Pobuda za začetek postopka
Franc Testen, 2002
20Primerjalnopravno je že krog možnih predlagateljev – ki jim za vložitev zahteve ni treba premagovati še kakšnih dodatnih procesnih ovir – zelo širok. Tudi pogoji za vložitev pobude so zelo nezahtevni – tako zelo, da nekateri teoretiki govorijo v zvezi s pobudo kar o actio popularis. Ne glede na to, da takšna označba ne vzdrži, je mogoče reči, da so v slovenski ureditvi vrata na polje ustavnosodne presoje odprta nenavadno na široko. Nekateri teoretiki vidijo v možnosti pobude – ob tem, ko imajo prizadeti v primeru kršitve človekovih pravic pot na US tudi preko ustavne pritožbe – nepotrebno podvajanje in se zavzemajo za odpravo ali vsaj bistveno zožitev možnosti vlaganja pobud za abstraktno presojo.
21Že Ustava določa, da pobudo lahko vloži vsakdo. V praksi US ni bilo nikoli sporno, da so pobudniki lahko vse fizične osebe, ne glede na državljanstvo, in tudi vse pravne osebe. Že Ustava tudi določa dodatno procesno zahtevo: pobudnik mora izkazati pravni interes. Vsebino pravnega interesa opisuje ZUstS v 2. odst. 24. člena: pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Če pobudnik ne izkazuje pravnega interesa, US pobudo zavrže. Pravni interes je procesna ovira, ki je najpogostejši razlog za zavrženje pobud. V zvezi s to procesno predpostavko je US sprejelo številne odločitve, na podlagi katerih se lahko napravi sklep, da to procesno predpostavko razlaga strogo oziroma zožujoče. Natančnejši pregled stališč bi pokazal tudi, da se US ni v vseh primerih striktno držalo svojih opredelitev vsebine te procesne ovire: na ta način je v posameznih primerih postavljalo različno visok prag, ki so ga morali prestopiti pobudniki, da so vstopili na polje ustavnosodne presoje. V nadaljevanju so navedena glavna stališča US do vprašanja pravnega interesa.
22Pobudnikov interes mora biti njegov lasten, neposreden in konkreten in praven. Ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (npr. OdlUS VII, 68, U-I-30/98 z dne 9. 4. 1998). Pravnega interesa ni mogoče utemeljevati z navajanjem in s predlogom, naj US ugotovi, da predpis ni v neskladju z Ustavo (OdlUS V, 49, U-I-52/94 z dne 11. 4. 1996). Splošnega interesa vseh državljanov, da so vsi pravni akti v državi ustavni in zakoniti, ni mogoče šteti za pravni interes, saj bi ob takšni interpretaciji ta določba izgubila svoj zožitveni pomen, ki je zanjo bistven (OdlUS I, 31, U-I-100/91 z dne 14. 5. 1992 in OdlUS II, 28, U-I-34/92 z dne 18. 3. 1993). Pravice, da bi uveljavljale takšen splošen interes, sodišče tudi političnim strankam ni priznalo (npr. OdlUS III, 121, U-I-155/94 z dne 9. 11. 1994).
23Pobudnikov interes mora biti njegov lasten. Interesa ne more opreti na domnevni pravni položaj drugih, ampak le na svoj. V teh primerih bo šlo največkrat za problem enakosti oziroma za izpodbijanje domnevnih tujih privilegijev. US v takšnih primerih praviloma ni priznavalo pravnega interesa (npr. OdlUS II, 16, U-I-136/92 z dne 11. 2. 1993 in OdlUS II, 50, U-I-24/93, Ur. l. 35/93). Pomembna izjema je bila odločitev glede poslanskih privilegijev (OdlUS III, 84, U-I-135/92, Ur. l. 44/90).
24Vprašanje, ali pobudnik uveljavlja svoj lastni interes ali pa interes koga drugega, se pogosto pokaže tudi pri pobudah, ki jih vlagajo društva, politične stranke, zbornice, zadruge in razna združenja državljanov. Tem je sodišče priznavalo le pravni interes za izpodbijanje predpisov, ki so neposredno posegali v njihove pravice, ne pa tudi, če so uveljavljali splošen interes ali pa interes svojih članov (tako npr. v zadevah OdlUS III, 35, U-I-41/94 z dne 7. 4. 1994 in OdlUS IV, 28, U-I-131/94 z dne 16. 3. 1995. Glede izjeme za sindikate glej v tč. II. 4.).
25Interes mora biti neposreden in konkreten. Z navedbami, da se veljavni zakon utegne uporabiti v kakšnem bodočem primeru tudi zanj, pobudnik ne izkazuje pravnega interesa (številne odločitve, npr. OdlUS III, 126, U-I-237/94 z dne 17. 11. 1994 in OdlUS VI, 28, U-I-10/96 z dne 27. 2. 1997). Drugače pa je o tem vprašanju sodišče odločilo v zadevi OdlUS VI, 158, U-I-25/95 Ur. l. 5/98. Tako restriktivno stališče je kritiziral v LM zlasti sodnik Krivic: zavzemal se je, naj se tudi v takih primerih prizna neposredna prizadetost, ne da bi moral pobudnik izkazati, da se je izpodbijani predpis zanj že uporabil, kadar gre za najpomembnejše osebnostne pravice in pravno varstvo potem, ko bi se kršitve že zgodile, ne bi bilo več učinkovito. Enako naj bi veljalo glede zatrjevanih posegov v volilno pravico in pravico do referenduma. Glede volilne pravice se je US v sklepu OdlUS IX, 200, U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000 približalo takšnemu stališču. Ko je državljanu priznalo pravni interes za izpodbijanje določb Zakona o volitvah v DZ, je izreklo naslednje. “V primeru predpisov, ki urejajo sodelovanje državljanov pri izvajanju oblasti, samo zatrjevanje, da posamezne njihove določbe niso v skladu z ustavo, praviloma ne bo zadoščalo za priznanje pravnega interesa vsakemu državljanu, razen če bo šlo za določbe, ki bi neposredno določale pravni položaj ožjega kroga oseb, ki bi mu pripadal pobudnik. Vendar pa se v primerih, kadar so predmet izpodbijanja predpisi, ki urejajo položaj (vsakega) državljana pri izvajanju oblasti, lahko vprašanje, kdaj gre za neposredno prizadetost pravno varovanih položajev posameznika, pokaže v posebni luči. Zlasti, kadar bi zatrjevane protiustavnosti posameznih določb ali pa kar zakona v celoti pomenile tako globok poseg v pravice iz 3., 43., 44. in 90. člena Ustave, da bi bilo prizadeto njihovo bistvo, je treba vsakemu državljanu priznati neposredno prizadetost v njegovem (ustavno)pravno varovanem položaju, ne da bi moral utemeljevati, kako izpodbijana ureditev konkretno in neposredno prizadeva ravno njega.”
26Zaradi zahteve po neposredni prizadetosti lahko predpise, ki vplivajo na pravni položaj gospodarskih družb, izpodbijajo le-te družbe same, ne pa morebiti njihovi družbeniki (npr. OdlUS VII,143, U-I- 226/98 z dne 24. 6. 1998). Statusno preoblikovanje na podlagi zakona ima neposreden vpliv le na status pravne osebe, nima pa neposrednega vpliva na pravice delavcev, povezane z delovnim razmerjem. Zato ti nimajo pravnega interesa za izpodbijanje predpisa (OdlUS III, 30, U-I-161/93 z dne 31. 3. 1994).
27Interes mora biti praven, političen (OdlUS V, 105, U-I-123/96 z dne 20. 6. 1996), ekonomski (OdlUS VIII, 25, U-I-423/98 z dne 4.2.1999) ali dejanski interes (OdlUS III, 110, U-I-161/94 z dne 13. 10. 1994) ne zadoščajo.
28Državnim organom ni mogoče priznati pravnega interesa za izpodbijanje zakonskih določb, ki urejajo njihov lastni položaj. Pri razlagi pojma pravni interes se namreč ni mogoče nasloniti le na določbo 2. odstavka in pri tem pozabiti na določbo 1. odst. 24. člena ZUstS. Drugi odstavek sicer natančneje pojasnjuje ta pojem, vendar zaradi takšne natančnejše zakonske opredelitve vsebine pri njeni razlagi ni mogoče pozabiti na poimenovanje tega pravnega fenomena: v vsakem primeru mora iti za pravni položaj, ki je v pobudnikovem interesu. Ne zadošča, da gre za katerikoli pobudnikov položaj, ki je pravno urejen. Položaj mora biti tako urejen v njegovem zasebnem interesu oziroma mora izpodbijana določba posegati v njegov zasebni in pravno varovan interes. V tem smislu sploh ni mogoče govoriti o “interesih” organa. Zlasti organu ni mogoče priznati interesa, da ima širše ali ožje pristojnosti, čeprav določbe o pristojnostih v širšem smislu opredeljujejo njegov “pravni položaj”. Kakšno moč naj ima posamezen organ, je predvsem politično vprašanje. Zlasti glede na ustavno zahtevo po delitvi oblasti lahko to vprašanje preraste v ustavnopravni problem, vendar tudi tedaj ni mogoče govoriti o lastnem interesu organov, naj bo to vprašanje urejeno na način, ki bo skladen z Ustavo. To pa ne pomeni, da določbe, ki urejajo pristojnosti in siceršnji položaj javnopravnih subjektov, ostajajo zunaj ustavnosodnega nadzora: pomeni le to, da sporov o ustavnosti takšnih predpisov, razen v primerih iz prvih štirih alinej 1. odst. 23. člena, ne morejo začeti in se jih kot stranke v postopku udeleževati organi, za katerih pravno urejeni položaj gre. Če bi US dovoljevalo in vodilo takšne postopke na podlagi določb 24. člena ZUstS, bi pristalo na logiko, da posamezen organ ima in izvršuje svoje oblastne naloge (tudi) v lastnem interesu, kar pa je v popolnem nasprotju z logiko oblastnega odločanja v demokratični družbi.
29Tako je odločilo US npr. v zadevi OdlUS VII, 84, U-I-307/94, Ur. l. 42/98 glede položaja državnih tožilcev, v zadevi OdlUS V, 20, U-I-272/95 z dne 16. 2. 1996 glede pravnega interesa zaposlenih v državnem organu za izpodbijanje določb o pristojnosti organa. Da pristojnosti državnih organov ni mogoče šteti za njihov pravni interes, je izreklo tudi v zadevi OdlUS II, 114, U-I-71/93, Ur. l. 3/94. Podobno tudi v že omenjeni zadevi OdlUS VI, 65, kjer US Sodnemu svetu ni priznalo položaja predlagatelja in tudi pobudnika ne: tudi če gre za določbe, ki neposredno posegajo v pravni položaj oseb, o katerih pravicah ti organi odločajo – za njihovo izpodbijanje lahko izkažejo pravni interes le-te osebe same. Nekoliko od te prakse odstopa odločitev v zadevi OdlUS IX, 210, U-I-383/98, Ur. l. 100/2000, v kateri je US priznalo pravni interes ministru za izpodbijanje določbe, ki se tiče nadzora zakonodajne nad izvršilno vejo oblasti. V obrazložitvi je med drugim navedlo, da je zaradi protiustavnega ravnanja zoper ministra lahko sprožena interpelacija – kot subjekt odgovornosti pa minister izkazuje pravni interes. Do drugačnega sklepa je prišlo US v zadevi U-I-206/01 z dne 22. 11. 2001, ko je generalni direktor Policije izpodbijal ustavnost Pravilnika o načinu in oblikah izvajanja pooblastil MNZ v razmerju do policije. Ugotovilo je, da tu ne gre za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo, in izrecno tudi, da izvajanje izpodbijanega pravilnika ne more imeti za posledico odgovornosti direktorja policije. Zato temu ni priznalo pravnega interesa. Glej tudi odločitev v zadevi OdlUS IV, 25, U-I-327/94, Ur. l. 20/95, kjer je US brez posebne utemeljitve priznalo pravni interes družbenemu pravobranilcu samoupravljanja oziroma njegovim namestnikom, za izpodbijanje Zakona o družbenem pravobranilcu RS, češ da predčasno posega v mandat dotedanjih nosilcev funkcij.