Barbara Kresal, 2002

37OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95, tč. 6: »Določba 50. člena varuje posameznikovo pravico do socialne varnosti, v primeru pokojninskega zavarovanja pravico do njegove socialne varnosti v starosti. […] Pravice iz pokojninskega zavarovanja niso odvisne samo od prispevkov posameznika na podlagi dela, ampak tudi od drugih prispevkov oziroma sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti.«

38OdlUS VII, 3, U-I-29/96, Ur. l. 7/98, 22. tč.: »Pravice iz pokojninskega zavarovanja temeljijo praviloma na plači in od nje plačanih prispevkih za zavarovanje. Gre torej za pravice, ki temeljijo na delu in na plačilu prispevkov, načelo solidarnosti in vzajemnosti pa je korekturni faktor. Pravice iz obveznega pokojninskega zavarovanja temeljijo na zakonu in so varovane s posamičnimi pravnimi akti (odločbami). So pridobljene pravice […].«

39OdlUS VII, 212, U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998, tč. 24: »Izrek odločbe o priznanju in odmeri pravice do pokojnine se vedno nanaša na znesek pokojnine, do katerega je zavarovanec upravičen ob datumu priznanja te pravice, in kasnejše uskladitve pokojnine oziroma spremembe načina usklajevanja pokojnin zato ne pomenijo sprememb odločbe o odmeri pokojnine oziroma posega v pravnomočno odločbo. Pokojninska odločba priznava le višino pokojnine na podlagi zakonodaje, veljavne ob izdaji odločbe. Ta višina se tako z rednimi valorizacijami kot tudi s spreminjanjem zakonodaje lahko spremeni.«

40Enako je US odločilo že v zadevah OdlUS I, 26; OdlUS II, 120; OdlUS II, 109. Prav tako tudi v OdlUS VIII, 192 glede odločbe o odmeri nadomestila plače za delovne invalide; v OdlUS VII, 123 glede usklajevanja pokojnin vojnih veteranov; v OdlUS V, 176 glede dajatev vojnim invalidom – v navedeni zadevi je še poudarjeno: »Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se v takih primerih – kadar je zmanjšanje dotedanjih prejemkov ustavno dopustno – tako zmanjšanje uveljavi za vse upravičence hkrati, pri čemer pa morajo biti odločbe izdane pred tem in ne naknadno s povratnim učinkom.«

41OdlUS VII, 212, U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998, tč. 17, 22 in 23: »Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo zaupanja v pravo, kot eno od ustavnih načel pravne države. […] Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej in upoštevajoč tudi pravico do socialne varnosti, določeno v 50. členu. […] načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo seveda nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam. […]

42V tu obravnavanem primeru relativnega zmanjšanja oziroma počasnejšega povečevanja pokojnin od pričakovanega glede na dotlej veljavno ureditev, je očitno, da je bilo s tem načelo pravne varnosti oziroma načelo varstva zaupanja v pravo prizadeto. Vendar pa je bil ta poseg nujen, da se v javnem interesu zagotovi varstvo drugega načela oziroma dobrine, ki ji je v tem primeru treba dati prednost: to je, da obremenitev aktivnih generacij in gospodarstva z dolžnostjo polnjenja pokojninskega sklada ne sme biti tolikšna, da bi onemogočila gospodarsko rast in sprejemljiva razmerja med socialnim položajem aktivnih in upokojenih generacij. Iz navedenih razlogov torej US šteje izpodbijani poseg v načelo varstva zaupanja v pravo za ustavno dopustnega, saj je bil nujen in tudi ni bil prekomeren. Na strani aktivnih generacij je treba upoštevati ne le višino dohodkov zaposlenih, ampak tudi število in socialni položaj nezaposlenih. Ohranjanje nezmanjšane vrednosti pokojnin, za kar se zavzemajo pobudniki, bi pripeljalo do nevzdržnih razlik med socialnim položajem upokojenih in aktivnih generacij in s tem do hudih kršitev socialne države. […]

43Zaradi vzpostavitve enakopravnega položaja med upokojenci, ki so pokojnine uveljavili v različnih časovnih obdobjih, […] je določeno začasno zadržanje usklajevanja pokojnin, uveljavljenih od 1. 1. 1991 do 21. 3. 1991 in od 1. 1. 1992 do 31. 3. 1992. […] Razlike torej niso nastale zaradi razlogov, od katerih je po določbah zakona odvisna višina pokojnine upravičenca, temveč zaradi datuma upokojitve. Zaradi tega so te razlike, ki niso bile usklajene […], pomenile poseg v ustavno načelo enakosti pred zakonom (2. odst. 14. člena). Odpravi te neenakosti je bilo zato pri tehtanju dobrin potrebno dati prednost pred načelom varstva zaupanja v pravo.«

44US v obravnavanem primeru ni ugotovilo kršitve. Usklajevanje pokojnin z vidika spreminjanja pravne ureditve z učinkom za naprej (t. i. »neprava« retroaktivnost) in s tem povezano varstvo pridobljenih pravic tudi v zadevah OdlUS I, 26; OdlUS II, 109; OdlUS II, 120; OdlUS III, 87; OdlUS VII, 212; OdlUS IX, 9; OdlUS IX, 214; itd. Varstvo pridobljenih pravic pri spreminjanju ureditve za naprej tudi npr. v OdlUS VIII, 192 glede spremembe višine nadomestila plače zaradi dela s skrajšanim delovnim časom za delovne invalide. Podobno vprašanje dopustnosti spreminjanja ureditve glede začasnega zadržanja usklajevanja pokojnin vojnih veteranov v OdlUS VII, 123 (ni kršitve), zaradi spremembe ureditve pravic po zakonu o vojnih invalidih v OdlUS V, 176 (kršitev). Varstvo pridobljenih pravic z vidika spreminjanja ureditve za naprej tudi v zvezi z ukinitvijo pravice do regresa v OdlUS IX, 270 (ni kršitve), v številnih zadevah v zvezi s spreminjanjem pogojev za opravljanje določenega dela (npr. v OdlUS VII, 204 na področju graditve objektov). Sprememba ureditve usklajevanja pokojnin z učinkom za nazaj, tj. prava retroaktivnost, v zadevi OdlUS I, 23, kjer je ugotovljena kršitev.

45OdlUS IV, 6, U-I-203/93, Ur. l. 18/95, tč. 6 in 10: »Pogoji za pridobitev pravic iz pokojninskega zavarovanja se lahko tudi spremenijo z določitvijo dodatnega pogoja, seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor to ne prizadene pravice do socialne varnosti ali enakosti prizadetih zavarovancev pred zakonom. Sistem, kot je pokojninski, ne prenese hitrih radikalnih sprememb. Spremembe sistema pokojninskega zavarovanja se lahko sprejmejo le za naprej in z daljšim prehodnim obdobjem. To velja tudi za spremembe pri posameznih pravicah iz pokojninskega zavarovanja ali pri določenih kategorijah zavarovancev. Gre za varovanje ne samo (že) pridobljenih pravic, ampak v določeni meri tudi pričakovanih pravic iz pokojninskega zavarovanja. Pri tem je treba upoštevati, da se posameznik ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil. Prepoved retroaktivnosti in načelo varstva zaupanja v pravo varujeta pred posegi zakonodajalca v pravice in pravna razmerja, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava in še vedno obstajajo. Pričakovane pravice so zavarovane posredno, ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom, s tem, ko zakonodajalca zavezujejo k izbiri primernih in sorazmernih sprememb, skladnih s predvidenimi cilji in načelom pravičnosti. […]

46Zaostritev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine ob dopolnitvi polne pokojninske dobe s tem, da je tudi v tem primeru določena kot pogoj dopolnitev določene starosti, temelji na objektivno utemeljenih razlogih. Podaljšanje življenjske dobe prebivalcev je vplivalo tudi na povečanje števila uživalcev pokojnin, kar je ob slabšanju ekonomskih razmer povzročilo večje nesorazmerje med številom upokojencev in številom aktivnih zavarovancev v škodo slednjih. Nadaljnje slabšanje tega razmerja bi vplivalo na finančne zmožnosti za zagotavljanje vseh zakonsko zagotovljenih pravic iz pokojninskega zavarovanja tako za nove kot za stare upokojence.«

47V obravnavanem primeru US ni ugotovilo kršitve. Vprašanje dopustnosti spreminjanja pogojev za pridobitev in odmero pravic z učinkom za naprej ter s tem povezano vprašanje varstva pričakovanih pravic tudi v OdlUS VII, 3 (kršitev), kjer je šlo za spremembo načina določitve osnove, od katere se odmeri pokojnina za samozaposlene.

48OdlUS X, 82, U-I-407/98, Ur. l. 43/2001, tč. 16: »V obravnavani zadevi pa gre za primer, ko zakon za naprej daje dodatno pravico (do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji) določeni kategoriji zavarovancev. Možnost uveljavljanja ugodnejše upokojitve ne posega v pravice pobudnikov, pridobljene na podlagi prejšnjih predpisov, ki take možnosti niso poznali (ne posega v nobeno pridobljeno pravico), zato ni v neskladju s 155. členom. Prav tako ne gre za neskladje z 2. členom, če zakon uveljavitve pravice, ki jo na novo uzakonja, ne omogoča tudi vsem tistim, ki bi jo lahko uveljavili že prej, če bi takrat že veljal.«

49OdlUS III, 84, U-I-135/92, Ur. l. 44/94, tč. 5 in 8: »Zakonsko ureditev pravice do socialne varnosti izrecno napoveduje Ustava v 1. odst. 50. člena […] lahko posamezne kategorije zavarovancev v primerih in na način, določen v zakonu, izjemoma pridobivajo in uveljavljajo pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Taka posebna ureditev sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. […] Vsekakor pa morajo ugodnosti, ki jih zakonodajalec glede upokojevanja določi članom zakonodajnega telesa, imeti tehtne in razvidne razloge, biti morajo po svoji teži v mejah tehtnosti teh razlogov in v sprejemljivem razmerju s splošno ureditvijo pravic do pokojnine, z dotedanjo ureditvijo enakega posebnega področja in s splošnimi družbenimi razmerami, da ne bi nasprotovale določbi 2. člena o RS kot pravni in socialni državi.«

50OdlUS IX, 172, U-I-31/98 z dne 22. 6. 2000, tč. 5: »Določitev različnih pogojev ter meril za odmero pravic iz pokojninskega zavarovanja je v pristojnosti zakonodajalca in ni v neskladju z Ustavo, kolikor (taka različnost) temelji na legitimnih ciljih in so ukrepi za dosego teh ciljev določeni racionalno ter sorazmerno glede na objektivno ugotovljene razlike med zavarovanci. Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi […].«

51V tej zadevi je šlo za določanje različnih pogojev za pridobitev pravice do družinske pokojnine za vdove, glede na njen status zavarovanke – ni kršitve. Presoja določanja različnih pogojev in različnih pravic za posamezne kategorije zavarovancev oziroma upravičencev z vidika enakosti pred zakonom iz 2. odst. 14. člena je pogosta. Zadeve, kjer ni bilo ugotovljene kršitve, so še: OdlUS VIII, 192 (različno določanje višine nadomestila plače delovnim invalidom za čas čakanja na razporeditev oziroma zaposlitev na drugem delu in za čas čakanja na rehabilitacijo za različne kategorije zavarovancev); OdlUS IX, 151 (glede ureditve beneficirane delovne dobe v policiji); sklep OdlUS X, 20, U-I-122/99 z dne 1. 2. 2001 (za zaposlene v predstavništvih v tujini podlaga za plačilo prispevkov ni dejanska plača, ampak tolarska plača); podobno glede detaširanih delavcev v OdlUS II, 103 (določitev osnove za odmero pokojnine, v kateri se ne upošteva dejanska plača detaširanega delavca, ampak plača za enaka dela v državi, od katere so bili plačani prispevki); OdlUS IX, 280 (dopustnost določanja pavšalnih prispevkov v določenih primerih zavarovanja); OdlUS VIII, 277 (posebna ureditev za kmete glede ugotavljanja dohodka kot pogoja za pridobitev pravice do varstvenega dodatka); sklep OdlUS X, 82 (določitev nove pravice do ugodnejše upokojitve le za določeno kategorijo zavarovancev, za zaposlene delavce policije); OdlUS II, 30 (določanje različne višine prispevkov za dokup zavarovalne dobe iz različnih naslovov). Kršitev 2. odst. 14. člena je bila podana npr. v zadevah: OdlUS V, 69 (glede ureditve, po kateri se je zavarovancem, ki niso imeli po 1. 1. 1970 niti enega leta zavarovanja, pokojnina odmerila od najnižje pokojninske osnove; starejša odločitev U-I-10/91 z dne 3. 10. 1991 o vsebinsko enaki ureditvi drugačna); OdlUS III, 97 (drugačen način imenovanja predstavnikov upokojencev v skupščino zavoda, po katerem jih imenuje DZ ne pa njihova interesna združenja, kot pri drugih predstavnikih; v zvezi s sestavo skupščine glej še odločbo OdlUS VII, 212, tč. 33 in 34), itd.).

52OdlUS VIII, 246, U-I-298/96, Ur. l. 98/99, tč. 12–16: »V obravnavani zadevi je kriterij razlikovanja spol, torej ena od osebnih okoliščin iz 1. odst. 14. člena. […] Ustavno načelo o enakosti vseh pred zakonom ne pomeni, da bi moral zakonodajalec formalno vzpostavljati enakost tudi tam, kjer enakosti objektivno (po naravi stvari) ni. […] je bistvena dejanska enakost med spoloma. To pomeni sprejemanje takih ukrepov, ki bodo povsod, kjer bo to mogoče, zagotavljali enake možnosti za uveljavljanje ustavnih in zakonskih pravic ne glede na spol. […]

53Izpodbijana ureditev ne pomeni diskriminacije moških, temveč daje določene ugodnosti ženskam. Ugodnejši položaj določenih skupin glede posameznih pravic ne pomeni že sam po sebi kršitve načela enakosti v primerjavi z drugimi skupinami, če so posebne ugodnosti logično utemeljene in ne presegajo obsega, ki ga upravičuje razlog, zaradi katerega so dane. Taka posebna ureditev mora biti tudi v sprejemljivem razmerju s splošno ureditvijo pravic in z dotedanjo ureditvijo takega posebnega položaja ter s splošnimi in posebnimi družbenimi razmerami na področju, ki ga zakon ureja.

54Zgolj zaradi svojega spola nihče ne sme biti zapostavljen ali imeti prednosti. Dopustno pa je razlikovanje po spolu, ki služi vzpostavljanju dejanske enakosti (enakopravnosti) med spoloma tam, kjer sicer obstajajo objektivne biološke ali funkcionalne razlike med njima. V takem primeru zakonodajalca ne zavezuje le prepoved razlikovanja, ampak tudi (in predvsem) dolžnost pozitivnega ravnanja: zagotoviti možnosti za dejansko enakopravnost med moškimi in ženskami. Različno obravnavanje moških in žensk je torej upravičeno tedaj, ko – tudi ob upoštevanju načela o socialni državi iz 2. člena – izravnava ugodnosti, ki izvirajo iz tradicionalno in zgodovinsko pogojenih različnih družbenih vlog. Zakonodajalec je smel iz tega izvirajoče razlike, ki na področju pokojninskega zavarovanja prizadevajo praviloma ženske, kompenzirati z ureditvijo, ki ženskam omogoča pridobitev pokojnine časovno prej kot moškim. […]

55Družbeni razvoj namreč prinaša spremembe tudi na področju odnosov med spoloma in pri tem odpravlja neenakosti med njima. Kolikor razlik med spoloma v dejanskem življenju ni več ali so bistveno manjše, ni več potrebe po različni zakonski ureditvi. […] V skladu s tem bo tudi predlagana nova pokojninska zakonodaja postopoma odpravila oziroma zmanjšala sedaj uzakonjene razlike med spoloma glede pogojev za upokojitev.« V navedeni zadevi glede določanja različnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine za moške in za ženske ni bila ugotovljena kršitev.

56OdlUS I, 85, U-I-20/92, Ur. l. 56/92: »Pokojninska doba je podlaga za pridobitev pokojnine in drugih pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. S temi pravicami se zagotavlja socialna varnost. […] Prepoved uporabe določenih dokazov je v nasprotju z določbo 22. člena. […] Zakonska določba, ki omejuje dokaze pri uveljavljanju ustavnih pravic, je tudi v nasprotju z načeli pravne države.«

57US je razveljavilo določbo, po kateri se pokojninska doba ne more dokazovati na podlagi izjav prič. Omejevanje dokaznih sredstev tudi v OdlUS III, 25 (uveljavljanje statusa in pravic civilnega invalida vojne – kršitev): »[…] prikrajšani upravičenci ne morejo ali pa le s težavo uveljavijo svojo pravico, kar lahko prizadene tudi njihovo socialno varnost. Kršitev ustavne določbe o enakem varstvu pravice torej lahko v posledici povzroči tudi poseg v ustavno pravico do socialne varnosti (1. odst. 50. člena) v primerih, ko upravičenec sicer izpolnjuje z zakonom določene pogoje za uveljavitev pravic, pa zaradi nedopustnosti dokazovanja z določenimi dokaznimi sredstvi ne more dokazati, da je te pogoje izpolnil.«

58OdlUS VII, 212, U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998, tč. 29: »Glede na to, da je ustanovitelj Zavoda RS, je bilo po prikazani ureditvi zakona o zavodih le v njeni pristojnosti, da je odločila o statusni spremembi, kakršna je izločitev kapitalskega sklada iz Zavoda zaradi ustanovitve samostojne delniške družbe. Ne gre torej za spremembo ‘lastništva’ kapitalskega sklada, kot menijo pobudniki, saj je kapitalski sklad po svoji vsebini instrument javnega financiranja, o katerem je pristojna odločati država.«

59Glede organiziranosti Kapitalskega sklada, ki je bil prvotno organiziran kot interni del Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in je bil nato s sporno spremembo ureditve ustanovljen kot samostojna pravna oseba, kot delniška družba, katere edini ustanovitelj in delničar je država, US ni ugotovilo kršitve.

60OdlUS VII, 212, U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998, tč. 33 in 34: »Po prejšnji ureditvi izrazito ugoden položaj uživalcev pravic v skupščini Zavoda je bil s tem spremenjen. […] se s takšno spremembo določbe odpravlja pomanjkljivost ureditve, po kateri skupščina Zavoda ni bila tako, kot je določeno v drugih državah, sestavljena tripartitno, ker so v njeni sestavi manjkali predstavniki države. V organih upravljanja javnega zavoda, kar je tudi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, morajo biti predstavniki ustanovitelja. […] Ti razlogi utemeljujejo prednosti prevladujočega in legitimnega javnega interesa pred načelom varstva zaupanja v pravo.«

61V navedeni zadevi je bilo sporno zmanjšanje deleža uživalcev pravic v sestavi skupščine Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Glede sestave skupščine zavoda tudi OdlUS III, 97.

62OdlUS III, 115, U-I-34/93 in U-I-33/93, Ur. l. 74/99: »Ustava v prvem stavku 147. člena določa, da država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve. Dajatve v smislu navedenega člena Ustave so obvezna plačila, pa naj se stekajo v proračun ali posebne sklade. Gre za pokrivanje javnega stroška, ki v danem primeru omogoča izvajanje ustavne pravice do socialne varnosti. […] Predlagateljevo sklicevanje na 87. člen je v obravnavanih primerih utemeljeno. Ne zadošča, da je višino obravnavanih prispevkov določil isti organ, kot je sprejel zakon, določena bi morala biti z zakonom.« Zadeva se nanaša na določitev višine prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter za zdravstveno zavarovanje z odlokom.

63OdlUS VI, 166, U-I-95/95, Ur. l. 5/98, tč. 8 in 13: »[…] lahko država v primeru, ko ima za to utemeljene stvarne razloge, s posameznimi ukrepi poseže v vire sredstev, določene za financiranje pobudnikove javne službe na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja in v tej zvezi v njegovo pravno samostojnost. […] Za poseg v pričakovane pravice pobudnika in v pravice upravičencev do pokojnin in invalidnin, ki bi bil v nasprotju z Ustavo, bi šlo le v primeru, ko bi zaradi učinkovanja izpodbijane določbe pobudnik ne mogel zagotoviti izplačevanja pokojnin in invalidnin v obsegu in po višini, določeni z ZPIZ, država pa pobudniku ne bi zagotovila manjkajoče razlike.«

64Državni posegi v sistem financiranja nosilcev socialnih zavarovanj niso bili sporni le pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v navedenem primeru konverzija terjatve na plačilo prispevkov v kapitalski delež pri dolžniku), ampak tudi pri Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije: OdlUS VI, 57 – odložitev plačila prispevkov javnemu podjetju Slovenske železnice; OdlUS VI, 164 – konverzija terjatev; OdlUS IX, 96 – nadomestilo za čas bolezni tudi za brezposelne bremeni ZZZS.

65US je presojalo tudi številne zadeve v zvezi z vprašanjem vojaških pokojnin, pridobljenih na podlagi predpisov nekdanje SFRJ (Odlok o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin, Ur. l. 4/92, je bil predmet presoje v zadevah OdlUS I, 60; OdlUS II, 8; OdlUS I, 77; OdlUS II, 38; OdlUS III, 7; OdlUS VII, 141; Uredba o ratifikaciji sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah, Ur. l. MP 13/92, v zadevi OdlUS IV, 11; številne ustavne pritožbe v zvezi z navedenim Odlokom in vprašanjem priznanja pravice do izplačevanja akontacije vojaške pokojnine, npr. zavrnjeno v zadevah OdlUS VI, 76; OdlUS VII, 112; idr.; ugodeno v zadevah OdlUS VII, 104; OdlUS VII, 113; OdlUS VIII, 113; OdlUS VIII, 114; OdlUS VIII, 128; idr.; glede zamudnih obresti pri akontacijah vojaških pokojnin OdlUS IX, 135) in varstva pravic upokojencev, ki prejemajo pokojnino iz republik nekdanje SFRJ (Zakon o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ, Ur. l. 45/92 in nasl., je bil predmet presoje v zadevah OdlUS IV, 11; OdlUS VIII, 105).