Sebastian Nerad, 2011

15Pri podzakonskih aktih in aktih lokalnih skupnostih je za pristojnost US odločilno vprašanje, ali gre za splošni akt (predpis). Pristojnost US zato ni odvisna od formalnih lastnosti akta, zlasti ne, tako kot pri zakonih, od naziva predpisa. Ne glede na to, kdo je akt sprejel in po kakšnem postopku (DZ, Vlada, drugi državni ali lokalni organi), in ne glede na različne nazive aktov (pravilnik, odredba, navodilo, odlok, sklep), je upošteven samo materialni kriterij. US šteje za predpis vsak akt, ki vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma če te norme navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje). Naravo predpisa ima lahko tudi le posamezna določba znotraj izpodbijanega akta.

16Primeri: OdlUS XI, 18, U-I-15/00 z dne 31. 1. 2002: »V prvem odstavku 65. člena ZLS so določene vrste aktov, s katerimi občine urejajo zadeve iz svoje pristojnosti, to so: odloki, odredbe, pravilniki in navodila. Vendar občine v praksi poleg navedenih aktov sprejemajo tudi akte splošne narave z drugačnim nazivom, pri čemer gre najpogosteje za sklepe. Za določitev pravne narave takšnih aktov je pomembna njihova vsebina. Če gre pri tem za akte, ki določajo splošna pravila ravnanja, jih je treba šteti za predpise oziroma splošne akte, ne glede na morda neustrezno izbran naziv.« OdlUS XVI, 88, U-I-264/05, U-I-181/07, Up-2126/07, Ur. l. 122/07: »Izpodbijani Odlok je akt o razglasitvi spomenika iz petega odstavka Zakona o varstvu kulturne dediščine. […] Iz navedenega izhaja, da so določbe Odloka splošne določbe, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, odločba, izdana na njihovi podlagi, pa njihova konkretizacija v posamičnih primerih. Izpodbijani Odlok je torej predpis, ki ga je ob izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev mogoče izpodbijati v postopku pred US.« U-I-187/09, Ur. l. 82/09: »Pobudnica izpodbija Tehnični popravek Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih […]. […] Pri presoji, ali je US v obravnavanem primeru pristojno odločati o skladnosti Tehničnega popravka z Ustavo in z ZPNačrt, je bilo zato treba ugotoviti, ali je izpodbijani Tehnični popravek predpis lokalne skupnosti, za katerega presojo je pristojno US. […] V obravnavanem primeru Tehnični popravek ni bil sprejet po predpisanem postopku za pripravo in sprejem prostorskih aktov, vendar spreminja vsebino Odloka o PUP. Zato je to predpis lokalne skupnosti, za katerega presojo je US pristojno.« Zanimiva je zadeva OdlUS XVII, 69, U-I-317/05, Ur. l. 119/08, v kateri je US opredelilo Sodni red kot podzakonski predpis, vendar pa je hkrati ugotovilo, da izpodbijana določba, ki določa sedežni red udeležencev postopka v sodni dvorani, ne ureja pravic ali obveznosti obdolženca v kazenskem postopku: »Iz navedenega je razvidno, da položaj obdolženca v kazenskem postopku urejajo določbe Ustave in Zakona. Velik del procesnih pravic obdolženca so v resnici pravice, ki so mu zagotovljene kot človekove pravice. […] Sodni red je podzakonski predpis. […] Izpodbijana določba po svoji vsebini ne ureja položaja strank v postopku, ureja le to, na kateri strani (na levi ali na desni strani sodnika) sta na glavni obravnavi v razpravni dvorani mesti strank v postopku. Torej gre za določbo, ki je po svoji pravni naravi neke vrste “hišno pravilo”, ki določa sedežni red v razpravni dvorani, ne pa določba, ki ureja pravice strank v postopku.«

17V praksi US so pogosti primeri, ko je normodajalec očitno menil, da je sprejel posamični ali interni akt in ga zato ni objavil na način, kot to zahteva 154. člen. V takih primerih gre strogo formalno za predpise, ki sploh niso začeli veljati. Kljub temu, da je pristojno le za presojo veljavnih predpisov (izjema izhaja iz 47. člena ZUstS – vendar le za predpise, ki so prenehali veljati, ne pa za predpise, ki sploh nikoli niso začeli veljati), US v takih primerih upošteva, da so ti akti lahko imeli pravne učinke in zato presoja njihovo ustavnost ali zakonitost. Ker so akti imeli pravne učinke, je tudi v konkretnih postopkih zagotovljeno sodno varstvo, vključno na koncu z ustavno pritožbo. Gre za neke vrste de iure predhodno, čeprav de facto naknadno kontrolo, pri kateri US ugotovi, da predpis ni bil objavljen in se ni smel uporabljati. Presoja je običajno omejena na to ugotovitev in US se praviloma ne spušča v vsebinsko presojo. Posebno vprašanje je, kakšne učinke imajo te odločbe – namreč, ali učinkujejo kot razveljavitev ali kot odprava akta.

18Primeri: OdlUS XI, 131, U-I-78/00, Ur. l. 54/02: »Sklep [o obveznem najemu posode za odpadke], ki je po vsebini predpis, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker v nasprotju s prvim odstavkom 154. člena Ustave ni bil objavljen.« OdlUS XI, 254, U-I-291/02, Ur. l. 3/03: »Izpodbijani pravilnik je bil sicer sprejet v obliki internega akta, ki naj bi urejal le notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest v Upravi RS za civilno letalstvo, vendar v 1. členu vsebuje normo, ki na splošen in abstrakten način ureja vprašanje, katera dela in naloge se morajo kot bistvene opravljati tudi med stavko. Zato ga je po vsebini treba šteti za predpis. […] Izpodbijani pravilnik ni bil objavljen v Uradnem listu RS, kar kot sporno izpostavlja tudi pobudnik. Zato ni začel veljati, se ni smel in se ne sme uporabljati. Ker izpodbijani pravilnik kot predpis ni začel veljati in ni postal del veljavnega pravnega reda, se US v tem postopku ni moglo spustiti v oceno ustavnosti izpodbijanih določb niti v oceno njihove [zakonitosti].« OdlUS XV, 73, U-I-126/05, Ur. l. 112/06: »Čeprav ima izpodbijano Pojasnilo obliko internega akta, ki ga je Ministrstvo za finance naslovilo na DURS z namenom razjasnitve problematike obračunavanja in plačevanja davka na dodano vrednost, pa v izpodbijanem delu na izviren način ureja obveznost pravnih subjektov (davčnih zavezancev) glede plačila prometnega davka pri finančnem lizingu. Zato ga je treba po materialnem kriteriju šteti za predpis. Predpisi morajo biti objavljeni, preden začnejo veljati.« OdlUS XVI, 5, U-I-463/06, Ur. l. 8/07: »US ocenjuje, da izpodbijani Sklep na izviren način ureja obveznost pravnih subjektov (lekarn, izvajalcev zdravstvenih storitev in zavarovalnice) glede posredovanja podatkov, potrebnih za delovanje izravnalnih shem, ter plačila nadomestila za posredovanje podatkov. […] Sklep sicer ni bil izdan po postopku in v obliki predpisa, vsebuje pa splošne in abstraktne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke. Zato ga je treba po materialnem kriteriju šteti za predpis.«

19Čeprav US običajno le ugotovi, da akt ni bil objavljen in se ni smel uporabljati, pa lahko najdemo primere, ko se je spustilo tudi v nadaljnjo vsebinsko presojo predpisa. OdlUS XVII, 19, U-I-357/07, Up-3832/07, Ur. l. 73/08: »Izpodbijana določba Pojasnil Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva, da vsak državni tožilec lahko podpre največ štiri predlagane kandidate, ima glede na vsebino naravo podzakonskega predpisa za izvrševanje določb zakonov pri volitvah članov Državnotožilskega sveta. Ker ni bila objavljena v UL RS, ni mogla začeti veljati in se kot takšna tudi ne more uporabljati. Po jezikovni razlagi določbe, da se na kandidatno listo uvrstijo kandidati, ki jih predlagajo najmanj trije državni tožilci, je mogoče razbrati pravilo, da ima en volilni upravičenec en glas tudi v postopku dajanja podpor kandidatom. Glede na to izpodbijana določba Pojasnil tudi presega meje, ki jih za predlaganje in podporo kandidatom določata zakona, in je zato v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena, posledično pa tudi v neskladju s 44. členom.«

20Podzakonski predpisi in predpisi lokalnih skupnosti so si prirejeni in US ni pristojno za presojo njihove medsebojne skladnosti. Merilo presoje so lahko le Ustava in  – praviloma – zakoni (neskladnost z zakonom sicer pomeni tudi neskladnost s tretjim odstavkom 153. člena, ki določa načelo zakonitosti). US lahko tudi pri teh predpisih presoja procesne nepravilnosti, vendar le v obsegu, enako kot pri zakonih, ali so bila kršena postopkovna pravila hierarhično višjega predpisa – torej zakona. Ugotovitve nezakonitosti iz procesnih razlogov so v praksi US pogoste zlasti pri aktih lokalnih skupnosti, ki urejajo prostor (npr. OdlUS XVII, 58, U-I-372/06, Ur. l. 111/08).

21Primeri: OdlUS XI, 219, U-I-358/02, Ur. l. 93/02: »US ni presojalo, ali je bil izpodbijani akt sprejet po postopku, določenem v Statutu Mestne občine Kranj, ker je pristojno le za odločanje o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili sprejeti predpisi lokalnih skupnosti.« OdlUS XII, 38, U-I-84/00 Ur. l. 44/03: »US ni presojalo skladnosti Odloka s Statutom, saj je po določbi četrte alineje prvega odstavka 21. člena ZUstS pristojno le za presojo skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni. V tem okviru odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. Ni pa v pristojnosti US presoja medsebojne skladnosti predpisov lokalne skupnosti. US zato ni moglo preizkusiti, ali je izpodbijani odlok v skladu s Statutom Občine Lendava, temveč je ocenjevalo v okviru navedb le skladnost z Ustavo in zakonom.« U-I-381/02 z dne 16. 9. 2004: »US na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS presoja tudi ustavnost in zakonitost postopka, po katerem je bil izpodbijani akt sprejet. Vendar pobudnik zatrjuje, da so bila Pravila sprejeta v nasprotju z določbami Statuta Zbornice in ne, da so bila sprejeta v neskladju z Ustavo oziroma zakonom. Za takšno presojo US ni pristojno.«

22Pri splošnih aktih za izvrševanje javnih pooblastil so kriteriji za presojo, ali gre za tak akt, postavljeni širše kot pri drugih podzakonskih predpisih. Po ustaljeni praksi US pri presoji, ali akt predstavlja akt za izvrševanje javnih pooblastil, upošteva troje: (1) ali vsebuje norme, s katerimi se urejajo pravice in dolžnosti pravnih subjektov na abstrakten in splošen način in ki učinkujejo navzven (t. i. eksterno delovanje), (2) ali je imel izdajatelj za sprejem akta javno pooblastilo (121. člen) in (3) ali je bil akt objavljen na predpisan način. Tudi tukaj US izhaja s stališča, da ima lahko naravo norme za izvrševanje javnih pooblastil le posamezna določba znotraj izpodbijanega akta (OdlUS XI, 86, U-I-251/00, Ur. l. 50/02; OdlUS XI, 223, U-I-184/99 z dne 24. 10. 2002). V zadevi U-I-8/03 z dne 13. 2. 2003 je US zavrglo pobudo za presojo aktov Vzajemne zdravstvene zavarovalnice (Statuta in Pravilnika o volitvah v skupščino) z naslednjo obrazložitvijo: »US po peti alineji 160. člena odloča o skladnosti splošnih aktov z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi, če so izdani za izvrševanje javnih pooblastil. Na podlagi drugega odstavka 121. člena lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki z zakonom dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave. Prostovoljno zdravstveno zavarovanje ni funkcija državne uprave. Določbe 62. a, 62. b in 62. c člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju niso določbe o prenosu javnih pooblastil, zato tudi akti te zavarovalnice niso splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil, in US za njihovo presojo ni pristojno.«

23Pravne praznine presoja US tudi pri podzakonskih predpisih, vendar gre pri teh praviloma za nezakonite pravne praznine. OdlUS XI, 230, U-I-345/02, Ur. l. 105/02: »V 101.  a členu ZLS naštete Občine […] so bile dolžne v svoje Statute vnesti določbe o sestavi občinskega sveta, ki bi omogočile uresničitev pravice romske skupnosti iz 39. člena ZLS, tj. izvolitev predstavnika romske skupnosti v občinski svet. Tega niso storile. Zato so izpodbijani statuti v neskladju z ZLS – gre za protipravno pravno praznino.«