Tone Jerovšek, Polonca Kovač, 2011

1Namen pravnomočnosti je nespremenljivost pravnih razmerij, opredeljenih s pravnomočno odločbo, sodbo ali sklepom državnega organa. Z izrazom državni organ so mišljeni državni upravni organi, sodišča, tožilstvo, pravobranilstvo, drugi državni organi (npr. informacijski pooblaščenec), organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Bistvo pravnomočnosti je utrditev pravnega razmerja zaradi zaupanja v pravo kot dela načela pravne države (2. člen). Gre za prepoved poseganja v pridobljene pravice in pravne koristi oziroma za prepoved spreminjanja naloženih obveznosti po pravnomočnosti posamičnih aktov. Stabilnost pravnih razmerij ima predvsem cilj varstva nosilcev pravic in obveznosti v teh razmerjih z vezanostjo vseh udeležencev na vsebino odločitve (res iudicata ius facit inter partes), ker se pravnomočno odločeno sprejema za pravilno in resnično (res iudicata pro veritate accipitur). To vodi v prepoved posega v že odločeni zadevi (ne bis in idem). Institut pravnomočnosti je zato ključen kot instrument pravne varnosti in stabilnosti ter učinkovitosti celotnega družbenega (pravnega, socialnega, ekonomskega) reda, saj predpostavlja (ideal) ujemanje(a) temeljnih vrednot, kot so materialna resnica, pravna pravilnost in prava varnost (Bockel). Pravnomočnost pa je v primeru neujemanja navedenih vrednost cena za pravno varnost, ki je vredna več kot vsebinska pravilnost odločbe, če bi se bilo treba zanjo boriti ad infinitum; pravno odločanje se nanaša na odločanje o praktičnih vprašanjih, ki se morajo izteči v dokončno odločitev (Pavčnik, s. 338).

2Posebej je pravnomočnost pomembna v kazenskem pravu, v povezavi s 27. in z 31. členom, ki določata domnevo nedolžnosti do ugotovitve krivde s pravnomočno odločbo in prepoved sojenja in kaznovanja v isti stvari, za katero je bil kazenski postopek že končan. Glej Up-3871/07, U-I-80/09, Ur. l. 88/2009: »16. S pravnomočnostjo pridobi (sodna) odločba pravno moč, s katero zavezuje vse, na katere se nanaša, in vzpostavi pravni mir, hkrati pa preprečuje ponovno odločanje o isti stvari (31. člen; namen nespremenljivosti pravnomočnih posamičnih aktov v sodobnem pravu sicer ni več gola prepoved ponovnega odločanja o že odločenem, pač pa predvsem varstvo pridobljenih pravic, ki jih mora varovati pravna država, če naj uživa zaupanje v svoj pravni red … Kdor se zanese na oblikovano pravno razmerje, mora uživati tudi določeno stopnjo nepreklicnosti tega, kar je z aktom odločeno. Izdani akt, ki je pravnomočen, pomeni za stranko pravno, posledično pa tudi dejansko vrednoto.« V kazenskih zadevah je po pravnomočno zaključenem postopku možna tudi pomilostitev po 121. členu oziroma so možni drugi akti milosti. Če je že dopusten poseg, velja prepoved reformacije in peius – pravnomočna sodna odločba se sme spremeniti v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi samo v obsojenčevo korist (10. člen ZKP).

3Ta določba Ustave pomeni delni odstop od teh načel, saj omogoča poseg v pravnomočno razmerje zaradi hudih kršitev procesnih ali materialnih predpisov, ki do pravnomočnosti še niso bile znane. S stališča zakonitosti bi bilo v primerih, ko odločba vsebuje zelo težko nezakonitost in nepravilnost, nesprejemljivo, da tega ne bi bilo mogoče popraviti in uskladiti s pravnim redom. Pravno odločanje bi bilo neživljenjsko, kruto in togo, če ne bi upoštevalo, da tudi v upravnih in sodnih postopkih prihaja do napak in spodrsljajev (Pavčnik, s. 337). V pravico, pridobljeno s posamičnim aktom ali v naloženo obveznost naj se torej ne posega več, ker bi to slabilo zaupanje v pravni red, vendar pravnomočnost ne predstavlja načelne prepovedi odločanja, pač pa nespremenljivost pridobljenih pravic. A tudi te ne morejo biti varovane močneje, kot to dopuščajo načela (socialnih) pravic (OdlUS V, 176, U-I-86/96, Ur. l. 62/96 in 1/97, tč. 47). Poseg v pravnomočne odločbe je mogoč na podlagi zakona z učinkom za naprej (ex nunc, npr. razveljavitev) ali za nazaj od izdaje prvotne odločbe (ex tunc, npr. odprava). Pri tem je treba zaradi sorazmernosti in prepovedi retroaktivnosti ob več možnostih določitve učinkov posega, če je možno doseči isti cilj, prednostno izbrati milejšega, npr. razveljavitev pred odpravo.

4Materijo pravic in obveznosti posameznikov, zlasti v razmerju do oblasti, ko gre za poseg v pravne položaje naslovnikov, lahko po Ustavi ureja le zakon, ne nižji predpis (še manj zgolj splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, npr. akt sveta šole, ki bi izključil pravna sredstva po ZUP, ali celo interna (upravna) navodila (Ziller, s. 267). Le tako se lahko doseže predvidljivost razmerij (legitimate expectations oziroma načelo pravne države) in izvede presoja ustavnosti oziroma zakonitosti norme. Urejanje temeljnih pravil postopka in procesnih pravic strank je pridržano zgolj zakonodajalcu, podzakonski predpisi pa lahko postopek urejajo le v posameznih rešitvah v okviru posebnega zakonskega pooblastila in na njegovi podlagi, ki mora izrecno določiti, kaj lahko podzakonski predpis uredi (Androjna/Kerševan, s. 30).

5Pravnomočnost se je sprva razvila v pravdnem postopku, pod vplivom nemškega prava in načela zakonitosti pa se je uveljavila tudi pravnomočnost upravnih aktov (najprej v zakonu iz leta 1930). Smisel pravnomočnosti upravnih odločb je v tem, da ni mogoče posegati v že pridobljene pravice in stopnjevati obveznosti, ki so bile stranki v isti zadevi že naložene (subjektivna pravnomočnost; Pavčnik, s. 339). Poznamo formalno in materialno pravnomočnost. Formalna ali zunanja pravnomočnost je pravnomočnost nasproti stranki. Materialno pravnomočna pa postane upravna ali sodna odločba, ko postane nespremenljiva njena vsebina, tj. njena notranja materialna stran. Materialna pravnomočnost veže tudi organ oziroma sodišče, ne le stranko. Le formalno pravnomočna odločba lahko postane materialno pravnomočna. Vse odločbe pa ne postanejo materialno pravnomočne – ta status dobijo le tiste formalno pravnomočne odločbe, s katerimi so stranke pridobile določene pravice ali so jim bile naložene obveznosti (tj. pozitivne odločbe, ki spreminjajo pravno razmerje glede na stanje pred uvedbo postopka). To pomeni, da lahko stranke ponovno uveljavljajo svoj zahtevek, čeprav jim je bila poprej izdana negativna odločba, s katero niso pridobile pravic oziroma jim niso bile naložene obveznosti oziroma je bil postopek ustavljen iz procesnih razlogov, ob materialno pravnomočnih razmerjih pa se nov enak zahtevek zavrže (npr. po 129. členu ZUP ter 274. in 319. členu ZPP). Po 14. členu ZPP in enako ZUP je nadalje sodišče oziroma upravni organ vezan na pravnomočno kazensko sodbo glede obstoja kaznivega dejanja in kazenske odgovornosti storilca. Če organ spregleda, da je stvar že pravnomočno rešena, in izda v isti zadevi novo odločbo, s katero zadevo reši drugače, se po ZUP druga odločba odpravi (274. člen). V postopku je po 225. členu ZUP in 333. členu ZPP možna tudi delna pravnomočnost, če je izrek odločitve ločljiv na več delov in se prek rednih pravnih sredstev izpodbija le en del. Pravnomočnost je pomembna za nastop izvršljivosti, saj je praviloma vezana nanjo (129. člen ZKP; drugače po ZUP, ko izvršljivost po 224. členu običajno nastopi z dokončnostjo ali po 236. členu celo z vročitvijo).

6Pri tem ločimo dve skupini posegov v pridobljene pravice: a) ko zakon kot splošni akt poseže v z individualnimi pravnomočnimi akti opredeljena pravna razmerja in b) ko se v pravnomočna razmerja poseže na podlagi zakona z drugimi individualnimi akti prek pravnih sredstev. Pridobljene pravice pretežno opredeljujemo kot utrjena pravna stanja, ki niso varovana le z odločbami, temveč tudi taka, ki so varovana pred posegi zakonodajalca. Zato so trajna in nepreklicna, pri čemer se kot taka štejejo predvsem ustavno varovana upravičenja (Šinkovec, s. 3). Tudi poseg splošnega akta v konkretna pravna razmerja je tako dopusten zgolj, če kumulativno: a) tako terja javni interes (tj. spremenjene družbene razmere, zaradi katerih se spremeni področni predpis), ki prevlada nad pravicami posameznikov; b) poseg je sorazmeren, tj. kar najmanj poseže v že opredeljena pravna razmerja (priznane pravice); in c) stranke imajo pri tem možnost pravnega varstva in odškodnine.

7Praviloma se lahko pravnomočno razmerje odpravi ali razveljavi ali spremeni z izrednimi pravnimi sredstvi, ki jih urejajo zakoni v različnih postopkih: upravnih (posebej npr. davčnih), kazenskih, pravdnih. Ti zakoni določajo različne primere in procesne značilnosti za izpodbijanje aktov glede na tip postopka, zlasti so razlike pri dispozitivnosti ali oficialnosti pravnega sredstva, pristojnosti, izpodbojnih razlogih in rokih ter obsegu posega. Po preteku subjektivnih ali objektivnih rokov za izpodbijanje posamičnih aktov (nekatera izredna pravna sredstva celo niso vezana na rok izpodbijanja, recimo ničnost odločbe po 279. členu ZUP) pa tudi posameznih izrednih pravnih sredstev ni mogoče več uporabiti.

8Procesni zakoni urejajo nastop pravnomočnosti in izredna pravna sredstva različno razvejano. Največ izrednih pravnih sredstev opredeljuje ZUP (po pravnomočnosti pozna zakon štiri taka pravna sredstva), ker je predmet upravnega postopka ne le zaščita pravic strank, temveč tudi javnega interesa. Še več, v upravnih zadevah so izredna pravna sredstva le korektiv, ne pravilo; uporabijo se izjemoma ne zaradi načelne nespremenljivosti razmerij na temelju varstva pridobljenih pravic, ampak zaradi enako močne potrebe po stremljenju k zakonitosti (Jerovšek/Kovač, s. 223). Pri tem je celo za učinkovito varstvo ustavnih pravic treba opozoriti na stališče US, po katerem se ne zahteva izčrpanosti pravnih sredstev (Up-227/96 z dne 1. 12. 1996, tč. 6 in 9). Zato se lahko poseže z izredno razveljavitvijo celo v zakonito upravno odločbo, če bi denimo njena izvršitev prizadela npr. življenje in zdravje ljudi (278. člen ZUP). Zaradi varstva javnega interesa so tudi za uporabo vseh izrednih pravnih sredstev po ZUP legitimirani organi sami po uradni dolžnosti. V upravnih zadevah pravnomočnost nastopi takrat, ko zoper odločbo ni več mogoče vložiti tožbe v upravnem sporu ali v drugem sodnem postopku (225. člen ZUP). Z izredni pravnimi sredstvi po ZUP je mogoče pravnomočno odločbo odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z obnovo postopka (260. člen), odpraviti ali razveljaviti po nadzorstveni pravici (274. člen), izredno razveljaviti (278. člen) in ugotoviti kot nično (279. člen). Dodatna pravna sredstva poznajo še drugi zakoni (npr. 90. člen ZDavP-2, revizija po ZPIZ-1, ZUstS). V okviru pravnomočnosti kot pomembne ustavne kategorije je bila po jugoslovanskem ZUP pravnomočnost upravnih odločb celo temeljno načelo, ki pa jo je slovenski zakon opredelil kot pravilo. Pravni učinki odločitev so pri tem različni: sprememba in razveljavitev učinkujeta za naprej; v pravne učinke, ki so do spremembe ali razveljavitve odločbe nastali, ne poseže. Odprava in izrek ničnosti učinkujeta za nazaj do dneva, ko je bila odločba, ki se je izpodbila, izdana. Posledice, ki so iz take odločbe nastale, je potrebno odpraviti in vzpostaviti prejšnje stanje; če to ni mogoče, pa priznati odškodnino za povzročeno škodo, ki jo je potrebno uveljavljati že v tem ali posebnem postopku. V kazenskih in pravdnih postopkih sta izredni pravni sredstvi, ki se uporabita po pravnomočnosti, obnova postopka (406. člen ZKP in 394. člen ZPP) in zahteva za varstvo zakonitosti (420. člen ZKP in 385. člen ZPP). Poleg teh poznamo še izredno omilitev kazni (417. člen ZKP) in revizijo (367. člen ZPP, gl. tudi novelo, Ur. l. 45/2008, s členom 367 a in nadaljnjimi). Sodba v pravdi in kazenskem postopku postane pravnomočna, ko se je ne more (več) izpodbijati s  pritožbo (319. člen ZPP in 129. člen ZKP). Določbo ZKP je US v tem delu ocenilo kot nejasno, zato je določilo, da do odprave ugotovljene protiustavnosti nastopi pravnomočnost sodbe, če je pritožba vložena in sodišče o njej odloči na seji senata, z dnem, ko sodišče odločitev o pritožbi odpravi pritožniku (OdlUS, Up-3871/07 in U-I-80/09, 14. in 15. točka obrazložitve; prim. ločeno odklonilno mnenje sodnika Deisingerja). Sodišče je vezano na svojo sodbo, ko je sodba razglašena, če ni bila razglašena, pa potem, ko je odpravljena (320. člen ZPP). Najbolj tipično izredno pravno sredstvo v vseh postopkih je torej obnova postopka, pretežno zaradi absolutnih postopkovnih kršitev (npr. pristranskosti odločujočega) in napak pri dejanskem stanju (ugotovijo se nova dejstva in dokazi, obstoječi že v času prvega odločanja, a se zanje ni vedelo). Zahteve za varstvo zakonitosti in revizije (ki vzpostavlja tristopenjsko odločanje v pravdi) pa se vlagajo zaradi kršitev predpisov.

9Po izteku roka za izredno pravno sredstvo oziroma po izrabi takega sredstva nastopi materialna pravnomočnost, absolutna nespremenljivost pravnomočnega akta, razen če tak pravnomočen posamičen akt posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. V takem primeru je dovoljena še ustavna pritožba. Ne glede na določbe področnih predpisov je možna tudi sprememba ali odprava odločbe na podlagi odločbe US po ZUstS. Če je namreč US odpravilo predpis zaradi neskladnosti z zakonom ali Ustavo, na katerem(i) temelji pravnomočen posamičen akt, lahko vsakdo, ki so mu s tem aktom nastale škodljive posledice, zahteva njihovo odpravo. Če ni mogoče odpraviti škodljivih posledic na zakonit način, lahko prizadeta oseba zahteva odškodnino na sodišču (45. in 46. člen ZUstS).

10Posebej kaže opozoriti na vpliv prava EU oziroma prakse SEU na odločbe slovenskih sodišč, če bi se izkazalo, da temeljijo na napačni uporabi prava EU. Predhodno navedeni instituti z izrednimi pravnimi sredstvi po ZKP in ZPP ter ZUstS opredeljujejo namreč samo vpliv odločb US in ESČP, ne pa SEU. Iz sodne prakse je moč razbrati tri faze razvoja (Avbelj, s. 7): a) najprej obdobje načelnega neposeganja v nacionalne pravnomočne sodbe prek zadeve Kapferer, 1997 (več v Bockel s poudarkom na standardu učinkovitosti zaščite evropskih pravic); nato b) z zahtevo po umiku nacionalnega načela pravnomočnosti v prid načela primarnosti prava EU po zadevi Lucchini, 2007; in c) danes z zadevo Komisija proti Slovaški (C-507/08 z dne 22. 12. 2010 ). Slednja odločitev relativizira prejšnje stališče, tako da se mora načelo pravnomočnosti umakniti pravu EU le, kadar je bila kršitev prava EU ugotovljena že pred nastopom pravnomočnosti zadevne nacionalne odločbe. Kljub temu morajo države članice dokazati, da nacionalno procesno pravo zadosti zahtevam učinkovitosti in nediskriminacije tako, da so tudi nacionalni organi naredili, kar se da, da bi zoper pravnomočne sodbe, ki kršijo pravo EU, uporabili izredna pravna sredstva.