Barbara Kresal, 2002

3Določba 78. člena nalaga državi določeno obveznost, jo usmerja pri njenem delovanju na področju stanovanjske politike. Gre za t. i. »usmerjevalno« določbo. Z njo Ustava izrecno poudarja enega od socialnih vidikov, ki izhajajo iz širšega načela socialne države, ki ga mora pri oblikovanju pravnega reda upoštevati država. Država mora z ustreznimi ukrepi ustvarjati možnosti za pridobitev primernega stanovanja. Iz tega izhaja obveznost oblikovanja aktivne stanovanjske politike, ki pa ne obsega nujno tudi določitve konkretnih individualnih pravic posameznikov v zvezi s pridobitvijo stanovanja. Kakšne ukrepe bo država izbrala za izpolnitev svoje obveznosti iz 78. člena, je prepuščeno njeni presoji; to sodi v zakonodajalčevo široko polje proste presoje, Ustava ga omejuje le toliko, kolikor določa cilj, namen, ki naj ga zasleduje. Poudariti je tudi treba, da pridobitev primernega stanovanja ne pomeni le pridobitve lastnega, lastniškega stanovanja, ampak obsega stanovanje, nastanitev oziroma domovanje na kakršnikoli pravni podlagi, torej tudi npr. najemniško stanovanje. Ukrepi države so lahko različni, neposredni ali posredni, in lahko posegajo na različna področja pravnega urejanja (stanovanjska zakonodaja, pravna ureditev najemnih razmerij, neposredno dodeljevanje socialnih in drugih stanovanj, denarne pomoči in subvencije pri nakupu, najemu stanovanja, ugodnejša stanovanjska posojila, posredno vplivanje na cene stanovanj in najemnin na trgu z ukrepi države, davčne olajšave, itd.).

4Izrecna omemba primernega stanovanja v Ustavi, pa čeprav le z zelo ohlapno določbo, je razumljiva, saj je primerno stanovanje ena od najpomembnejših socialnih dobrin posameznika. Težko si je namreč predstavljati možnost svobodnega razvoja in oblikovanja človekovega življenja, ustvarjanje družine in odločanje o rojstvih svojih otrok ter zagotavljanje njihovega varstva in razvoja, prav tako pa tudi možnost oblikovanja svoje zasebnosti in zagotavljanja človekovega dostojanstva, če posameznik nima niti osnovnega pogoja za svojo eksistenco, to je prostora, kjer bo bival v svojem zasebnem in družinskem krogu. Za učinkovito uresničevanje navedenih človekovih pravic je torej eden od njunih predpogojev tudi stanovanje, domovanje. Kljub temu iz 78. člena ne izhaja pravica do stanovanja, še manj pravica do določenega stanovanja, ali pravica do stanovanja določene kvalitete. Tudi v obrazložitvah odločitev US je poudarjeno, da »pravice do stanovanja«, »pravice do doma« Ustava ne pozna (npr. OdlUS IV, 167; sklep št. Up-179/96 z dne 27. 11. 1996). Ustava z izrecno zagotovljenimi človekovimi pravicami varuje obstoječe stanovanje, ne pa tudi pridobitve stanovanja. Pridobitev primernega stanovanja torej ostaja predvsem individualna odgovornost vsakega posameznika, država mora le ustvarjati za to ugodne razmere. Menim pa, da bi iz ustavne določbe o pravici do socialne varnosti (v povezavi s pravico do zdravstvenega varstva, do zdravega življenjskega okolja ter predvsem s pravico do osebnega dostojanstva in varnosti) morala kot človekova pravica pozitivnega statusa izhajati vsaj pravica do osnovne nastanitve, nujne za človekovo preživetje (vsaj v smislu začasne nujne nastanitve, kot so npr. zavetišča za brezdomce).

5Pomen stanovanja kot osnovne socialne dobrine za vsakega posameznika izhaja tudi iz njegove omembe v temeljnih mednarodnih dokumentih s področja človekovih pravic. Tako Splošna deklaracija človekovih pravic v 25. členu v okviru pravice do primerne življenjske ravni, ki posamezniku in njegovi družini zagotavlja zdravje in blaginjo, našteva tudi stanovanje, poleg hrane, obleke, zdravniške oskrbe in potrebnih socialnih storitev; podobno določbo ima tudi Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (11. člen). Posebej je treba opozoriti na določbo Spremenjene Evropske socialne listine o pravici do nastanitve (31. člen), ki države zavezuje k sprejemu ustreznih ukrepov, s katerimi: (1) pospešujejo dostop do nastanitve primernega standarda, (2) preprečujejo in zmanjšujejo brezdomstvo z namenom, da bi ga postopno odpravile in (3) vplivajo na ceno nastanitve tako, da bo dostopna tistim brez zadostnih sredstev. Spremenjena Listina izrecno omenja nastanitev tudi v okviru pravice do varstva pred revščino in socialno izključenostjo (30. člen), pravice starejših oseb do socialnega varstva (23. člen), pravice družine do socialnega, pravnega in ekonomskega varstva (16. člen) ter pravice invalidnih oseb do samostojnosti, vključevanja v družbo in sodelovanja v življenju skupnosti (15. člen), posredno pa so pomembne še številne druge določbe Listine, ki so usmerjene v zagotavljanje ustrezne življenjske ravni posameznika. Poudariti je treba, da Listina določa temeljne socialne pravice, torej tudi pravico do nastanitve, v korist vseh posameznikov, vključno s tujci, na katere se nanaša (iz 1. točke Dodatka k Spremenjeni Listini izhaja, da so to tisti tujci, ki so državljani drugih pogodbenic in zakonito prebivajo ali so redno zaposleni na ozemlju ene od pogodbenic), določba 4. točke 19. člena Listine pa še posebej določa načelo enakega obravnavanja delavcev migrantov, med drugim tudi v zvezi z nastanitvijo.

6Določba 78. člena izrecno govori le o državljanih. Obveznost države, da ustvarja možnosti za pridobitev primernega stanovanja, je torej z Ustavo zapovedana le v razmerju do državljanov. Zdi se, da takšno splošno omejevanje, ki temelji zgolj na razlikovanju na podlagi državljanstva, ni utemeljeno, še posebej ne v luči relevantnih mednarodnih norm, vključno z leta 1999 ratificirano Spremenjeno Evropsko socialno listino. Tako, kot je bil glede določitve upravičencev izražen pomislek v komentarju k 50. členu, se zdi ob predvidenih spremembah Ustave primerno razmisliti tudi o ustrezni spremembi te ustavne določbe.

7Ker iz 78. člena ne izhaja neka določena ali določljiva človekova pravica do stanovanja, na katero bi se posameznik lahko skliceval v zvezi s pridobitvijo stanovanja, tudi ni mogoče ukrepov države, ki posegajo na to področje, obravnavati kot morebitne posege v kakšno pravico oziroma kot njeno omejevanje – določba le usmerja državo k določenemu cilju, namenu, to je k ustvarjanju možnosti za pridobitev stanovanja, pri čemer ji prepušča izbiro ukrepov za dosego tega cilja. Določena normativna ureditev zato zgolj s sklicevanjem na 78. člen ne more biti obravnavana kot poseg v človekovo pravico, za dopustnost katerega bi bilo potrebno ustrezno tehtanje po načelu sorazmernosti. Ustavnosodna presoja zadev z vidika 78. člena je nujno zelo zadržana, upoštevajoč zakonodajalčevo široko polje proste presoje pri urejanju stanovanjske problematike. Vprašanje je, kakšna stopnja neupoštevanja socialnih vidikov pri urejanju stanovanjske problematike oziroma kakšno pomanjkanje aktivnih ukrepov države na tem področju bi bilo potrebno, da bi se določena ureditev ali dejstvo, da ni določene ureditve, štelo za kršitev 78. člena. V tej zvezi je treba poudariti, da zgolj (ne)primernost določene pravne ureditve ne more biti predmet ustavnosodne presoje. V dosedanji praksi US ni primera, kjer bi US ugotovilo kršitev 78. člena.

8Pri pravni ureditvi, ki pomeni izpeljavo in uresničevanje obveznosti države iz 78. člena, pa je seveda treba upoštevati vse druge ustavne določbe, v tej zvezi še posebej načelo enakosti in prepoved diskriminacije (14. člen), glede posamičnih postopkov pa ustavna procesna jamstva, predvsem torej pravico do sodnega varstva, do enakega varstva pravic in pravico do pritožbe (22., 23. in 25. člen). Tudi iz prakse US izhaja, da se določba 78. člena običajno uveljavlja le v povezavi še s kakšno drugo ustavno določbo.