Lovro Šturm, 2002

1V literaturi je najti stališča, ki pravno državo in socialno državo opredeljujejo kot ustavno kategorijo in ne kot splošno ustavno načelo. Tako razlikovanje bi imelo smisel samo takrat, ko bi pri morebitni ustavnosodni presoji lahko uporabljali le splošna ustavna načela, ustavnih kategorij pa zaradi njihove nedoločenosti ne bi bilo moč uporabljati. Slovenska ustavnosodna presoja v tem pogledu ne dela razlik.

2Ustava omogoča sklicevanje na pravno državo, na socialno državo in na načelo demokracije, kot na temeljna splošna ustavna načela. Pri tem se ravna po izkušnjah ustavnosodne presoje držav z demokratično ustavno ureditvijo, ki upoštevajo, da je zakonodajalec vezan na ustavo ne samo v formalnem, ampak tudi v vsebinskem pogledu. Vsebinska usklajenost zakona z ustavo mora biti v skladu ne samo s posameznimi posebnimi ustavnimi določbami, ampak tudi s temeljnimi vrednotami svobodne demokratične ustavne ureditve kot ustavnopravne vrednostne kategorije. Ustava uvršča mednje poleg najbolj splošnih temeljnih ustavnih načel, kot so načela o pravni državi (2. člen), o socialni državi (2. člen) in o demokratičnosti (1. člen in 3. člen), tudi vsa iz teh najbolj splošnih temeljnih ustavnih načel izvedena, toda še vedno splošna ustavna načela, in sicer ne glede na to, ali so morebiti v sami ustavi izrecno napisana, kot npr. načelo delitve oblasti (3. člen), ali pa gre za druga nepisana splošna temeljna ustavna načela. Nepisana splošna ustavna načela kot podlaga za ustavnosodno presojo je mogoče posredno izvajati iz vsebinskega sporočila in iz strukturalnih sestavin slovenske ustave. Najbolj splošno je to mogoče storiti glede na določila 8. člena, ki določajo, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu ne samo z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, ampak tudi s splošnoveljavnimi načeli mednarodnega prava. Med temi načeli pa najdemo tudi nekatera nepisana splošna ustavna načela. Še bolj določno jih je mogoče izvajati iz preambule k Ustavi. Preambula izhaja iz Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS z dne 25. junija 1991, ki v svoji preambuli ugotavlja, da nekdanja SFRJ ni delovala kot pravno urejena država in da so se v njej hudo kršile človekove pravice. Ob upoštevanju tega historičnega dejstva in izhajajoč iz svojega temeljnega poslanstva postavlja Preambula Ustave na prvo mesto svobodno demokratično ustavno ureditev, ki zagotavlja temeljne človekove pravice in svoboščine. V ospredje postavlja človekovo dostojanstvo in njegovo duhovno, politično in gospodarsko svobodo. Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave. Način njihovega uresničevanja in druge oblike njihovega omejevanja so ustavno dopustni le ob pogojih iz 15. člena in, izhajajoč iz splošnih ustavnih vrednot, le, če so v skladu s splošnimi ustavnimi načeli. Iz povedanega sledi, da imajo prizadeti subjekti pravico do ustavnosodnega varstva bodisi v postopku abstraktne presoje ustavnosti ali z ustavno pritožbo, tako v primeru, kadar posamezni zakon formalno ali vsebinsko omejujoče posega v njegove osebne pravice ali temeljne svoboščine v nasprotju s posamezno izrecno ustavno normo, kot tudi v primeru, če to stori v nasprotju s splošnimi ustavnimi načeli, tudi če so nepisana.

3Med taka nepisana splošna ustavna načela, ki jih izvajamo iz drugih še splošnejših pravnih načel, ki so v Ustavi navedena, oz. iz splošno priznanih načel ustavnega varovanja svobodnega demokratičnega družbenega reda, štejemo vse tiste elemente pravne države, ki jih Ustava posebej ne konkretizira v posameznih ustavnih določbah. Po prevladujočem konsenzu uvršča pravna doktrina (Maunz/Dürig, Art. 20) med temeljne elemente pravne države naslednje: delitev oblasti; varovanje osebnih svoboščin; zakone sprejema parlament, ki ga izvoli ljudstvo, skladno z demokratičnimi načeli; podrejenost izvršilne oblasti in sodstva zakonu; ravnanje države do državljanov je močno omejeno, s tem pa tudi merljivo in predvidljivo; pravna varnost; načelo zaupanja v veljavnost in trajnost zakona, prepoved retroaktivnega delovanja zakona; prepoved čezmernih posegov države oz. načelo sorazmernosti; načelo jasnosti v zakonih; razvit sistem sodstva in njegova neodvisnost; možnost sodnega nadzora upravnih odločb; ustavna pritožba zoper sodne odločbe; načeli nullum crimen sine lege in nulla poena sine lege; načelo poštenega (“fair”) obravnavanja v postopkih pred sodišči in drugimi državnimi organi. Ustava večino naštetih elementov oz. izvedbenih načel pravne države izrecno ureja s posebnimi ustavnimi določbami. To so zlasti načelo delitve oblasti (3. člen), splošne ustavne omejitve omejitvam človekovih pravic (15. člen), vezanost izvršilne oblasti na zakon (2. odst. 120. člena) in zapoved usklajenosti pravnih aktov (153. člen), prepoved retroaktivnosti (155. člen), objava predpisov (154. člen), pravica do pritožbe in do sodnega varstva (25. člen) in do ustavne pritožbe (160. člen), vrsta procesnih in vsebinskih varoval v kazenskem, upravnem in drugih postopkih pred državnimi organi oz. pred drugimi nosilci javnih pooblastil (členi 17–31).

4Treh bistvenih elementov pravne države pa Ustava v svojih določbah izrecno ne ureja. Na ustavno raven jih je s svojimi odločitvami povzdignilo Ustavno sodišče. To so splošno ustavno načelo sorazmernosti, načelo varstva zaupanja v pravo in načelo jasnosti in določnosti predpisov.

5Prepoved čezmernih posegov države oz. načelo sorazmernosti je z odločitvami US dobilo ustavni rang splošnega ustavnega načela, ki zavezuje vse državne organe – zakonodajalca, izvršilno oblast, sodišča in druge nosilce javnih pooblastil, ne samo pri njihovih realnih dejanjih in posegih, ampak tudi pri njihovih splošnih pravnih predpisih in pri konkretnih pravnih aktih.

6Človekove pravice vežejo zakonodajalca tudi v tistih primerih, kjer mu Ustava pri posameznih svojih normah izrecno dopušča možnost zakonskega urejanja in s tem tudi omejevanja posameznih ustavno varovanih pravic in svoboščin. Poleg zahteve, da so takšne omejitve dopustne samo z zakonom in da morajo biti že v samem zakonu podani bistveni kriteriji (jasna določitev vsebine, namena in obsega urejanja) za nadaljnje delovanje upravnih organov (t. i. legalitetno načelo, več v komentarju 2. odst. 120. člena), se je pojavila dodatna zahteva po upoštevanju načela sorazmernosti v samem zakonu. S to zahtevo, ki izvira iz načela pravne države, se postavlja omejitev zakonodajalčevim omejitvam človekovih pravic in temeljnih svoboščin in vzpostavlja kvalificirana povezava med zakonodajalčevim motivom in namenom, ki ga zasleduje, ter sredstvi in pravno normativnimi rešitvami, ki jih v ta namen uporabi.

7Splošno ustavno načelo sorazmernosti predpostavlja najprej test legitimnosti, tj. preizkus,

• ali je cilj, ki ga zasleduje država, legitimen, to je stvarno upravičen in,
• ali so od države uporabljena sredstva kot taka pravno dopustna.

8Nato sledi test sorazmernosti in sicer preizkus,

• ali so izbrana sredstva za dosego cilja primerna, tj. smiselna (razumna), uporabna in možna in ali kot taka pridejo v poštev,
• ali so v poštev prihajajoča sredstva za dosego cilja potrebna oz. nujna,
• ali izbrana sredstva niso zunaj razumnega razmerja do družbene ali politične vrednosti cilja oz. ali je bilo vzpostavljeno proporcionalno sorazmerje (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu besede oz. načelo proporcionalnosti) med prizadetostjo ustavne pravice posameznika, ki jo povzroči uporaba sredstva, in med ustrezno koristjo, ki jo pridobimo z uporabo sredstva za varstvo pravic drugih in na ta način v prid skupnosti.

9Zakonodajalec sme torej ustavno varovane pravice posameznika omejiti le s pravicami drugih subjektov in v tem okviru tudi v javnem interesu. Poseg v temeljno svoboščino mora utemeljiti s stvarnim in razumnim tehtanjem ustavno varovanih dobrin in svoje zakonodajne oblasti ne sme zlorabiti za dosego namenov, ki niso stvarno upravičeni. Cilji zakonodajalca morajo biti opredeljivi, razumni in ustavno legitimni.

10Sredstva, ki jih zakonodajalec uporabi, morajo biti smiselna in potrebna za dosego zaželenega cilja. Sredstvo je smiselno oz. primerno, če se je z njegovo pomočjo mogoče približati želenemu rezultatu. Sredstvo je potrebno oz. nujno, če zakonodajalec ni imel na izbiro drugega enako učinkovitega sredstva, ki ne bi omejevalo temeljnih svoboščin ali pa bi jih omejevalo na manj občutljiv način (načelo najmilejšega oz. najmanj obremenjujočega sredstva). Ukrep mora biti utemeljen s ciljem, in sicer tako, da v najmanjši možni meri vpliva na pravice in interese prizadetih subjektov.

11Pri celostnem tehtanju (»balancing«) med težo posega in med težo nujnosti razlogov, ki poseg upravičujejo, je treba spoštovati mejo domnevne presoje. Kolikor bolj so naslovniki prizadeti v svoji pravici, toliko močnejši morajo biti interesi varovanja pravic drugih in v tem okviru javne koristi, katerih uresničevanje naj zagotovi zakonska ureditev. V takih primerih je treba vedno upoštevati splošno načelo sorazmernosti kot izvedbeno načelo pravne države. V tem pogledu ga je treba razumeti kot splošno napotilo pri omejitvah človekovih pravic – namreč kot zapoved tehtanja med pravico posameznika do njegovih svoboščin in te svoboščine omejujoče pravice drugih subjektov. Poseg, to je obseg prizadetosti varovane dobrine, mora biti v (vrednostnem) sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev. Težo legitimnih posegov zakonodajalca je potrebno zmanjšati do mere, ki še zagotavlja doseganje postavljenih ciljev, in tako vzpostaviti razumno ravnovesje med vrednostjo teh ciljev in težo posegov. Zakonodajalec sme poseči tudi v ustavno varovane položaje posameznikov, če s tem zaradi pravic drugih subjektov uresniči neki drugi ustavno dopusten cilj. Pri tem pa lahko posega v te položaje le, če je to neogibno potrebno za uresničevanje zakonodajalčevega cilja. Zakonodajalec mora pri urejanju razmerja med ustavno varovanimi dobrinami, ki medsebojno kolidirajo, in pri njihovem medsebojnem tehtanju, upoštevati načelo sorazmernosti.

12Načelo varstva zaupanja v pravo, ki se uporablja tudi kot sinonim za načelo pravne varnosti, izhaja zgodovinsko s področja urejanja civilnopravnih razmerij in pogodbenih poslov med posamezniki. Moderna pravna doktrina je načelo varstva zaupanja v pravo v celoti umestila tudi v področje javnopravnega urejanja, vključno z ustavnosodno presojo. Tudi na področju javnega prava se je najprej uveljavilo kot načelo pri presoji pravne pravilnosti konkretnih upravnih aktov, nato pri presoji pravne pravilnosti upravnih predpisov in nazadnje pri presoji samih zakonov. Pri presoji pravne pravilnosti konkretnih upravnih aktov načelu varstva zaupanja v pravo konkurira načelo vezanosti uprave na zakon.

13Splošno načelo je, da so obremenjujoči zakoni, ki s povratno veljavo zajemajo zaključena dejanska stanja, praviloma nezdružljivi z zapovedjo pravne države. K bistvenim elementom pravne države sodi pravna varnost, ki za državljana pomeni predvsem varstvo zaupanja v pravo. Prava (retroaktivna) povratna moč predpisa je podana tedaj, kadar zakon naknadno in spreminjajoče posega v določena dejanska stanja, ki v celoti pripadajo preteklosti. Poleg tega poznamo t. i. »nepravo« povratno delovanje zakona, ki sega na sedanja zatečena, toda še ne zaključena stvarna in pravna stanja in pravna razmerja, ki učinkujejo v prihodnosti in zaradi tega istočasno tudi zatečene pravne položaje naknadno razvrednotijo. Če tehtanje ustavno varovanih dobrin pokaže, da zaupanje v trajnost obstoječega položaja zasluži prednost, je tudi neprava retroaktivnost v neskladju z ustavo. Prava retroaktivnost je načeloma prepovedana, neprava retroaktivnost ali t. i. dejanska retroaktivnost pa načeloma ni prepovedana, razen če gre za nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (glej npr. OdlUS II, 109, U-I-123/92, Ur. l. 24/93 in 67/93 ter OdlUS V, 176, U-I-86/96, Ur. l. 62/96 in 1/97).

14Zapoved jasnosti in določnosti predpisov kot izvedeno načelo pravne države zahteva, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne. Namen zakonske ureditve mora biti jasno razviden, predvideni ukrepi za dosego takega namena pa natančno opisani. Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme ter določiti njihovo vsebino. Nedopustno je, če prepušča določitev vsebine norme drugemu organu. Če norma ni jasno opredeljena, je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnost državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Zakon je skladen z Ustavo, če je mogoče z jezikovno in teleološko interpretacijo ugotoviti vsebino predpisa in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, determinirano (OdlUS IV, 108, U-I-282/94 z dne 18. 10. 1995). Pri zakonskih določbah, ki se glede na naravo vprašanja, ki ga urejajo, nanašajo na vnaprej določen oziroma določljiv krog fizičnih ali pravnih oseb, je toliko pomembnejše, da je vpliv takih določb na položaj teh oseb čimbolj predvidljiv (OdlUS VII, 187, U-I-302/98, Ur. l. 67/98 in 72/98).

15Zakonske norme morajo biti jasne, razumljive in nedvoumne. To velja še posebej za predpise, ki neposredno urejajo pravice in pravni položaj širokega kroga občanov. Predpis, iz katerega povprečen, tudi prava nevešč občan, ne more sam zanesljivo razbrati svojega pravnega položaja, temveč bi ga bilo tudi po mnenju zakonodajalca mogoče – v nasprotju z njegovim izrecnim besedilom – prav uporabljati šele z razlago zakonskih določb pri njihovem izvajanju, torej v pristojnih upravnih organih, povzroča pravno negotovost in s tem nezaupanje v pravo, in krši načela pravne države (OdlUS VII, 77, U-I-119/98, Ur. l. 35/98).