Barbara Kresal, 2002

10Pravica do socialne varnosti je človekova pozitivna pravica, kar pomeni, da je za njeno uresničevanje potrebno določeno aktivno delovanje države. Država je zavezana z ustreznimi ukrepi zagotoviti vzpostavitev in delovanje sistema socialne varnosti, iz katerega bodo za posameznika izhajala določno urejena in pravno zavarovana upravičenja. Aktivnost države, ki jo zahteva navedena ustavna določba, se nanaša na njeno zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo. Država je dolžna z ustrezno normativno aktivnostjo oblikovati pravno podlago sistema socialne varnosti, določiti pravice, upravičence, pogoje in obseg dajatev, zagotoviti ustrezen sistem financiranja, vzpostaviti potrebno institucionalno strukturo za delovanje sistema in nenazadnje zagotoviti tudi učinkovito uveljavljanje posameznih pravic, vključno z njihovim sodnim varstvom.

11Država je dolžna posameznikom zagotoviti socialno varnost. Vendar, kot je bilo že zgoraj omenjeno, vsebina te pravice v Ustavi ni podrobno določena. Dikcija v 1. odst. 50. člena »pod pogoji, določenimi z zakonom« glede opredelitve vsebine ustavne pravice do socialne varnosti napotuje na zakon (t. i. zakonski pridržek). Že iz same narave te ustavne pravice izhaja potreba po njenem zakonskem urejanju, v 1. odst. 50. člena pa je to tudi izrecno določeno. Zakon je tisti, ki jo bo vsebinsko napolnil in določil način njenega uresničevanja. Vprašanje pa je, kakšna je lahko oziroma mora biti zakonska izpeljava te ustavne pravice. Ali je zakonodajalec pri oblikovanju sistema socialne varnosti popolnoma svoboden ali pa mora pri tem upoštevati kakšne vsebinske zahteve?

12US v eni od svojih odločb ugotavlja: »[…] pri ustavnih pravicah, kjer je tako imenovani zakonski pridržek (ko Ustava delno ali v celoti pridržuje določitev vsebine in obsega posamezne pravice naknadni zakonski ureditvi) zelo širok, […] pa se seveda postavlja vprašanje, do kod je pri opredeljevanju vsebine in obsega te ustavne pravice zakonodajalec ustavno vezan in od kod naprej gre že za polje njegove lastne presoje (kjer je ustavno vezan le še s splošnimi ustavnimi načeli, ne pa več z ustavno določeno vsebino posamezne, specifične ustavne pravice)«. (OdlUS V, 176)

13V večini zadev s področja socialne varnosti se US zahtevnemu vprašanju določanja ustavnopravnega jedra pravice do socialne varnosti izogne z ugotovitvijo, da vsebina te pravice ni določena z Ustavo: »[…]z Ustavo ni določena vsebina pravice do socialne varnosti. Ustava tudi ne zagotavlja točno določenih socialnih pravic. Iz ustavne določbe izhaja le obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Kakšne ukrepe bo država za to izbrala, Ustava ne določa. Posebne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo ‘pod pogoji, določenimi z zakonom’: torej na podlagi zakonov, ki določijo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic je glede na njihovo naravo nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. US se osredotoča izključno na zakonsko določena sredstva in na razmerje med uporabljenimi sredstvi in namenom zakonodajalca. Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejema določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire. Zakonodajalec lahko sprejme vsak ukrep, ki bo pomenil izpolnitev njegove obveznosti. Pri tem je seveda vezan na ustavna načela in spoštovanje ustavno zagotovljenih človekovih pravic in svoboščin.« (npr. OdlUS IV, 108)

14Bistven je torej cilj, namen, ki je v zagotovitvi socialne varnosti; kako, na kakšen način, bo ta cilj dosežen, pa je v veliki meri prepuščeno zakonodajalcu. Zakonodajalec ima široko polje proste presoje pri določitvi načina izvrševanja ustavne pravice do socialne varnosti, vendar njegova normativna svoboda ni neomejena. Zakonodajalec ni popolnoma svoboden pri oblikovanju sistema socialne varnosti oziroma določitvi načina izvrševanja ustavne pravice do socialne varnosti. Tako so npr. njen nujni sestavni del zdravstveno, pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter druga obvezna socialna zavarovanja. Iz 2. odst. 50. člena implicitno izhaja, da so temelj sistema socialne varnosti obvezna socialna zavarovanja. Tudi iz nekaterih drugih ustavnih določb izhajajo zahteve glede vsebine sistema socialne varnosti, ki jih mora spoštovati zakonodajalec (npr. urejanje zdravstvenega varstva, posebno varstvo invalidov, itd.).

15Pri opredelitvi vsebine ustavne pravice do socialne varnosti, njenega ustavnopravnega jedra, ki pomeni meje zakonodajalčeve proste presoje in okvir njegovemu delovanju, pa je treba izhajati tudi iz zavezujočih mednarodnih norm, ki postavljajo mednarodno sprejete minimalne standarde socialne varnosti. Ti so še toliko bolj pomembni, ker je ustavna določba o pravici do socialne varnosti zelo splošna. Kot je bilo že omenjeno, je pravica do socialne varnosti vključena v najpomembnejše mednarodne dokumente o človekovih pravicah. Za konkretnejšo opredelitev vsebine pravice do socialne varnosti oziroma določitev minimalnih standardov na posameznih področjih socialne varnosti pa so izrednega pomena številne konvencije Mednarodne organizacije dela – MOD, predvsem Konvencija MOD št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti iz leta 1952, na evropski ravni pa Evropska socialna listina in Evropski kodeks socialne varnosti. Slednjega Slovenija ni ratificirala, vendar jo njegova vsebina posredno zavezuje, saj se nanj sklicuje Spremenjena Evropska socialna listina v 12. členu pri opredelitvi minimalne vsebine pravice do socialne varnosti (prvotno besedilo Listine se sklicuje na Konvencijo MOD št. 102).

16Konvencija MOD št. 102 pokriva temeljna področja socialne varnosti, ne vključuje pa sistema socialne pomoči. Ureja devet socialnih primerov; v II. do X. delu konvencije je urejeno: zdravstveno varstvo, nadomestilo za čas bolezni, dajatve za čas brezposelnosti, dajatve za starost, dajatve za primer nesreče pri delu in poklicne bolezni, družinske dajatve, dajatve za primer materinstva, dajatve za invalidnost, dajatve družinskim članom za primer smrti hranitelja družine. Konvencija za vsako od naštetih področij določa minimalne standarde, ki jih je država dolžna spoštovati; določa minimalni krog varovanih oseb, vrste dajatev, minimalni obseg dajatev, njihovo trajanje in dopustne omejitve, pogoje izplačevanja, itd. Država, ki ratificira konvencijo, mora prevzeti obveznosti za najmanj tri področja. Slovenijo zavezujejo vsi deli konvencije, razen VII. in IX. dela, ki urejata področje družinskih dajatev in dajatev za invalidnost (zaradi ratifikacije kasnejše Konvencije MOD št. 121 pa se ne uporablja več VI. del). Konvencija vsebuje še določbe s pravili glede obračunavanja periodičnih izplačil (XI. del), določa načelo enakega obravnavanja tujcev (XII. del), nadalje ureja vprašanje, v katerih primerih je dopustna ustavitev dajatev, prav tako pa določa tudi nekatera procesna jamstva, vključno s pravico do pritožbe; konvencija vsebuje osnovna načela glede financiranja sistemov socialne varnosti, glede njihove institucionalne ureditve in upravljanja. Poleg Konvencije MOD št. 102 so pomembne še druge konvencije MOD, ki urejajo posamezna področja socialne varnosti, določajo višje standarde in podrobneje urejajo določena vprašanja za posamezne socialne primere. Med njimi je npr. treba omeniti Konvencijo št. 103 o varstvu materinstva, 1952 (leta 2000 je bila sprejeta nova konvencija na tem področju, in sicer Konvencija št. 183 o varstvu materinstva, ki pa še ni začela veljati in je tudi Slovenija še ni ratificirala), Konvencijo št. 121 o dajatvah za nesreče pri delu in poklicne bolezni, 1964, prav tako še nekatere konvencije, ki pa Slovenije ne zavezujejo, npr. Konvencijo št. 128 o invalidskih, starostnih in družinskih dajatvah, 1967, Konvencijo št. 130 o zdravstvenem varstvu in dajatvah za primer bolezni, 1969, Konvencijo št. 168 o pospeševanju zaposlovanja in varstvu pred brezposelnostjo, 1988, itd. Številne konvencije MOD posebno pozornost posvečajo tudi zagotavljanju ustreznega varstva tujcev na področju socialne varnosti (zagotavljanje enakega obravnavanja in varstvo pridobljenih oziroma pričakovanih pravic).

17Spremenjena Evropska socialna listina poleg »klasične« pravice do socialne varnosti in pravice do zdravstvenega varstva zagotavlja tudi pravico do socialne in zdravstvene pomoči, do socialnih storitev in do varstva pred socialno izključenostjo in revščino. Evropski kodeks socialne varnosti, na katerega se sklicuje Spremenjena Listina pri opredelitvi vsebine pravice do socialne varnosti, podrobneje ureja enaka področja socialne varnosti kot Konvencija MOD št. 102, le da določa tudi višje standarde, država, ki ga ratificira, pa mora prevzeti vsaj šest delov.

18V Sloveniji je področje socialne varnosti urejeno s številnimi predpisi. V tej zvezi je treba opozoriti tudi na to, da ustavna dikcija »pod pogoji, določenimi z zakonom« ne pomeni le, da je za uresničitev pravice do socialne varnosti potrebna nadaljnja natančnejša opredelitev vsebine te pravice in da iz Ustave neposredno ne izhajajo iztožljivi zahtevki za posameznika, ampak predvsem tudi to, da je zakon in le zakon tisti, ki določa pogoje uresničevanja te ustavne pravice. To pomeni, da mora zakon določiti posamezne konkretne pravice, in sicer jasno in določno, tako da bodo za posameznika, ki izpolni z zakonom predpisane pogoje, iztožljive. Zakon mora predpisati vrste dajatev in storitev, upravičence za vsako posamezno izmed njih, pogoje za njihovo pridobitev, ohranitev in prenehanje, njihovo višino in trajanje. Uresničitev ustavne pravice do socialne varnosti iz 1. odst. 50. člena predstavljajo kot najpomembnejši predvsem zakoni, s katerimi so urejeni temeljni sistemi obveznih socialnih zavarovanj, napovedani v 2. odst. 50. člena, in sicer Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ), Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB) in Zakon o družinskih prejemkih (ZDPre). Poleg mreže obveznih socialnih zavarovanj pa je z Zakonom o socialnem varstvu (ZSV) vzpostavljen še sistem splošne socialne pomoči kot »varnostne mreže«, ki deluje subsidiarno in univerzalno. Uresničitev zahteve po posebnem varstvu vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja iz 3. odst. 50. člena pa predstavljajo predvsem Zakon o žrtvah vojnega nasilja (ZZVN), Zakon o vojnih veteranih (ZVV), Zakon o vojnih invalidih (ZVojI), Zakon o posebnih pravicah žrtev v vojni za Slovenijo 1991 (ZPPZV91), itd. Vsi omenjeni zakoni so že bili predmet ustavnosodne presoje. Prav tako pa še številni drugi zakoni, ki posegajo na področje socialne varnosti. Predmet ustavnosodne presoje so bili pogosto tudi podzakonski predpisi, izdani na podlagi omenjenih zakonov.

19Analiza odločitev US v zadevah, ki se nanašajo na ustavno pravico do socialne varnosti, pokaže nekaj bistvenih značilnosti ustavnosodne presoje na tem področju: ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic, torej tudi pravice do socialne varnosti, je nujno zadržana; zakonodajalec ima široko polje prostega odločanja oziroma ima možnost izbire pri sprejemanju različnih ukrepov. Ker je meja te človekove pravice oziroma njena ustavna vsebina težko določljiva, je razumljivo, da je samostojna presoja določene ureditve le z vidika pravice do socialne varnosti izredno redka. Tej težavni nalogi, ki zahteva natančnejšo opredelitev ustavnopravne vsebine pravice do socialne varnosti, se US praviloma izogne in sporno ureditev, ki pomeni zakonsko izpeljavo pravice do socialne varnosti, presoja ne le z vidika te ustavne pravice, ampak v povezavi s kakšno drugo ustavno pravico (najpogosteje pride v poštev načelo enakosti, prav tako pa tudi prepoved retroaktivnosti, načelo zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, načelo zakonitosti ter tudi ustavna procesna jamstva) – o tem glej v 1. točki, kjer je pojasnjena razmejitev do drugih ustavnih določb.

20Jasnejša opredelitev ustavne vsebine pravice do socialne varnosti, kot tudi drugih temeljnih socialnih pravic, z natančnejšo določitvijo ustavnopravno varovanega jedra, ki pomeni meje zakonodajalčeve proste presoje, je nujna. K temu lahko pripomore tudi US, ki bo moralo pri odločanju od primera do primera postopno opredeliti določnejše ustavnopravne meje pravice do socialne varnosti, saj je to tudi predpogoj za učinkovito ustavnosodno varstvo te ustavne pravice. Potrebo po jasnejši definiciji izpostavlja tudi teorija. Bubnov – Škoberne ugotavlja: »Jasna pojmovna in pravna opredelitev vsebine temeljnih socialnih pravic je temeljni pogoj za razpoznavnost in učinkovito pravno varstvo temeljnih socialnih pravic.« (Bubnov – Škoberne-2000, s. 1338).