Gregor Virant, 2002

1Določba 1. odst. 120. člena določa, da so organizacija uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev zakonska materija. Ta določba odpira kar nekaj vprašanj. Najprej se zastavlja vprašanje, kako »globoko« oziroma kako natančno mora biti organizacija uprave urejena z zakonom. Nedvomno morajo biti z zakonom določena ministrstva (glej 2. odst. 114. člena). Pri drugih upravnih organih po našem mnenju zadostuje zakonska tipizacija (kategorizacija). Tako imamo po veljavni zakonski ureditvi poleg ministrstev še dve vrsti upravnih organov: t. i. organe v sestavi ministrstva in upravne enote. Glede prve kategorije (upravni organi v sestavi ministrstva) se je mogoče postaviti na stališče, da jih lahko ustanavlja Vlada sama, da torej ni potrebno, da bi bili ustanovljeni z zakonom. Predlog Zakona o upravi, predložen DZ junija 2001 (za drugo obravnavo pa januarja 2002) določa, da se organi v sestavi ministrstev ustanavljajo z vladno uredbo. Ne vladna služba za zakonodajo ne sekretariat DZ za zakonodajo in pravne zadeve z vidika ustavnosti nista imela pripomb na predlagano rešitev. Določbi 1. odst. 120. člena je torej zadoščeno, če zakon določi (konkretna) ministrstva in tipe oziroma kategorije drugih upravnih organov ter njihove značilnosti (zlasti razmerja do ministrstev). Notranje organizacije posameznih upravnih organov pa zakon ne more urejati. To bi bilo praktično težko izvedljivo, poleg tega pa bi lahko pomenilo tudi poseganje zakonodajne oblasti v delovanje izvršilne veje oblasti, kar bi bilo v neskladju z načelom delitve oblasti (2. odst. 3. člena). Notranjo organizacijo organov državne uprave urejajo vlada in ti organi sami s svojimi notranjimi akti.

2Določba o zakonski določitvi pristojnosti je povezana z določbo o delovanju uprave na podlagi zakonov (2. odst. 120. člena), saj pristojnost pomeni pravico in dolžnost odločiti o neki zadevi. Zakon mora določiti okvire za oblastno delovanje uprave, za poseganje v pravice in svoboščine posameznikov in pravnih oseb. Izraz pristojnost pa ima tudi organizacijski pomen; v upravnem pravu se govori o stvarni in krajevni pristojnosti za odločitev o določeni zadevi. Vendar ustavno besedilo kaže na to, da ustavodajalec ni imel v mislih organizacijskega vidika pristojnosti oziroma da Ustava s to določbo ne zahteva, da bi zakonodajalec organizacijsko razporedil upravne naloge med konkretne upravne organe. Ustava namreč govori o »pristojnostih uprave« in ne o pristojnostih (posameznih) upravnih organov. Argument za to razlago je tudi v besedilu 2. odst. 114. člena, ki izrecno zahteva zakonsko določitev pristojnosti za (posamezna) ministrstva. Če bi 1. odst. 120. člena zahteval zakonsko določitev pristojnosti posameznih organov, takšna določba v 2. odst. 114. člena ne bi bila potrebna.

3Zakon mora nedvomno določiti pristojnosti posameznih ministrstev (glej tudi 2. odst. 114. člena). Konkretne pristojnosti drugih organov pa lahko določi tudi vladni predpis (ne pa interni organizacijski akt, saj določitev pristojnosti nima le notranjih organizacijskih učinkov, temveč ima učinke tudi do tretjih oseb).

4Prvi odstavek 120. člena zahteva, da zakon uredi tudi način imenovanja funkcionarjev uprave. S funkcionarji v upravi so mišljeni politični funkcionarji, torej osebe, ki v izvršilni veji oblasti delujejo politično in pridejo na položaj po volji vladajoče politične stranke oziroma koalicije. Glede na to, da je imenovanje ministrov urejeno že v Ustavi, so z določbo 1. odst. 120. člena mišljeni morebitni funkcionarji, ki poleg ministrov delujejo v izvršilni veji oblasti (npr. državni sekretarji, namestniki ministrov ipd.; v nekaterih državah poznajo tudi druge funkcije v izvršilni veji oblasti). Ustava imenovanje funkcionarjev loči od zaposlitve v upravnih službah in tako uvaja ločitev med političnimi funkcijami in službami v upravi, pri katerih je temeljno merilo za izbiro strokovna usposobljenost posameznika. Kje bo postavljena meja med političnimi funkcijami in upravnimi službami, je stvar zakonodajalca. Za sodobne sisteme javne uprave je značilno, da visoke vodstvene položaje v upravi zasedajo profesionalni uradniki in ne politični funkcionarji. V nekaterih sistemih (npr. britanskem) je ta sistem speljan tako dosledno, da ima vsako ministrstvo svojega uradniškega vodjo (t. i. stalni sekretar), ki vodi delo celotnega ministrstva. Drugod imajo najvišje uradniške položaje vodje posameznih zaokroženih področij znotraj ministrstev.