Blaž Ivanc, 2011

1Pogledi pravne teorije o naravi pravice do »zdravstvenega varstva« ali do »zdravja« ali dostopa do »zdravstvenih storitev« niso enotni, kar otežuje njeno pojmovno opredelitev (Toebes, s. 661). V sodobni teoriji se poudarja dvojna narava pravice, po kateri gre po eni strani za socialno pravico in po drugi strani tudi za individualno pravico posameznika (Carmi Wax, s. 36, den Exter,  s. 58). Zaradi zahteve po enotnem in nedeljivem pojmovanju človekovih pravic navedeno razlikovanje nima odločilne teže oziroma se njen pomen zelo zmanjšuje (prim. den Exter, s. 60; Strban, s. 83). Dihotomija socialne pravice in individualne pravice je značilna tudi za določbo 51. člena, ki v prvem odstavku ureja pravico do zdravstvenega varstva zlasti kot socialno pravico pozitivnega statusa, medtem ko je v tretjem odstavku varovana značilna individualna pravica posameznika do svobodnega odločanja o zdravljenju. (Ureditev iz tretjega odstavka 51. člena je posebej obravnavana v II. poglavju komentarja k navedeni določbi.)

2Pojem zdravstvenega varstva je nedoločen pravni pojem, ki ga mora (na podlagi zakonskega pridržka) opredeliti zakonodajalec. Po ZZVZZ obsega zdravstveno varstvo sistem družbenih, skupinskih in individualnih dejavnosti, ukrepov in storitev za krepitev zdravja, preprečevanje bolezni, zgodnje odkrivanje, pravočasno zdravljenje, nego in rehabilitacijo zbolelih in poškodovanih. Obsega tudi pravice iz zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni, poškodbe, poroda ali smrti. Zdravstveno varstvo opredeljuje tudi določba 3. člena točke a Direktive 2011/24/EU o uveljavljanju pravic pacientov pri čezmejnem zdravstvenem varstvu, po kateri gre za zdravstvene storitve, ki jih za paciente opravljajo zdravstveni delavci, da bi ocenili, ohranili ali obnovili njihovo zdravstveno stanje, vključno z izdajo in zagotovitvijo zdravil in medicinskih pripomočkov ter izdajanjem receptov zanje. Navedena opredelitev je v veliki meri podobna zakonski opredelitvi zdravstvene dejavnosti iz določbe 1. člena ZZDej, ki obsega ukrepe in aktivnosti, ki jih po medicinski doktrini in ob uporabi medicinske tehnologije opravljajo zdravstveni delavci oziroma delavke in zdravstveni sodelavci oziroma sodelavke pri varovanju zdravja, preprečevanju, odkrivanju in zdravljenju bolnikov in poškodovancev. Pravico do zdravstvenega varstva opredeljuje teorija kot pravico dostopa do zdravstvenih dajatev, ki je lahko ekonomske, geografske, časovne ali informacijske narave, ter kot pravico do kakovostnih zdravstvenih dajatev (Strban, s. 86). Z določbo prvega odstavka 51. člena je zakonodajalcu naloženo, da z zakonom določi pogoje, pod katerimi se uresničuje pravica do zdravstvenega varstva, ki se po svoji vsebini uvršča med socialne pravice pozitivnega statusa. Po stališču US iz navedene določbe za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča (materialno) dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve. Uresničevanje pooblastila iz zakonskega pridržka oziroma zakonska ureditev pravic(e) do zdravstvenega varstva mora biti v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz določb o uresničevanju in omejevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin (15. člen), o ustavnosti in zakonitosti (153. člen) ter o vezanosti uprave na zakon (120. člen).

3Varovana pravna dobrina je človekovo zdravje, ki predstavlja eno od najpomembnejših ustavnih vrednot. Od zdravja posameznika oziroma od zagotovitve pravice do zdravstvenega varstva je namreč odvisno tudi uživanje oziroma uresničevanje drugih pravic in temeljnih svoboščin. Druge temeljne vrednote, povezane z zagotavljanjem zdravstvenega varstva, so univerzalnost, dostop do visokokakovostne oskrbe, enakost in solidarnost. Ustava pravico do zdravstvenega varstva opredeljuje kot samostojno ustavno pravico. V prvem odstavku 51. člena je pravica do zdravstvenega varstva opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena Ustave opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev (OdlUS VIII, 220, U-I-294/96 z dne 13. 10. 1999; tč. 4). Določba drugega odstavka 51. člena Ustave se nanaša predvsem na ekonomsko dostopnost do zdravstvenih storitev. Glede zdravstvenih storitev, ki se zagotavljajo v okviru sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja, izhaja dolžnost določitve načina in obsega financiranja storitev iz javnih sredstev že iz določbe 50. člena. Glede (javnozdravstvenih) zdravstvenih ukrepov, ki v smislu določbe tretjega odstavka 51. člena pomenijo prisilno zdravljenje (npr. obvezna cepljenja), zakonodajalec nima polja proste presoje in mora urediti njihovo financiranje iz javnih sredstev. Zasebna zdravstvena zavarovanja so po drugi strani izključena iz obsega 50. člena, ki se nanaša na obvezno zdravstveno zavarovanje (prim. Strban, s. 87). Po stališču US je polna materialna dostopnost zdravstvenih storitev legitimen cilj, ki – na podlagi pravice do zdravstvenega varstva – upravičuje tudi posege zakonodajalca izven področja obveznega zdravstvenega zavarovanja in lahko terja tudi določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena (prim. U-I-277/05, Ur. l. 21/06, tč. 26). Določbi prvega in drugega odstavka 51. člena zakonodajalcu torej omogočata pomembno polje proste presoje pri urejanju različnih tipov prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja, pri tem pa mora upoštevati legitimnost in sorazmernost med zagotavljanjem ciljev socialne države in varstvom svobodne gospodarske pobude pri posameznih tipih prostovoljnih zdravstvenih zavarovanj.

4Pravna dobrina človekovega življenja je prvenstveno varovana že z določbo 17. člena, vendar se že po naravi stvari v primerih, ko je denimo zaradi slabega zdravstvenega stanja ogroženo življenje posameznika, varovani področji obeh določb praktično prekrivata. Absolutno varstvo posameznika pred mučenjem, nečloveškim ali ponižujočim kaznovanjem ali ravnanjem na zdravstvenem področju je zagotovljeno že z določbo 18. člena in ne sodi v normativno vsebino 51. člena (glede prepovedi izvajanja medicinskih ali drugih znanstvenih poskusov brez svobodne privolitve posameznika iz drugega odstavka podrobneje v komentarju k tretjemu odstavku 51. člena).

5Poleg pravice do socialne varnosti (50. člen) in pravice invalidov (52. člen) je tudi pravica do zdravstvenega varstva opredeljena v Ustavi kot socialna pravica, ki ji pripada položaj temeljne človekove pravice. Že iz jezikovne razlage izhaja, da v sistemu z Ustavo priznanih socialnih pravic pravici do socialne varnosti in pravici do zdravstvenega varstva pripada položaj samostojne človekove pravice. Kljub temu sta navedeni človekovi pravici tesno in sistemsko povezani. Povezani nista le v tem, da je prva socialna pravica par excellance, druga pa svoji pretežni naravi, temveč si v določenem delu »delita« pravno varovano dobrino zdravja. V okviru pravice do socialne varnosti je posebej ustavno varovan dostop do tistih zdravstvenih storitev, ki (po presoji zakonodajalca) sodijo v okvir izvrševanja načela socialne države in zagotavljanja socialne varnosti. Vrste navedenih storitev, njihovo vsebino in obseg je zakonodajalec dolžan urediti z zakonom, ki ureja sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja kot enega od sistemov socialnih zavarovanj. Z zakonsko ureditvijo obveznega zdravstvenega zavarovanja pa se uresničuje tudi pomemben vidik pravice do zdravstvenega varstva, saj je obvezno zdravstveno zavarovanje del sistema zdravstvenega varstva. Četudi ustavodajalec ureditve obveznega zdravstvenega zavarovanja ne bi vključil v posebno določbo 50. člena, bi taka ali podobna obveznost (lahko tudi v smislu uvedbe nacionalne zdravstvene službe) izhajala iz določbe drugega odstavka 51. člena. Morebitna uzakonitev sistema nacionalne zdravstvene službe torej ne bi nasprotovala določbi 51. člena, ampak bi bila (je) v nasprotju z določbo drugega odstavka 50. člena. Glede zagotavljanja zdravstvenih storitev v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja je določba 50. člena v razmerju do določbe 51. člena lex specialis (obratno sicer velja za genezo pravice do zdravstvenega varstva oziroma pravice do zdravja kot socialne pravice iz druge generacije človekovih pravic). Določba 50. člena namreč ne le zožuje polje presoje zakonodajalca glede načina, vsebine in obsega zagotavljanja socialne varnosti upravičencem do zdravstvenega varstva, temveč določa tudi ožji krog upravičencev (to ni vsakdo, ampak le državljan). Z vidika oseb, ki po določbi 50. člena ne sodijo med upravičence, navedena določba v razmerju do določbe drugega odstavka 51. člena pomeni posebno in tudi ožjo ureditev ekonomske dostopnosti do določenega kroga zdravstvenih dobrin in storitev. Določba 50. člena torej kategorično omejuje domet določbe 51. člena glede načina uresničevanja tistega dela pravice do zdravstvenega varstva, ki mora zaradi zagotavljanja pravice do socialne varnosti biti urejena v sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja. Širitve kroga upravičencev do pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ni mogoče neposredno utemeljevati na podlagi določbe 51. člena. Že iz jezikovne in logične razlage določbe izhaja, da status upravičenca pripada »vsakomur« in ne zgolj »državljanom«, kot to določa prvi odstavek 50. člena. Ustavno podlago za zakonsko širitev kroga upravičencev do pravic iz obveznega zdravstvenega lahko daje samo razlaga določba 50. člena v smislu, da je zakonodajalec krog nujnih upravičencev (državljanov) v okviru polja proste presoje upravičen oziroma na podlagi mednarodnih obveznosti dolžan razširiti na druge skupine upravičencev.

6Ustavno varstvo vrednote zdravja presega vsebinski okvir določbe 51. člena (tudi v povezavi z določbo 50. člena). Da je pravica do zdravstvenega varstva del širše pravice do zdravja, izhaja iz sistemske povezanosti pravice do zdravstvenega varstva z določbami, s katerimi je varstvo pred nalezljivimi boleznimi določeno kot dopusten razlog za omejevanje pravice do svobode gibanja (drugi odstavek 32. člena) in pravice do zbiranja in združevanja (tretji odstavek 42. člena). Če Ustava ne bi imela posebne določbe o pravici do zdravstvenega varstva, bi bili podlaga za ustavno varstvo zdravja posameznika zlasti določbi, s katerima je zagotovljena nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic (35. člen), in varstvo osebnega dostojanstva in varnosti posameznika (34. člen). Varstvo pred nalezljivimi boleznimi je lahko razlog za omejitev prepovedi prisilnega zdravljenja iz tretjega odstavka 51. člena. Na področju varstva duševnega zdravja pa lahko ukrepi države posežejo celo v svobodo posameznika (19. člen). Po stališču US je zdravje tako pomembna vrednota, da lahko upravičuje tudi obsežne in globoke posege v splošno svobodo ravnanja iz 34. člena Ustave (U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009, Ur. l. 27/09; tč. 17) in v svobodo izražanja, ki jo zagotavlja 39. člen (U-I-141/97  z dne 19. 12. 2001, Ur. l. 104/01). Izvajanje zdravstvenih storitev je po naravi stvari povezano z vodenjem in obdelavo medicinske dokumentacije. Zato je pri zbiranju in obdelavi občutljivih osebnih podatkov o pacientih treba zagotavljati varstvo osebnih podatkov posameznika (38. člen). Kadar v okviru pozitivne obveznosti države, da zagotavlja pogoje za svobodno odločanje o rojstvih svojih otrok (55. člen), sodijo določeni medicinski oziroma zdravstveni ukrepi, je pravica do zdravstvenega varstva posredno povezana tudi z navedeno svoboščino. S pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen) je pravica do zdravstvenega varstva povezana takrat, ko škodljivo stanje v življenjskem okolju neposredno ogroža ali že povzroča konkretno škodo za zdravje ljudi (glej ustavno presojo določb ZOUTI).

7Ustavne določbe, s katerimi je varovano človekovo zdravje, in so podobne določbi 51. člena, vsebujejo določba 64. člena portugalske ustave, določba 68. člena poljske ustave, določba XIX. člena madžarske ustave, določba 23. člena belgijske ustave, določba 28. člena estonske ustave, določba 32. člena italijanske ustave, določba 33. člena romunske ustave, določba 40. člena slovaške ustave in določba prvega odstavka 43. člena španske ustave. Ustave drugih držav (npr. Avstrije, ZRN, Danske, Švedske, Velike Britanije in Malte) pravice do zdravstvenega varstva posebej ne omenjajo oziroma jo večinoma obravnavajo v okviru načela socialne države oziroma pravice do socialne varnosti. Z vidika evropskega primerjalnega ustavnega prava torej ne moremo govoriti o enotni ureditvi pravice do zdravstvenega varstva oziroma pravici do zdravja (več o tem Frenz, s. 1260). Pravica do zdravja oziroma do zdravstvenega varstva je varovana v najmanj 115 ustavah držav sveta.

8Iz določbe 14. člena izhaja zahteva, da mora zakonodajalec pri podrobnejšem določanju vsebine pravice do zdravstvenega varstva spoštovati ustavno načelo enakosti in zagotoviti nediskriminatorno obravnavo. Posebej je treba opozoriti na procesni vidik uveljavljanja pravice do zdravstvenega varstva.

9Ne glede na to, da so v zakonskih predpisih na različnih področjih zdravstvenega varstva postopki varstva navedene pravice urejeni različno, je temeljna ustavna zahteva, da morajo biti v posamičnih postopkih uveljavljanja pravic, ki pomenijo uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva, zagotovljena vsa ustavna procesna jamstva (22. do 25. člen).