Franc Testen, 2002

9Predlagatelji iz pete in šeste alinee morajo izkazati pravovarstveno potrebo: vprašanje protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa mora nastati v zvezi s postopki, ki jih vodijo,  oziroma  –  pri varuhu človekovih pravic  – v zvezi s posamično zadevo, ki jo obravnava. Ureditev za organe, navedene v peti alinei in ureditev glede varuha človekovih pravic se samo navidez razlikujeta: varuh je naveden v posebni alinei samo zato, ker ne “vodi postopkov”, katerih vsebina in cilj bi bilo sprejemanje oblastnih odločitev, ampak zadeve (samo) “obravnava”. Povezava izpodbijanega predpisa z obravnavano zadevo oziroma z zadevo, ki je predmet postopka, pa mora biti v obeh primerih enaka: gre za predpis, ki ureja sporno zadevo (o delnih odstopih od takšne razlage glej v nadaljevanju). Zato se v primerjalni teoriji takšni postopki označujejo kot postopki konkretne presoje predpisov.

10V zvezi s predlagatelji iz pete alinee se je US srečalo z vprašanjem, ali so predlagatelji, ki lahko sprožijo takšno, konkretno presojo, našteti taksativno, ali pa se na US lahko na tej podlagi obračajo tudi drugi organi, ki pri odločanju naletijo na ustavno sporne pravne predpise, ki so podlaga za njihovo odločanje v posamični zadevi. US je v zadevi OdlUS V, 82, U-I-271/95, Ur. l. 73/95 in 27/96 s smiselno uporabo pete alinee 23. člena ZUstS priznalo položaj predlagatelja Agenciji za plačilni promet, nadziranje in informiranje. Ugotovilo je, da vsebina njenih nalog, vezanih na lastninsko preoblikovanje, daje Agenciji položaj, analogen položaju računskega sodišča. Na ta sklep US so se pozneje v svojih vlogah sklicevali še nekateri organi, ki so se potegovali za položaj predlagatelja. Tako se je Sodni svet skliceval na to, da je njegov položaj analogen položaju sodišč. US je v OdlUS VI, 65, U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997 odločilo, da Sodnemu svetu na tej podlagi ni mogoče priznati položaja predlagatelja.

11Poleg vprašanja, ali se na določbo pete alinee 23. člena ZUstS lahko sklicujejo tudi drugi organi, se je US ukvarjalo tudi z vprašanjem, kako razlagati zahtevo, da mora biti vprašanje ustavnosti in zakonitosti “v zvezi s postopki“, ki jih ti organi vodijo. V že navedenem sklepu OdlUS V, 82 je US izreklo, da gre praviloma za možnost izpodbijanja zakona ali drugega predpisa, ki bi ga bilo treba uporabiti v konkretnem postopku, […] vendar pa je navedeno omejitev nujno razumeti širše: ne samo v zvezi s konkretnim, posamičnim postopkom, ampak tudi kot možnost sprožiti ustavni spor v primeru, ko bi izpodbijana zakonska norma lahko vplivala na to, da (Agencija) določenih […] postopkov sploh ne bi več mogla opravljati ali pa bi jih lahko opravljala bistveno teže oziroma manj učinkovito kot do sedaj. S takšno razlago je US priprlo vrata na polje ustavnosodnega odločanja vsem državnim organom, ki se s sklicevanjem na protiustavnost oziroma nezakonitost potegujejo za spremembo svojega položaja v sistemu oblasti. Tega položaja si namreč z vlaganjem pobud praviloma ne morejo varovati (glej v nadaljevanju tč. III). Prakso US glede tega vprašanja je mogoče oceniti kot nekoliko nedosledno.

12Tako v zadevi OdlUS IX, 192, U-I-171/97 z dne 6. 7. 2000 US Računskemu sodišču ni priznalo položaja predlagatelja po peti alinei 23. člena ZUstS za izpodbijanje določb o njegovi pristojnosti po Zakonu o volilni kampanji. Izreklo je, da gre za pristojnost, ki jo Računskemu sodišču daje poseben zakon. Računsko sodišče kot predlagatelj torej v obravnavani zadevi ne izpodbija zakonskih določb, ki bi jih moralo uporabiti v postopkih, ki jih vodi […] ali ki bi bile v zvezi s postopki, ki jih vodi, temveč izpodbija zakonske določbe izključno z vidika lastnih pristojnosti.

13Podobno je odločilo US o zahtevi Okrožnega državnega tožilstva za presojo tistih določb Zakona o državnem tožilstvu, ki urejajo položaj državnotožilske funkcije (OdlUS VII, 84, U-I-307/94, Ur. l. 42/98). V zadevi U-I-283/00 pa je US dne 13. 9. 2001 priznalo Banki Slovenije (v nadaljevanju: BS) položaj predlagateljice za izpodbijanje določb Zakona o nacionalni stanovanjski shemi. Banka je izpodbijala določbe zakona, ki naj bi z določitvijo obvezne rezerve posegle v njeno izključno pristojnost pri enem temeljnih instrumentov denarne politike. US je v utemeljitvi zapisalo, da je besedno zvezo “v zvezi s postopki, ki jih vodi”, mogoče razlagati na dva načina, ožje in širše. Po ožji razlagi bi BS imela pravico vložiti zahtevo za oceno ustavnosti zakona […], ki ga je dolžna uporabiti v postopku, ki ga vodi po Zakonu o Banki Slovenije ali po drugem zakonu. Vendar pa položaj BS kot centralne banke in ustavno določena samostojnost pri njenem delovanju narekuje širšo razlago. BS namreč svojo pristojnost izvršuje z izdajanjem predpisov in redkeje s posamičnimi ukrepi. Zato je treba šteti, da so “postopki, ki jih BS vodi”, ne le postopki konkretnega odločanja, temveč tudi opravljanje drugih zadev, […] predvsem tudi sprejemanje različnih ukrepov monetarne politike.

14V zadevah Agencija za plačilni promet, nadziranje in informiranje (OdlUS V, 82) in Banka Slovenije (U-I-283/00) je torej US besedno zvezo “v zvezi s postopki, ki jih vodijo” razlagalo širše, sicer pa se v glavnem drži ožje razlage in razume določbo pete alinee 1. odst. 23. člena ZUstS kot izpeljavo in delno razširitev (glede subjektov, ne pa tudi glede drugih predpostavk) določbe 156. člena Ustave. Kadar bi moral pri odločanju o posamični zadevi organ uporabiti določbo, za katero meni, da ni v skladu z Ustavo – in v primerih, ko je vezan tudi na podzakonske predpise, kadar meni, da tak predpis ni v skladu z zakonom – lahko uporabi sporni predpis (še)le, če je predhodno zahteval presojo njegove ustavnosti oziroma zakonitosti pred US. Ratio te določbe je jasen: v sistemu koncentrirane (ustavno)sodne presoje naj omogoči državnim organom, da jim ne bo treba uporabljati predpisov, na katere so sicer vezani, če menijo, da ti niso v skladu z Ustavo oziroma zakonom. (Glede položaja sodišča kot predlagatelja za preizkus ustavnosti zakonov glej še komentar k členu 156.)

15O procesnem položaju Varuha človekovih pravic kot predlagatelja je US največ povedalo v zadevi OdlUS VI, 155, U-I-85/96 z dne 20. 11. 1997. Varuh človekovih pravic je izpodbijal Zakon o volitvah v DZ in Zakon o političnih strankah, ker sta političnim strankam prepovedovala uporabo imen tujih strank. “Posamična zadeva”, ki jo je Varuh obravnaval in v zvezi s katero je izpodbijal ustavnost teh dveh predpisov, je bil postopek vpisa v register političnih strank. Med postopkom pred US je konkretna politična stranka, ki se je obrnila na Varuha, istočasno pa sprožila upravni spor pred Vrhovnim sodiščem, v upravnem sporu uspela, US pa je kljub Varuhovemu vztrajanju ustavilo postopek za presojo ustavnosti z naslednjo utemeljitvijo: “Kadar se z razlago zakonske norme že v postopku pred pristojnim sodiščem zagotovi njena uporaba v skladu z Ustavo, ni pravovarstvene potrebe za odločanje US.”

16V poznejši zadevi OdlUS VIII, 106, U-I-57/99, Ur. l. 45/99, ko je na zahtevo Varuha presojalo notarsko tarifo in sklep o spremembi vrednosti točke, pa je US v obrazložitvi najprej ugotovilo, da so vprašanja, ki jih sproža Varuh, v zvezi s posamičnimi zadevami, ki jih Varuh obravnava, v nadaljevanju pa se je sklicevalo še na 2. odst. 9. člena Zakona o varuhu človekovih pravic, po katerem lahko Varuh obravnava tudi širša vprašanja, pomembna med drugim za pravno varnost državljanov, ter na 2. odst. 26. člena, po katerem lahko Varuh začne postopek tudi na lastno pobudo. Ob izrecni ugotovitvi, da so bile v konkretnem primeru izpolnjene procesne predpostavke po šesti alinei 23. člena ZUstS (že) zato, ker je bilo vprašanje povezano s posamičnimi zadevami, ki jih je Varuh obravnaval, je mogoče poznejšo “rezervno” argumentacijo šteti kot obiter dicta. Če bi se navedena stališča razumela kot zavezujoče pravilo, bi citirane določbe Zakona o Varuhu človekovih pravic temu dale položaj, povsem analogen položaju predlagateljev abstraktne presoje iz prvih štirih alinej 23. člena ZUstS. US se je izreklo tudi glede vprašanja, ali Varuh lahko umakne zahtevo: v zadevi OdlUS IX, 202, U-I-23/99 z dne 14. 9. 2000 je s sklepom ustavilo postopek, potem ko je Varuh zahtevo umaknil.