ureditvijo tega postopka odpira kar nekaj ustavnopravnih vprašanj.

8Z novelo Zakona o Ustavnem sodišču leta 2007 je bil 69. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Ur. l. 64/07 – ur. p. b., ZUstS) spremenjen glede tega, kdo je upravičen vložiti pritožbo zoper odločitev Državnega zbora o potrditvi mandatov. Veljavna ureditev daje pravico do pritožbe tako kandidatu, katerega pritožbo je Državni zbor ob potrditvi mandatov zavrnil, kot tudi kandidatu, ki je bil na podlagi ugotovljenih volilnih izidov pristojne volilne komisije izvoljen, pa Državni zbor njegovega mandata ni potrdil. Še vedno pa ostaja enaka ureditev v 106. členu ZVDZ, ki volivcu, katerega ugovor bi volilna komisija zavrnila, ne dovoljuje pritožbe na Državni zbor, in v 1. odst. 69. člena ZUstS, ki mu tudi dostopa do US zaradi varstva njegove aktivne volilne pravice ne dovoli. To pomeni, da je vzpostavljena dvotirnost v sodnem varstvu aktivne in pasivne volilne pravice. Pri tem je sicer mogoče predvidevati, da bo volilna komisija o ugovoru volivca odločila v kratkem času, vendar v primeru njegove zavrnitve niso jasna nadaljnja pravna sredstva, nedvomno pa za volivca (ali kot bi bilo še dopustno glede na pravila Zakonika dobre prakse v volilnih zadevah in po nemškem zgledu: za določeno število volivcev) to ni pritožba po 109. členu ZVDZ niti pritožba po 69. členu ZUstS, ker ti dve določbi izrecno omejujeta upravičenost do pritožbe na kandidate oziroma predstavnike list. Ni si mogoče predstavljati, da bi bil v takšnem primeru zoper odločitev volilne komisije o ugovoru volivca dopusten upravni spor, ki bi tekel povsem ločeno od volilnega spora pred US, do katerega v primeru potrditve vseh mandatov in brez ustreznih pritožb lahko sploh ne bi prišlo. Kljub temu, da je bil zakonodajalec v sklepu Mp-1/96 izrecno opozorjen na ustavnopravno vprašljivost takšne ureditve (še posebej v ločenem mnenju sodnika Krivica), se še vedno ni lotil ureditve tega vprašanja, ki se utegne zaostriti ob prihodnjih volitvah.

9US lahko po 3. odst. 69. člena ZUstS razveljavi odločitev Državnega zbora in odloči, ali se mandat potrdi ali ne. Ali ima US pooblastilo delno ali v celoti razveljaviti volitve, iz zakonske ureditve ni razvidno, kakor tudi ni razvidno, kaj se zgodi ob odločitvi US, da se zaradi utemeljenosti pritožbe mandat ne potrdi. Jasnega odgovora na to vprašanje ne dajejo niti druge določbe o postopku, čeprav se glede na 1. odst. 49. člena ZUstS tudi v tem postopku uporabljajo določbe tega zakona glede ustavnosodne presoje predpisov, glede na 1. odst. 6. člena tega zakona pa smiselno določbe zakonov, ki urejajo postopke pred sodišči. Slednje bodo sicer bistveno bolj prilagojene naravi volilnega spora, vendar nam odgovora na to vprašanje prav tako ne dajo. Člen 107 ZVDZ namreč ni določba zakona, ki ureja postopek pred sodiščem. Takšna ureditev je z vidika zahteve po jasnosti in določnosti predpisov, ki izhaja že iz 2. člena Ustave, sporna. Če se US ne bi dovolj ustvarjalno lotilo odločanja v posameznem volilnem sporu, bi lahko pripeljala celo do kršitve volilne pravice. Na podlagi obstoječe zakonske ureditve bi morda US lahko na podlagi 2. odst. 40. člena v zvezi s 1. odst. 49. člena ZUstS kot način izvršitve svoje odločitve o utemeljenosti pritožbe in odločitve o nepotrditvi poslanskega mandata v skladu s 107. členom ZVDZ v ustreznem delu razveljavilo volitve in odredilo njihovo ponovitev. Nejasnost zakonske ureditve v tem pogledu vsekakor pomeni še dodaten ustavnopravni razlog za temeljito prevetritev zakonske ureditve volilnega spora.

10Volilnega spora pri potrjevanju mandatov članov Državnega sveta ne ureja že sama Ustava, pač pa ZDsve, ki v 3. odst. 50. člena določa, da ima prizadeti zoper odločitev Državnega sveta, da se mandat ne potrdi, pravico do pritožbe na US; US lahko razveljavi odločitev Državnega sveta in potrdi mandat ali pa pritožbo zavrne. ZDSve torej sploh ne daje pritožbe na US kandidatu, ki bi vložil pritožbo na Državni svet, pa bi ta njegovo pritožbo zavrnil. Stališče, da tem kandidatom ostaja ustavna pritožba (seveda po poprejšnjem izčrpanju pravnih sredstev), ki ga zasledimo v sklepu US OdlUS V, 200, Up-19/92, je nesprejemljivo že z vidika enakosti, poleg tega pa imamo opraviti z enako ustavnopravno spornostjo paralelnosti sodnega varstva, ki na koncu povzroči njegovo neučinkovitost. US se do vprašanja ustavnosti takšne ureditve doslej še ni opredeljevalo, v sklepih št. Mp-2/07 z dne 21. 2. 2008 in št. Mp-3/07 z dne 21. 2. 2008, s katerima je zavrglo pritožbi, je izrecno navedlo, zakaj se mu do teh vprašanj pri odločanju o teh zadevah (še) ni bilo treba opredeliti.

11S prvim sklepom je zavrglo pritožbo društva, ki je neuspešno vložilo pritožbo na Državni svet in ki je kot poklicna organizacija izvolilo svojega člana v volilno telo za volitve predstavnika s področja socialnega varstva, ni pa imelo kandidata za člana Državnega sveta. Pritožnik torej ni bil kandidat (niti elektor) v tem postopku. Zato se lahko zastavlja vprašanje, ali bi bil že to zadosten razlog za zavrženje pritožbe, saj bi potemtakem že Državni svet moral šteti, da pritožbe ni vložila upravičena oseba. Hkrati bi se lahko odprlo tudi vprašanje ustavnosti ureditve, ki tega pravnega sredstva ne daje volivcu. Vendar se US s tem ni bilo treba ukvarjati. Zato pa je pri odločanju sprejelo stališče, ki je precedenčno, in zastavlja se vprašanje, ali bo pri njem mogoče vztrajati. Po njem lahko s pritožbo na Državni svet (torej s pritožbo po 10. členu ZDSve v zvezi s 109. členom ZVDZ) pritožnik uveljavlja le očitke o delu volilne komisije pri izvedbi volitev, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na (izvolitev in) potrditev mandatov, če jih iz utemeljenih razlogov, kadar gre za nepravilnosti v postopku kandidiranja, ni mogel uveljavljati že v tem postopku. Pritožnik je nepravilnosti iz kandidacijskega postopka uveljavljal z ustavno pritožbo, vendar tako, da pri tem ni mogel biti uspešen, ker naj jih ne bi uveljavljal pravilno oziroma pravočasno. US je navedlo, da pritožnik ni izčrpal pravnih sredstev, zato si s pritožbo ne more izboljšati pravnega položaja in tako zanjo ne izkazuje pravnega interesa. Lahko se zastavi vprašanje, ali je (tudi glede na 1. odst. 49. člena ZUstS) dopustno institut izčrpanja pravnih sredstev, ki je sicer uveljavljen pri ustavni pritožbi, prenesti v volilni spor ob potrjevanju mandatov. V tem postopku je namreč US tisto sodišče, ki na prvi in zadnji stopnji odloča o tem, ali je tekel volilni postopek zakonito in ali volilni izidi verodostojno izražajo voljo volivcev, ne pa sodišče, ki po izčrpanju vseh pravnih sredstev preizkuša le to, ali so bile v sodnem postopku kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Lahko bi šlo kvečjemu za to, v kateri fazi postopka je določeno sodno varstvo na voljo. Vendar se kot resno zastavlja vprašanje, ali je takšno stališče skladno z zahtevami po učinkovitem sodnem varstvu volilne pravice z vidika izključitve formalnih zahtev, ki bi to učinkovitost nedopustno omejevale. Z drugim sklepom je US prav tako zavrglo pritožbo, ker je ni vložila upravičena oseba, saj pritožnik ni bil izvoljen za člana Državnega sveta. Odgovoru na vprašanje, ali bi mu zakon to upravičenje moral dati, se je US lahko izognilo, ker je ugotovilo, da so tudi vsebinsko njegove navedbe neutemeljene. Prav gotovo bi mu zakon to upravičenje moral dati, zato bi morala biti takšna opozorila US zadostna podlaga zakonodajalcu za temeljito prenovo ureditve. Vendar je videti, kot da jih zakonodajalec povsem spregleda.

12Zakon o volitvah predsednika republike (Ur. l. 39/92 – ZVPR) volilnega spora po izvedenih volitvah še vedno sploh ne ureja in so še vedno na mestu vsi pomisleki, na katere je bilo že opozorjeno v Komentarju 2002. ZVPEP ta vprašanja ureja enako kot ZVDZ. ZLV ima prav tako vsebinsko enako sporne določbe (ki jih dodani 96. a člen ne rešuje). Kot je razvidno iz nadaljevanja, je ustavnopravno problematično tudi sodno varstvo v kandidacijskem postopku. Zato bi se moral zakonodajalec povsem sistematično lotiti ureditve teh vprašanj tako pri državnih kot tudi pri evropskih in lokalnih volitvah. Drugače se utegne zgoditi, da ne bo mogoče zagotoviti učinkovitega sodnega varstva volilne pravice, to pa hkrati povzroči tudi kršitev same volilne pravice, kot je razvidno iz odločitev ESČP.