Področje varovanja
Metoda Orehar Ivanc, 2002
4Izhajajoč iz dokumenta s kopenhagenskega srečanja konference o človeški razsežnosti Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi leta 1990 je spoštovanje pravic pripadnikov narodnih manjšin kot sestavni del univerzalno priznanih človekovih pravic bistveni element miru, pravičnosti, stabilnosti in demokracije. Primerjalno pravo pozna dva pristopa k varstvu narodnih manjšin: s prepovedjo diskriminacije na podlagi narodnosti ali z zagotovitvijo posebnih pravic bodisi samo posameznikom bodisi tudi skupnosti kot taki, ki naj pripadnikom manjšine omogočijo enak izhodiščni položaj (glej tudi OdlUS VII, 26, U-I-283/94, Ur. l. 20/98). V okviru drugega pristopa slovenska teorija loči med negativnim in pozitivnim konceptom varstva. Negativni koncept zagotavlja posebne pravice, ne predvideva pa mehanizmov in institucij, ki bi omogočali dejansko uresničitev teh pravic. Pozitivni koncept predvideva tudi to, tj. gmotno podporo in ustanovitev samoupravnih narodnih skupnosti kot reprezentativnih predstavnikov narodnih skupnosti v razmerju do države (Žagar, s. 73).
5Izhodišče ustavodajalca je bilo, da varstvo narodnih skupnosti ne sme biti pod ravnijo varstva, ki je bilo zagotovljeno pred osamosvojitvijo RS. Ta raven vsaj glede jamstva kolektivnih pravic in gmotne podpore uresničevanja posebnih pravic sega prek ravni, zagotovljene v mednarodnem pravu. Niti Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin – OKVNM, sprejeta v okviru Sveta Evrope (veljati je začela 1. 2. 1998), ki je edina večstranska mednarodna pogodba, namenjena varstvu manjšin nasploh, ne zagotavlja kolektivnih pravic, ampak le pravice pripadnikov manjšin, ki jih lahko izvršujejo skupaj ali posamič (2. odst. 3. člena).
6Ustavno varstvo je namenjeno ohranitvi identitete narodnih skupnosti, tj. tistih specifičnih elementov družbenega in kulturnega življenja skupnosti, ki prispevajo k njuni ločeni identiteti. Pri urejanju položaja narodnih skupnosti mora zato zakonodajalec upoštevati posebnosti vsake od narodnih skupnosti.
7Za zagotovitev obstoja in razvoja narodnih skupnosti so v 64. členu določene posebne pravice na kulturnem, na gospodarskem in na političnem področju, in sicer
- pravica svobodne uporabe svojih narodnih simbolov;
- pravica ustanavljanja organizacij z namenom ohranjanja narodne identitete;
- pravica razvijanja gospodarske, kulturne in znanstvenoraziskovalne dejavnosti, dejavnosti na področju javnega obveščanja in založništva z namenom ohranjanja narodne identitete;
- pravica do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku v skladu z zakonom;
- pravica do oblikovanja in razvijanja vzgoje in izobraževanja v skladu z zakonom;
- pravica do dvojezičnega šolstva v skladu z zakonom;
- pravica do gojitve odnosov z matičnima narodoma in njunima državama;
- pravica do neposrednega zastopstva v predstavniških organih občin in v DZ.
8O pravici iz prve alinee glej več v nadaljevanju pod točko 6. Pravice iz druge in tretje alinee so zagotovljene pod enakimi pogoji (in omejene na enak način) kot pravica do združevanja (2. odst. 42. člena), svoboda znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen), svoboda tiska (39. člen) in svobodna gospodarska pobuda (74. člen). Posebna omemba teh pravic je potrebna le zaradi tega, ker je država dolžna podpirati njihovo uveljavljanje.
9Obseg pravic na področju šolstva je na prvi pogled prepuščen širokemu polju zakonodajalčeve presoje. Vendarle že iz 64. člena izhajata dve omejitvi zakonodajalca: (1) omemba pravic v Ustavi pomeni, da jih zakonodaja mora predvideti, in (2) zakonodajalec jih mora urediti tako, da upošteva namen njihove določitve v Ustavi, tj. ohranitev (jezikovne, zgodovinske, kulturne) identitete vsake od narodnih skupnosti. Posredno izhaja to tudi iz OdlUS VII, 196, U-I-94/96, Ur. l. 77/98. US je na eni strani poudarilo, da bi ločeno organiziranje šolstva v madžarščini in v slovenščini (kot je to storjeno za območja, kjer živi italijanska narodna skupnost) pomenilo odpravo dvojezičnega šolstva. Hkrati je ugotovilo, da je dvojezično šolstvo na območjih, kjer živi madžarska narodna skupnost, tisti specifični način, ki zagotavlja ohranitev njene identitete.
10Za ohranitev identitete narodnih skupnosti je pomembno tudi ohranjanje živih stikov z matičnim narodom in njunima državama. Na ta način jima je dana možnost, da sledita kulturnemu razvoju matičnega naroda v najširšem pomenu te besede.
11Drugi odstavek določa bistveno prvino kolektivnih pravic, tj. institucionalno jamstvo, povezano z dolžnostjo države, da te predstavniške institucije tudi financira. Samoupravne narodne skupnosti madžarske narodnosti so organizirane na območjih občin Dobrovnik, Hodoš, Lendava, Moravske Toplice in Šalovci, italijanske narodnosti pa v občinah Izola, Koper in Piran. Javno pooblastilo se lahko nanje prenese le z zakonom (2. odst. 121. člena).
12Pravica narodnih skupnosti do neposrednega zastopstva v občinskih svetih in v DZ je pomemben način sodelovanja narodnih skupnosti tako pri odločanju o javnih zadevah nasploh kot – v povezavi s pravico veta, določenega v 5. odst. – še posebej o zadevah, ki jih neposredno zadevajo. V DZ imata narodni skupnosti že po Ustavi vsaka po enega poslanca (4. odst. 80. člena). V občinskih svetih imajo predstavniki narodnih skupnosti desetino članov, najmanj pa enega. V občinah Hodoš, Dobrovnik in Šalovci ima narodna skupnost enega svetnika, v občinah Lendava, Moravske Toplice in Izola dva, v občinah Koper in Piran pa tri.
13Četrti odstavek ne predstavlja zakonskega pridržka, ampak je le pooblastilo zakonodajalcu, da določi način uresničevanja pravic, določenih v 1., 2., 3. in 5. odstavku. Pripadniki italijanske narodne skupnosti, ki jih je po podatkih popisa prebivalstva iz leta 1991 3072, živijo na območjih občin Koper, Izola in Piran, pripadniki madžarske narodnosti, ki jih je po istem viru 8503, pa živijo na območjih občin Dobrovnik, Hodoš, Lendava, Moravske Toplice in Šalovci.
14Izhajajoč iz gradiv iz ustavodajnega postopka je treba 5. odst. razlagati ozko. Narodni skupnosti imata pravico veta glede tistih predpisov, ki urejajo zgolj njun položaj (zagotovljen z Ustavo). Narodni skupnosti sta namreč v ustavodajnem postopku sami navedli, da se strinjata z zožitvijo določbe o vetu, tako da ta ne bo obsegal vseh zakonov, ki bi se nanašali na njihov položaj. To pomeni, da ne morejo dati veta na zakon, ki ureja splošno materijo, z ugovorom, da so v njem spregledane njihove pravice (npr. Zakon o društvih). Pravico veta pa imajo tako glede predpisov, ki urejajo zgolj njihov položaj (npr. Zakon o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja – ZPIMVI, Ur. l. 35/2001, kot tudi glede tistih določb splošnih predpisov, ki pomenijo uresničevanje njihovih ustavnih pravic (npr. določbe Zakona o volitvah v DZ – ZVDZ), ki urejajo način uresničevanja pravice do neposrednega zastopstva v DZ). Hkrati je pravica veta omejena na predpise oziroma določbe predpisov, ki urejajo položaj in pravice narodnih skupnosti, zagotovljene z Ustavo. Ker gre za pravice zakonskega – in ne ustavnega – ranga, tako na primer nimajo veta glede določb Zakona o grbu, zastavi in himni RS – ZGZH (Ur. l. 67/94), ki predvidevajo izobešenje zastave narodnih skupnosti ob določenih priložnostih, glede določb Zakona o Radioteleviziji Sloveniji o sestavi Sveta RTVS in o programih narodnosti. Takšna razlaga upošteva smisel pravice do veta in hkrati omogoča normalno delovanje zakonodajalca oziroma drugega organa, pristojnega za sprejemanje predpisov.