Tone Jerovšek, Polonca Kovač, 2011

1Upravni spor predstavlja po Ustavi obliko sodnega nadzora nad: a) zakonitostjo dokončnih posamičnih aktov oblastnih organov v javnopravnih zadevah v razmerju do posameznikov in organizacij (t. i. »pravi« upravni spor) ter b) dejanji in posamičnimi akti, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (t. i. kvaziupravni spor). Upravni spor po Ustavi zagotavlja generalno sodno varstvo.

2Iz opredelitve, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, izhaja, da gre pri upravnem sporu predvsem za možnost sodnega izpodbijanja nezakonitih posamičnih upravnih aktov. Navedeno izhaja iz besede dokončnih, ker samo posamični upravni akti postanejo dokončni. Sodne odločbe ne poznajo stanja dokončnosti. Glede sodnih posamičnih aktov je zato zagotovljena pravica do pravnega sredstva in s tem do sodnega instančnega odločanja zoper prvostopne sodne odločbe s pritožbo v 25. členu. Ne vodi se torej upravnega spora v kazenskih, prekrškovnih ali civilnih zadevah. To velja tudi glede prostovoljnega pogodbenega socialnega zavarovanja, čeprav je ena od pogodbenih strank oblastni subjekt, je ocenilo US v U-I-308/00 z dne 12. 2. 2004 (5. točka). Hkrati določba Ustave ne vključuje le odločb, izdanih po ZUP, ampak je definicija posegov upravnih oblasti širša, tudi od opredelitve aktov, ki se izpodbijajo po ZUS-1. Po prvem odstavku 157. člena bi se štelo kot s to določbo zavarovane predvsem drugače poimenovane akte kot posamične upravne akte in akte z neupravno pravno naravo, če pomenijo odločitev nosilca upravne oblasti o posamezniku, ki nima druge sodne kontrole (npr. presoja odločitve glede pristopa k izpitu v akreditiranem programu). Za pojem »posamičnega akta« tako ni odločilno, ali gre za upravni akt ali ne oziroma ali zakon (ZUS-1 ali kateri drugi) določa, da sodišče odloča o njegovi zakonitosti v upravnem sporu. Odločilno je, ali tožnik uveljavlja pravico v smislu 23. člena in ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V pojem upravnega akta po tej določbi pa ni mogoče vključiti vseh javnopravnih aktov, ki jih pri izvrševanju svojih funkcij sprejemajo državni organi, organi  samoupravnih lokalnih skupnosti in drugi subjekti, ker po svoji vsebini ne posegajo v pravni položaj posameznika oziroma glede na svoje značilnosti ne morejo biti predmet upravnosodne presoje (npr. izpitna ocena, pridobljena v okviru izobraževanja, ki je posledica subjektivnega ocenjevanja, ter ki po ustnem izpitu niti ni preverljiva po objektivnih merilih, ker ni nobenih podatkov o tem, kako je potekal izpit; enako npr. način zdravljenja pacienta).

3Drugi odstavek 157. člena predstavlja generalno sodno varstvo v upravnem sporu glede  zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni  zagotovljeno drugo sodno varstvo. Predmet izpodbijanja po drugem odstavku 157. člena so lahko tudi dejanja, s katerimi se poseže v ustavne pravice, npr. fizična preprečitev opravljanja funkcije, na katero je posameznik izvoljen. Tu so mišljena dejanja javnih oblasti in nosilcev javnih pooblastil (po OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95 recimo odločitev DZ) in ne dejanja posameznika ali pravne osebe zoper določeno fizično ali pravno osebo. Toda če npr. društva, delodajalci ali gospodarske družbe drugim posežejo v ustavno zagotovljene pravice in ni drugega sodnega varstva za trajajoč poseg (pri končanih posegih je namreč možnost odškodnine prek pravde), lahko prizadeti terja varstvo v upravnem sporu, saj mora biti vsaka oblastna pravica ustavno zavarovana ne glede na to, kdo je subjekt njenega ogrožanja. Zato ustavno pravico do upravnega spora ni mogoče zoževati samo na akte in dejanja nosilcev oblasti (Up-277/96 z dne 7. 11. 1996, 3. točka evidenčnega stavka). Nasprotno Kerševan (s. 794) izpostavlja vprašljivost takega stališča, češ da je sodišče prezrlo, da je v drugem odstavku 157. člena poudarjena potreba po zaščiti temeljnih človekovih pravic in svoboščin ter ustavnih načel nasproti posamičnim aktom in dejanjem vseh organov, četudi neupravnih. V tem naj bi bila razlika med prvim in drugim odstavkom 157. člena, prvi se torej nanaša le na upravne posamične akte, drugi pa (širše) na posamične akte in dejanja katerekoli veje oblasti. Menimo, da je teleološko primernejša razlaga, da ni bistven subjekt, ki poseg izvaja, ampak vsebina posega, tj. preprečitev ali otežitev ustavne pravice posamezniku (enako Zalar, s. 40). Med ustavne pravice brez sodnega varstva sodi še npr. pravica do naravnega sodnika ter neodvisnega in nepristranskega ter z zakonom ustanovljenega sodišča (23. člen) ali pravica do referenduma  (90. člen; Jerovšek, s. 1059), pa tudi možnost konkuriranja na razpisih pod enakimi pogoji (14. in 49. ter 74. člen) ali splošna svoboda ravnanja (35. člen).

4Ustava določa upravni spor kot subsidiarno obliko varstva pravic strank glede zakonitosti posamičnih upravnih in drugih aktov po tej določbi, če za določeno zadevo zakon ne določa drugega sodnega varstva. Določba 157. člena se zato dopolnjuje z zakonsko ureditvijo po ZUS-1 z uveljavitvijo 1. 1. 2007 in drugimi zakoni, ki upravni spor ali alternativno sodno varstvo opredeljujejo širše kot Ustava. To pomeni, da je za določene akte uprave predviden upravni spor tako po Ustavi kot zakonu (tj. zakonu o upravnem sporu, ZUS v veljavi od 1997 in ZUS-1 od 2007), za druge le po zakonu o upravnem sporu oziroma področnem predpisu, ki določi upravni spor kot obliko varstva (pri čemer bi v nasprotnem lahko prizadeti terjali varstvo po drugem odstavku 157. člena, npr. pri zavrnitvi imenovanja v habilitacijski naziv zaradi posega v ustavno pravico enakosti dostopa), za tretje druga vrsta sodnega nadzora (npr. socialni spor po ZDSS-1 iz 2004 ali pravda po ZSDP) in za četrte upravni spor mimo ZUS-1 neposredno na podlagi Ustave.

5Besedna zveza »upravni spor« poudarja dvoje. Prvič, predmet sodnega postopka je zakonitost ali celo ustavnost oblastnega posega v upravnopravnem ali drugem javnopravnem razmerju, torej praviloma v upravni zadevi oziroma posamičnega upravnega akta. Drugič, gre za spor med oblastnim izdajateljem akta in posamično stranko, ki meni, da je ta akt nezakonit, zato se tudi po zakonu o upravnem sporu podrejeno v postopku uporabljalo pravila pravdnega procesnega prava. Upravni spor omogoča enak procesni položaj obeh strank, čeprav je ena stranka oblastna institucija. Upravni spor se je zgodovinsko v tem smislu razvil kot institucija buržoazne pravne teorije in prakse v začetku 19. stoletja v Franciji.

6Zaradi posebnosti predmeta postopka se upravni spor po zakonu ponavadi vodi pred specializiranimi sodišči. V Sloveniji je bilo upravno sodstvo delujoče po jugoslovanski tradiciji že od začetka delovanja samostojne države, a sprva znotraj splošnega vrhovnega sodišča. Od leta 1922 do 2. svetovne vojne in potem spet od leta 1998 pa je bilo vzpostavljeno specializirano upravno sodišče, s čimer je po stališču stroke zagotovljena lažja dostopnost strank in večja osredinjenost na upravne zadeve. Druge države imajo različne sisteme sodnega nadzora nad delovanjem uprave v posamičnih pravnih razmerjih, pri čemer v grobem ločimo: a) skupine držav brez specializiranega upravnega sodstva (tu je precej osamljena Danska), b) skupine držav, ki upravni nadzor vodijo v sklopu splošnih sodišč s posebnimi upravnimi oddelki (npr. Španija ali Nizozemska), in c) skupino držav s specializiranim upravnim sodstvom (s Francijo na čelu in z njenim Conseil d’Etat, enako Švedska, Italija, Nemčija, Belgija, Grčija, Portugalska; Ziller, s. 265).

7Ta določba je tesno povezana predvsem s 23. členom o pravici vsakogar do odločanja o njegovih pravicah, dolžnostih in obtožbah brez nepotrebnega odlašanja neodvisnega in nepristranskega, z zakonom ustanovljenega sodišča, kar dopolnjuje 120. člen o sodnem varstvu pravic državljanov in organizacij proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih funkcij. Z upravnim sporom se zagotavlja enako varstvo pravic (22. člen). Po vsebini pomeni upravni spor nenazadnje zagotovitev 120. in 153. člena o zakonitosti in skladnosti posamičnih aktov in dejanj z višjimi akti. Na teh podlagah je upravni spor po Ustavi opredeljen po konceptu subjektivnega spora, katerega namen je predvsem varstvo pravic in pravnih interesov posameznikov, medtem ko je prispevek k objektivni zakonitosti le posledica te presoje. Glavni cilj upravnega spora je varstvo pravic in pravnih interesov posameznih pravnih subjektov, zato predmet upravnega spora ne morejo biti akti oziroma dejanja, ki pomenijo zgolj objektivno kršitev zakona. To so samo tisti akti oziroma dejanja, s katerimi je s kršitvijo zakona poseženo v subjektivno pravico ali pravno korist. Zakonodaja dopolnjuje tako razumevanje s korektivi objektivnega spora, katerega namen je ohranjanje zakonitosti in celovitosti pravnega reda oziroma javnega interesa (Androjna in Kerševan, s. 642).

8Prav tako je upravni spor prek sodne kontrole nad upravo kot delom izvršilne veje oblasti sestavina sistema zavor in ravnotežij (3. člen). S tem se uresničuje načela Sveta Evrope (po EKČP, Resoluciji o zaščiti posameznikov pred akti upravnih oblasti 1977, Resoluciji o izboljšanju nacionalnih pravnih sredstev 2004 idr.), ki terjajo sodni nadzor nad odločitvami  uprave, saj notranji upravni nadzor ni zadostno oziroma popolno jamstvo zakonitosti in enakosti strank pred zakonom. Sodni nadzor nad akti uprave je nadalje izraz enakega varstva pravic, saj morajo imeti tudi stranke v upravnih zadevah dostop do sodišča (22. in 23. člen).

9Vendar upravni spor ne pomeni nadomestnega odločanja sodišč v upravnih zadevah, zato se upravni spor ustavno skladno  po prvem odstavku 157. člena vodi le kot spor o zakonitosti izpodbijanega akta s kasacijskimi pooblastili sodišča. Zgolj izjemoma (recimo ob posegih v ustavne pravice po drugem odstavku 157. člena) upravno sodišče odloči z meritorno odločitvijo v sporu polne jurisdikcije. Načelo delitve oblasti namreč vzpostavlja med posameznimi vejami oblasti medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne ali sodne (OdlUS VI, 65, U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997, enako OdlUS VII, 140, U-I-146/98, Ur. l. 51/98). To na eni strani zahteva sodno kontrolo dela upravno-izvršilne oblasti, na drugi pa, da sodna oblast izvršuje le svojo ustavno določeno funkcijo in ne prevzema hkrati upravno-izvršilne državne funkcije, zato se na podlagi Ustave ne more zatrjevati avtomatski polni spor, saj ne bi šlo več za sodno kontrolo upravnega odločanja, ampak za njegov prevzem. Nezakonit posamični upravni akt tako praviloma sodišče le odpravi in vrne v ponovno odločanje upravi. Če sodišče nadomesti odločitev uprave, poseže v demokratično odgovornost v sodobni pravni državi, zato nadzorstvo sodišča ne sme pomeniti konstruiranja upravni funkciji, temveč zgolj naknadno (a posteriori) kontrolo upravnega delovanja, navaja nemška teorija (Kerševan, s. 671). Pri tem mora zakon urejati oba tipa spora enako, če ne obstaja razumen razlog razlikovanja, denimo glede obračuna stroškov (U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, 14. točka). Po drugi strani zgolj presoja zakonitosti ne bi zadostila namenu Ustave pri posegih v ustavne pravice, kjer mora sodišče ugotoviti neustavnost stanja in prepovedati nadaljevanje dejanja oziroma vzpostaviti ustavnost in tudi določiti o odškodnini. Enako velja pri netipičnih upravnih in drugih javnopravnih aktih (kjer se postopek vodi po 4. členu ZUP), ki običajno terjajo takojšnjo odločitev o pravici ali obveznosti. Zato je tedaj zagotovljen spor polne jurisdikcije v povezavi s tretjim odstavkom 120. člena in prvim odstavkom 23. člena. Če bi npr. zaradi nedelovanja (denimo molka) uprave posameznik ne bi mogel učinkovito varovati svojih pravic, bi v zakonsko definiranih primerih sodišče odločilo meritorno (OdlUS VII, 140, U-I-146/98, Ur. l. 51/98, 9. točka). Vendar morata biti tako zakonodajalec pri določanju meril za tip spora, kot sodišče v posamičnih zadevah zaradi načela delitve oblasti na izvršilno in sodno sfero, zadržana, tako da iz Ustave niti iz EKČP nikakor ne izhaja direktna obveza, da bi moralo biti vsem pravicam zagotovljeno sodno varstvo s polno jurisdikcijo (Jerovšek, s. 1065). ESČP izrecno poudarja določen obseg proste presoje držav pri reguliranju sodnega varstva (npr. sodba v zadevi Waite in Kennedy, 1999), kar pomeni zahtevo po dostopu do sodišča in odločanja v razumnem roku, ne pa denimo glede stopenj odločanja.  Sodnik Krivic po drugi strani v ločenem odklonilnem mnenju k OdlUS II, 117, U-I-46/92, Ur. l. 3/94, meni drugače, ker možnost sodišča, da se diskrecijsko odloči po samo pod zakonsko določenimi pogoji, ali bo vodilo spor polne jurisdikcije, ne zagotavlja varstva vsakomur, kot določa 23. člen. Dodatno teorija (Craig, s. 270, Zalar, s. 53) v zadnjem času  poudarja, da naloge uprave naraščajo in so čedalje kompleksnejše, zato se jih prenaša na samostojne regulatorje in druge neklasične izvajalce oblasti. Poleg tega je izdaja aktov v upravnih postopkih izraz zavestnega usmerjanja družbenih interakcij na podlagi vrednostnih podstati vladajočih. Zaradi širitve upravnega odločanja se spreminja razumevanje pomena in obsega sodne kontrole, tako da naj bi ravno upravni spor (sčasoma) obsegal ne le kontrolo zakonitosti, temveč tudi presojo skladnosti odločitev pristojne agencije z njenim poslanstvom, ker ne le zakonitost, pač pa tudi smotrnost odločitev izkazuje demokratičnost razmerij med oblastjo in naslovniki.

10Upravni spor se v luči 25. člena (pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva) lahko pojmuje kot pravno sredstvo, toda ne gre za pravno sredstvo znotraj upravnega odločanja. Upravni spor ni niti redno niti izredno pravno sredstvo po ZUP, ampak samostojen sodni postopek. Ravno v tem je njegov ustavni naboj, saj nepristransko presojo spora med izvršilno oblastjo in posamezno stranko lahko zagotovi samo neodvisno sodišče, kajti sodniki so vezani le na Ustavo in zakon (125. člen). Upravni spor pa ima vendar v dveh smislih pomen pravnega sredstva. Prvič, upravni spor lahko nadomesti sicer po 25. členu zahtevano pravico stranke do pritožbe v upravni ali drugi zadevi, saj lahko stranka v upravnem sporu uveljavlja vse pritožbene razloge, tj. napačno uporabo materialnega prava, bistveno kršitev določb postopka ter nepopolno in zmotno ugotovitev dejanskega stanja, sodišče pa ima taka pooblastila, da se zagotavlja instančna kontrola (OdlUS XVII, 42, U-I-98/07, Ur. l. 65/08, 14. točka). Enako velja po EKČP in pravu EU. Uzakonitev enostopenjskega upravnega postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika, je kljub morebitni vzporedni možnosti izrednih pravnih sredstev poseg v njegovo osebno pravico iz 25. člena, zato ima posameznik tedaj (najmanj) pravico do upravnega spora, če področni zakon ne zagotavlja drugega sodnega varstva (glej komentar k 25. členu).

11Drugič, upravni spor je eden izmed zaporednih postopkov, ki tvori redno pravno pot pri varstvu pravic. Zato mora biti upravni spor izčrpan (tj. tožba pravočasno vložena in ne umaknjena), da je možno nadaljnje izpodbijanje posamičnih aktov in dejanj v upravnopravnih razmerjih v postopku z ustavno pritožbo po 50. členu ZUstS. US v svojih odločbah striktno vztraja, da mora pritožnik izkazati izčrpanost pravnega varstva v upravnem sporu, če meni, da gre za akt iz prvega ali drugega odstavka 157. člena, ki je nezakonit oziroma s katerim so mu bile kršene ustavne pravice. Sicer sodišče ustavno pritožbo zavrže. O tem npr. po OdlUS IV, 23, U-I-15/95 z dne 9. 3. 1995 glede dodelitve socialnega stanovanja v najem, Up-90/95 z dne 23. 4. 1996 glede izvolitve v sodniško funkcijo, Up-247/99 z dne 16. 11. 1999 glede odškodnine v zvezi z ovadbo za kaznivo dejanje, Up-70/01 z dne 27. 3. 2001 v zadevi uveljavitev pravic po zakonu o referendumu in ljudski iniciativi, Up-535/01 z dne 26. 3. 2002 glede sodelovanja v postopku spremembe Ustave ali Up-14/06 z dne 14. 7. 2006 glede nerazumno dolgega odlašanja. S tem v zvezi je US dolgo vztrajalo, da je treba pravici po 23. in 25. členu obravnavati ločeno in zato zagotoviti  dvostopenjskost odločanja v upravnem sporu, toda od tega stališča je pozneje odstopilo (OdlUS XIV, 88, U-I-219/03, Ur. l. 118/05, 31. točka). V tem smislu sedaj veljavni ZUS-1 določa pritožbo v upravnem sporu le izjemoma (73. člen ZUS-1, npr. ob posegu v ustavne človekove pravice).

12V pravu EU je podobno kot po EKČP in praksi ESČP državam članicam dana (relativna) avtonomija glede ureditve sodnega varstva nad odločitvami uprave, vendar se poudarja potreba po učinkovitem uveljavljanju evropskih pravic oziroma pravnega reda EU (10. člen PES). Zato je Sodišče EU postavilo določene zahteve, predvsem dve. V prvi gre za standard učinkovitosti, po katerem morajo biti zagotovljena učinkovita pravna sredstva za uveljavljanje in varstvo prava EU (sodba v zadevah Comet, št. 45/76, 1976, in Rewe, št. 33/76, 1989). Sodno varstvo mora učinkovito zagotavljati tisti cilj, ki mu predmetna določba prava EU sledi, vključno z načelom pravne varnosti (npr. sodbi v zadevah Johnston, št. 222/84, 1986, Graham J. Wilson, št. C-506/04, 2006). Druga zahteva zadeva standard nediskriminacije, po katerem se morajo pravice po evropskem pravu pred državnimi sodišči varovati na enak način in v enakem obsegu kot nacionalne pravice in ne glede na državljanstvo osebe, ki varstvo uveljavlja.