Jadranka Sovdat, 2002

13Temeljna stališča je US sprejelo v zadevi OdlUS VI, 86, Rm-1/97, Ur. l. 40/97, v kateri je v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe prvič izreklo mnenje o njeni skladnosti z Ustavo (o sami naravi te pristojnosti US glej komentar k 2. odst. 160. člena). US je izhajalo iz tega, da so v našem ustavnopravnem redu v hierarhiji pravnih aktov mednarodne pogodbe nad zakonskimi določbami. V skladu z določbo 8. člena in 2. odst. 153. člena morajo biti zakoni v skladu z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral DZ, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Pri tem 8. člen govori o mednarodnih pogodbah, ki »obvezujejo Slovenijo«, 2. odst. 153. člena pa zahteva skladnost z »veljavnimi mednarodnimi pogodbami« (glej tudi Krivic, s. 57). Zato bi bilo treba tudi drugi stavek 8. člena interpretirati tako, da se neposredno lahko uporablja tista objavljena mednarodna pogodba, ki je tudi mednarodnopravno veljavna pogodba. Vprašanje veljavnosti je seveda relevantno z vidika tega, kdaj nastopijo pravice oziroma obveznosti iz mednarodne pogodbe, relevantno pa je lahko tudi z vidika tega, ali lahko US presoja ratifikacijski zakon, s katerim je bila mednarodna pogodba prevzeta v notranje pravo, še pred njeno mednarodnopravno uveljavitvijo. US se je v navedeni zadevi izrecno izognilo odgovoru na to vprašanje. V zadevi OdlUS VII, 93, U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 se je do tega opredelilo le delno. Pobudnik je izpodbijal ratifikacijski zakon z zatrjevanjem kršitev v postopku njegovega sprejemanja in na tem tudi utemeljeval svoj pravni interes za oceno njegove ustavnosti. US je ugotovilo, da so pravni učinki veljavnosti ratifikacijskega zakona nastopili za državne organe (izpolnitev t. i. nadomestne ratifikacije), zato je US pristojno presojati ustavnost postopka sprejemanja ratifikacijskega zakona še pred uveljavitvijo mednarodne pogodbe, katere ratifikacija je bila z njim odobrena. V zvezi s tem velja opozoriti tudi na 17. točko LM sodnika Krivica k OdlUS VI, 86.

14Tako v zadevi OdlUS VI, 86 (tč. 17) kot kasneje v zadevi OdlUS VII, 93 (tč. 7) je US posebej opozorilo na to, da uporablja Ustava pojem »ratifikacija« v dveh vsebinsko različnih pogledih. V 5. alinei 1. odst. 107. člena ga uporablja v smislu mednarodnega akta (listina o ratifikaciji), medtem, ko ga tako v določbah 8., 86., 153., in drugi alinei 160. člena uporablja v smislu notranjepravnega akta, katerega vsebino je opredelilo: »Na eni strani pomeni neke vrste pooblastilo Predsedniku republike, da lahko izda listino o ratifikaciji, na drugi strani gre za normativni akt, s katerim se v skladu z določbami 8. člena, 86. člena in 2. odst. 153. člena mednarodnopravne obveznosti […] spreminjajo v notranje pravo države.«

15V zadnje navedeni zadevi je US izrecno poudarilo, da zakon o ratifikaciji in mednarodna pogodba nista en in isti pravni akt, čeprav po ustaljeni nomotehniki vsak zakon o ratifikaciji v enem od svojih členov povzema besedilo mednarodne pogodbe, katere sklenitev se z njim odobri. »Vendar zaradi tega zakon o ratifikaciji ostaja notranjepravni akt in ne postane mednarodna pogodba in zaradi tega tudi mednarodna pogodba ostaja mednarodnopravni posel«, je navedlo US. Določbe ratifikacijskega zakona, s katerimi se v notranji pravni red države vključi mednarodna pogodba, imajo torej glede na veljavno ureditev tako v formalnem kot v materialnem pomenu moč zakona, pri čemer velja opozoriti, da Ustava ne pozna v hierarhičnem pomenu različnih vrst zakonov. Mednarodna pogodba, ki je bila z ratifikacijskim zakonom prenesena v notranji pravni red države, s tem dobi mesto, ki ji po Ustavi pripada – postane pravni vir, ki je nad zakonom in pod Ustavo; te lastnosti pa ne pridobi ratifikacijski zakon. Pri tem velja posebej opozoriti na določbe tistih mednarodnih pogodb, ki vsebujejo človekove pravice in temeljne svoboščine. Tem je po volji same Ustave dan ustavnopravni položaj (OdlUS IX, 141, Up-43/96 z dne 30. 5. 2000, tč. 12). Določba 5. odst. 15. člena Ustave namreč določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji – torej tudi v mednarodnih pogodbah, ki po 8. členu veljajo v Sloveniji – ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta Ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.

16Temelj za neposredno uporabo mednarodne pogodbe v notranjem pravnem redu je prav v 8. členu Ustave, vendar vseh mednarodnih pogodb ni mogoče neposredno uporabiti. Do tega se je US prav tako opredelilo v OdlUS VI, 86 (zlasti tč. 18, 19 in 20): »Mednarodna pogodba ustvarja pravice in obveznosti za države. Ko je mednarodna pogodba odobrena z zakonom o ratifikaciji, lahko ustvarja pravice in obveznosti tudi za fizične in pravne osebe v državi, če so njene določbe po svoji naravi takšne, da to omogočajo (če gre za tako imenovano self-executing treaty)” ali kakor je še zapisalo: »Izpolnitev mednarodne pogodbe je lahko dosežena že s tem, da njene določbe ob njeni uveljavitvi v mednarodnem pravu neposredno preidejo v notranji pravni red države. Do takšne izpolnitve pride v primeru, če je mednarodna pogodba ratificirana v skladu z notranjim pravnim redom RS in če so njene določbe po naravi stvari neposredno uporabljive (pogodbe self-executing), ker urejajo pravice in obveznosti fizičnih ter pravnih oseb. Če pa določbe niso neposredno uporabljive, je za izpolnitev pogodbenih obveznosti potrebna izvedba notranjepravnih ukrepov – sprejem ustreznih pravnih aktov.« Pri tem velja opozoriti še na stališča teoretikov, ki jih US v opombah (zlasti v opombi št. 7) navedenega mnenja povzema in v katerih je posebej poudarjeno, da je vprašanje, ali je pogodba self-executing ali ne, vprašanje notranjega prava, na katero morajo odgovoriti sodišča v državi. Tudi če mednarodna pogodba ni neposredno uporabna za razmerja, v katerih nastopajo pravne ali fizične osebe, pa pravno učinkuje kot pravni vir.

17Kaj sledi iz navedenega? Če je mednarodna pogodba, katere ratifikacijo je odobril DZ in ki (mednarodnopravno) velja, t. i. pogodba self-executing, bo v skladu z določbo 8. člena neposredno uporabna. Če na področju njenega urejanja ne bi bilo zakonske ureditve, bi neposredna uporabnost njenih določb zadoščala. Pri tem moramo opozoriti na zgodnje stališče US, sprejeto v zadevi OdlUS III, 60, U-I-154/93, Ur. l. 35/94. Ugotovilo je neskladnost z Zakonom o prometnem davku – ZPD (Ur. l. 4/92 in 71/93) z Mednarodnim sporazumom o uvozu predmetov prosvetnega, znanstvenega in kulturnega značaja – MSUPZK (Uradni vestnik PLS FLRJ, št. 18/52) in njegovim protokolom, če ZPD ni vseboval določb o oprostitvi plačila davka na promet storitev pri uvozu tujih knjig in publikacij za javne knjižnice. V obrazložitvi odločbe je US izrecno navedlo, da se na podlagi 8. člena v času neusklajenosti ZPD s Protokolom določbe Protokola sicer uporabljajo neposredno, da pa razlogi pravne varnosti narekujejo, naj DZ ugotovljeno neskladnost odpravi ob prvi spremembi zakona. Podobno je v drugem primeru (OdlUS IV, 67, U-I-77/93, Ur. l. 43/95) ugotovilo, da Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij – ZLPP ni v skladu z Ustavo, če ne določa načina in postopkov za določitev odškodnine zaradi zmanjšanja vrednosti vlog tujih vlagateljev v podjetja, kadar je država k temu zavezana z mednarodnimi pogodbami in če je zavezana. V obrazložitvi (tč. 89) je US navedlo, da dejstvo, da »ZLPP ne določa odškodnine za odvzeta kmetijska zemljišča in gozdove, še ne pomeni, da je Sporazum z ZR Nemčijo prenehal veljati oziroma da tuji pogodbeni partner ne bi mogel uveljavljati njegovih vlaganj s sklicevanjem na njegovo neposredno uporabo po 8. členu Ustave. Vendar razlogi pravne varnosti narekujejo, da zakon izrecno in jasno predpiše način in postopek za določitev odškodnine, tako da bo mogoče v rednih pravnih (sodnih) postopkih preverjati zakonitost uporabljenih ukrepov ter višino odškodnine v posamičnih primerih.”

18Iz navedenih stališč bi morda lahko celo sklepali, da mora zakonodajalec zaradi spoštovanja 2. člena vse tudi neposredno uporabljive določbe mednarodnih pogodb preliti v zakonsko ureditev. Vendar ni tako, pa tudi iz kasnejših stališč US to ne izhaja. Če so določbe mednarodne pogodbe self-executing, jih je treba neposredno uporabiti. Problem bi nastal šele v primeru, ko bi bile za izvršitev mednarodne pogodbe potrebne ustrezne zakonske določbe v notranjem pravnem redu, ki bi šele omogočale njihovo neposredno uporabo – ko bi šlo torej za mednarodno pogodbo, katere določb ne bi bilo mogoče uporabiti brez nadaljnjih (izvedbenih) pravnih aktov. Tedaj bi se zastavilo vprašanje, ali je takšna zakonska praznina v skladu z obvezujočo mednarodno pogodbo – ali bi šlo torej za t. i. protiustavno zakonsko praznino, zaradi katere bi bila v skladu z določbo 48. člena ZUstS na mestu ugotovitev neskladnosti. Če bi na tak primer naletel sodnik v sodnem postopku, bi lahko šlo za primer, ko bi moral v skladu s 156. členom Ustave sprožiti ustavni spor. Če pa ne gre za tak primer, je mednarodno pogodbo treba neposredno uporabiti. To je jasno povedalo US v kasnejši zadevi (OdlUS V, 136, U-I-103/95, Ur. l. 64/96), kjer je v obrazložitvi (tč. 17) izrecno poudarilo, da se »na podlagi 8. člena ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno, kar pomeni, da je sodnik za mladoletnike dolžan upoštevati določbo točke c 37. člena Konvencije (Združenih narodov o otrokovih pravicah, op. p.) neposredno, tudi če njene določbe niso bile privzete v ZKP”.

19Tako kot vsi predpisi, morajo biti tudi mednarodne pogodbe pred njihovo uveljavitvijo objavljene. Celo če v 8. členu Ustave ne bi bilo izrecno zapisano, da se lahko neposredno uporabljajo le objavljene mednarodne pogodbe, bi ta zahteva izhajala tako iz 2. člena kakor tudi iz 1. odst. 154. člena. US je v zvezi s tem zapisalo: »Namen, zaradi katerega je določena ustavna zahteva po objavi predpisov, je mogoče pripisati tudi zahtevi po objavi mednarodnih pogodb […]. Pravice in obveznosti, ki izhajajo za pravne in fizične osebe iz neposredno uporabljivih in mednarodnopravno veljavnih mednarodnih pogodb, se glede na določbo 8. člena lahko uveljavljajo neposredno na podlagi mednarodne pogodbe. Mednarodne pogodbe, ki niso neposredno uporabljive, pa prav tako postanejo sestavni del notranjega prava in se uporabljajo na enak način kot drugi pravni viri, ki za svojo uporabo v konkretnem primeru potrebujejo izvedbene predpise. Zato morajo biti kot takšni prav tako objavljeni.” (OdlUS VII, 173, U-I-128/98 z dne 23. 9. 1999, tč. 10).

20V pravkar omenjeni zadevi se je US ukvarjalo tudi s sklepanjem tajnih mednarodnih pogodb. Iz obrazložitve tega sklepa je razvidno izrecno opozorilo US na razlikovanje med komercialnimi pogodbami, ki jih sklepajo državni organi v imenu države kot poslovnega subjekta (te so lahko tudi tajne), in med mednarodnimi pogodbami, ki jih država sklepa kot subjekt mednarodnega prava v skladu s 1. a točko 2. člena Dunajske konvencije o pogodbenem pravu – MKPP (Ur. l. SFRJ, MP, št. 30/72 in Ur. l. RS 35/92). »Za mednarodno pogodbo v smislu Dunajske konvencije je torej bistveno, da pri njenem sklepanju država nastopa kot subjekt mednarodnega prava, zato v tem pojmu niso vključene razne komercialne pogodbe, ki jih sklepajo vlade in ki se izvršujejo po enem ali več nacionalnih pravnih redih. […] Pač pa je treba mednje šteti tudi ‘tehnične’ ali ‘operativne’ medvladne sporazume,« je navedlo US. In kadar gre za mednarodne pogodbe v slednjem pomenu, zanje velja prepoved sklepanja tajnih mednarodnih pogodb, saj je to tako v nasprotju s 102. členom Ustanovne listine Združenih narodov, kot tudi v nasprotju s temelji ustavne ureditve (tč. 9). V zvezi s samo naravo mednarodnega akta velja opozoriti še na stališče US, po katerem Deklaracija OZN o človekovih pravicah nima značaja in moči mednarodne pogodbe, zaradi česar ocena skladnosti zakona z njo ni mogoča (OdlUS I, 30, U-I-90/91 z dne 7. 5. 1992).