Jadranka Sovdat, 2011

1Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah (glej komentar k 43. čl.) uvršča procesna jamstva med tri temeljne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za uresničevanje temeljnih načel volitev. Med procesnimi jamstvi izstopa zahteva po učinkovitem sistemu pravnih sredstev za varstvo volilne pravice. Pri njegovi vzpostavitvi naj veljajo naslednja pravila: Če je za parlamentarne volitve predvidena pritožba na parlament, mora biti končna odločitev pridržana sodišču. Pritožbeni postopek in še posebej pristojnosti in pooblastila pristojnih organov morajo biti zakonsko jasno urejeni, da se preprečijo spori o pristojnosti. Postopek naj bo enostaven, izločen naj bo formalizem, da bi se izognili odločitvam o nedovoljenosti pravnih sredstev, še posebej pri politično občutljivih primerih. Spore v zvezi z evidenco volilne pravice je mogoče poveriti prvostopenjskim sodiščem. Pritožbeno telo mora imeti pooblastilo delno ali v celoti razveljaviti volitve, če bi nepravilnosti vplivale na volilni izid. V primeru razveljavitve volitev je treba izvesti nove volitve. Vsi kandidati in vsi volivci (z možnim dodatno zahtevanim kvorumom za volivce) morajo imeti možnost vložiti pravno sredstvo. Roki za vložitev pravnih sredstev in za odločitev o njih morajo biti kratki, še posebej pred volitvami, vendar pa mora biti spoštovana pravica do kontradiktornosti.

2Ta temeljna pravila morajo biti uveljavljena tudi v slovenski ureditvi, saj nekatera izmed njih izhajajo že iz same Ustave, v skladu s temeljnimi ustavnimi načeli, temeljnimi načeli volitev in z ustavnimi procesnimi jamstvi pa jih mora uveljaviti tudi  zakonodajalec. S 3. odst. 82. člena Ustave je predviden samo “končni” volilni spor glede volitev poslancev Državnega zbora, pri čemer Ustava tudi sámo ureditev tega prepušča zakonodajalcu. Z njim je US postavljeno v vlogo volilnega sodnika. Volilni spor je namenjen učinkovitemu varstvu aktivne in pasivne volilne pravice. Ker sta to človekovi pravici, jima mora biti že na podlagi četrtega odstavka 15. člena Ustave zagotovljeno sodno varstvo. Čeprav morajo, kot je poudarilo US v odločbi št. U-I-159/08 (Ur. l. 120/08), vsi državni organi pri svojem delovanju spoštovati pravo, je vendarle to še posebej naloga sodne oblasti, saj prav sodstvo v konkretnih primerih zavezujoče pove, kaj je pravo. Zato ima delovanje sodne oblasti, ki jo izvršujejo neodvisni in nepristranski sodniki, odločilen pomen ne le za uresničevanje načel pravne države, ampak tudi za uresničevanje temeljnih volilnih načel. Prav obstoj neodvisnega sodstva (125. člen Ustave), ki mu mora biti v primeru morebitnih sporov zaupana zadnja beseda o pravilni (in ustavnoskladni) razlagi volilnega prava, je tisti izmed temeljnih pogojev, ki dokončno zagotovi demokratične volitve. Zato ni naključje, da ga Mackenzie (s. 14) uvršča na prvo mesto med pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko govorimo o svobodnih volitvah.

3Vendar zgolj obstoj neodvisnega sodstva sam po sebi še ni dovolj; je zgolj temeljni pogoj. Da bi bilo volilni pravici učinkovito sodno varstvo tudi zagotovljeno, mora zakonodajalec v skladu z Ustavo najprej jasno določiti pristojnost sodišč in druga, zlasti postopkovna pravila in pooblastila za njihovo odločanje v volilnih sporih. Volilni predpisi morajo zagotavljati sodno varstvo volilne pravice in sodno kontrolo zakonitega oblikovanja predstavniškega telesa (oziroma drugih organov državne ali lokalne oblasti). Sodišča, poklicana k izvršitvi te naloge, vključno z US, pa morajo to svojo nalogo tudi dejansko in učinkovito opraviti.

4Ustavnosodne presoje predpisov, ki urejajo volitve, sicer ne moremo opredeliti  neposredno kot volilni spor, vendar pa je treba uvodoma na eni strani posebej poudariti njen pomen pri zagotavljanju tega, da predpisi upoštevajo temeljna načela urejanja volilne pravice ter s tem svobodnih in poštenih volitev. Na drugi strani pa ustavnosodna presoja zakona ali drugega predpisa lahko postane sestavni del odločanja v posamičnem postopku glede na pristojnosti US, ki lahko hkrati odloča o ustavnosti predpisa in o ustavni pritožbi v posamični zadevi. Na enak način lahko postane odločanje o ustavnosti zakona tudi sestavni del volilnega spora, ki je v prvostopenjski pristojnosti US. Tega zakon sicer izrecno ne ureja, vendar si ni mogoče predstavljati, da bi US, katerega temeljna pristojnost v sistemu državne oblasti je vendarle ustavnosodna presoja predpisov, lahko odločalo v volilnem sporu na podlagi protiustavnih zakonskih določb. Na podlagi 30. člena v zvezi s 1. odst. 49. člena ZUstS bi zato US moralo začeti postopek za oceno ustavnosti zakona, če bi bilo to potrebno za odločitev v volilnem sporu. Pač pa nedvomno med volilne spore lahko uvrstimo sodno varstvo volilne pravice glede ugotavljanja volilne pravice in njene evidence, sodno varstvo v kandidacijskem postopku, ki je ena izmed zelo pomembnih faz volilnega postopka, in sodno varstvo v fazi potrditve mandatov. Pri tem velja še posebej opozoriti na to, da lahko nepravilnosti v katerikoli fazi volilnega postopka vplivajo na končno presojo tega, ali je bilo zagotovljeno svobodno in učinkovito izvrševanje aktivne in pasivne volilne pravice, kot zelo jasno izhaja tudi iz številnih odločitev ESČP (glej komentar k 43. čl.).

5Postopek iz 3. odst. 82. člena je namenjen sodnemu varstvu volilne pravice iz 2. odst. 43. člena Ustave, jasno pa je, da morajo tako volilni organi kot pristojna sodišča pri svojem odločanju spoštovati tudi vse druge človekove pravice. Vsa temeljna stališča, ki jih US sprejme v tem volilnem sporu, pa morajo že zaradi spoštovanja načela enakosti iz drugega odst. 14. člena Ustave veljati tudi za volilne spore, za katere sicer pristojnost US ni določena z Ustavo, ampak z zakonom, gre pa po vsebini za enakovrstne postopke (potrjevanje mandatov članov Državnega sveta in poslancev EP oziroma potrjevanje mandatov članom občinskih svetov, ki je sicer v prvostopenjski pristojnosti upravnega sodišča, US pa se s slednjimi postopki sreča v okviru postopka z ustavno pritožbo). Zato so hkrati stališča, sprejeta v vseh navedenih postopkih, tudi če ne gre za potrjevanje mandatov članov Državnega zbora, pomembna z vidika 3. odst. 82. člena Ustave.

6Volilni spori v zvezi s potrditvijo mandatov so pred US prava redkost, kar je v primerjavi z drugimi državami presenetljivo. Morda je razlog za to tudi ustavno sporna zakonska ureditev sodnega varstva, ki predvideva drugačna pravna sredstva za volivce in drugačna za kandidate. Tako je bil v zadnjem desetletju sprožen le en vsebinski spor glede potrditve mandata poslancu zaradi nadomestitve poslanke, ki je bila imenovana za ministrico. Na vprašanje, kateri izmed dveh kandidatov na listi politične stranke, ki je pridobila mandat, bo pričel izvrševati poslansko funkcijo, US ni bilo težko odgovoriti.