Jadranka Sovdat, 2011

1“Poleg človekovih pravic in vladavine prava je demokracija eden izmed treh temeljnih stebrov evropske ustavne dediščine (…). Demokracija je nepojmljiva brez volitev, izvedenih po določenih načelih, ki jim dajejo demokratičen značaj. Ta načela pomenijo poseben vidik evropske ustavne dediščine, ki jo legitimno lahko označimo s pojmom ‘evropska volilna dediščina’. Ta vsebuje dva vidika: prvi, najpomembnejši, so ustavna načela volilnega prava, kot so splošna, enaka, svobodna, tajna in neposredna volilna pravica, in drugi je načelo, da se resnično demokratične volitve lahko odvijajo samo, če obstajajo temeljni pogoji demokratične države, ki je zasnovana na vladavini prava, človekovih pravicah, stabilnosti volilnega prava in na učinkovitih procesnih jamstvih.” Tako je Beneška komisija šest let po tem, ko je US (OdlUS V, 12, U-I-106/95, Ur. l. 14/96) enako opredelilo temeljna načela volitev, z obrazloženim poročilom pospremila v življenje Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah (sprejet 5.–6. 7. 2002), ki k petim temeljnim načelom že v uvodu dodaja še zahtevo po periodičnosti volitev. Zanimivo je, da se US v vsem času po njegovem sprejemu ni niti enkrat sklicevalo na dokaj podrobno razčlenjena pravila Zakonika. Zato pa to tem bolj pogosto počne ESČP. Jasno je, da Zakonik nima pravno obvezujoče narave, vendar v sebi združuje  pomembna stališča, ki so po svoji vsebini prav tista, do katerih pridemo z ustavnopravno razlago volilnih načel glede urejanja volilne pravice. Volilna načela so izjemnega pomena za volitve, zlasti z vidika, da so rezultati volitev verodostojen odraz izražene volje volivcev. Rezultati volitev pa so v določeni meri tudi odraz pravil, ki veljajo za njihovo izvedbo (Taagepera in Soberg Shugart, s. 2–6). Zato so volilna načela temeljna vodila pri razlagi pravnih pravil, ki urejajo volilno pravico, in so pomembna tudi pri postavljanju meja, do katerih lahko ta pravna pravila sežejo, ne da bi pomenila nedopustno poseganje v človekovo pravico. Zakonodajalec mora biti na volilna načela še posebej pozoren.

2Pravila Zakonika v prvem delu podrobneje opredeljujejo splošno volilno pravico z določitvijo mogočih pogojev zanjo glede starosti, državljanstva in prebivališča, določajo, kdaj je mogoče volilno pravico odvzeti, določajo pravila volilnih evidenc in kandidiranja. Razdeljujejo pomen enakosti volilne pravice z vidika enakosti volilnega glasu, enakosti volilne moči, enakih priložnosti, položaja manjšin ter enakosti in sorazmerne zastopanosti spolov. Podrobneje določajo pomen volilne svobode, vključno z zahtevami, ki naj bodo izpolnjene, da se preprečijo in sankcionirajo volilne prevare. Tajnost pri izvrševanju volilne pravice opredeljujejo ne le kot volivčevo pravico, pač pa tudi kot njegovo dolžnost. Neposredne volitve pa morajo biti uveljavljene vsaj za en dom parlamenta, nadnacionalna zakonodajna telesa in za občinske svete. Zahteva po periodičnosti pomeni, da morajo biti volitve izvedene v rednih presledkih, pri čemer mandatna doba poslancev ne sme presegati petih let. V drugem delu Zakonika so določeni pogoji za implementacijo teh pravil. Na prvem mestu je zahteva po spoštovanju človekovih pravic in med njimi še posebej svobode izražanja in svobode medijev, svobode gibanja ter svobode zbiranja in združevanja v politične namene, vključno z ustanovitvijo političnih strank. Poleg tega morajo biti volilna pravila, razen glede tehničnih zadev in podrobnosti, opredeljena v pravnem aktu države, ki ima vsaj raven zakona; temeljni elementi volilnega prava, posebej volilni sistem, članstvo v volilnih komisijah in določanje volilnih enot se ne smejo spreminjati v zadnjem letu pred volitvami, razen če se to uveljavi s spremembami ustave ali zakona, ki je na višji ravni od običajnega zakona. Nujna so tudi procesna jamstva, po katerih mora za organizacijo volitev skrbeti neodvisno telo, omogočeno mora biti opazovanje volitev (posebej pri štetju volilnih glasov) in biti mora zagotovljen učinkovit sistem pravnega varstva. (O slednjem glej komentar k 3. odst. 82. čl.) Ob spoštovanju teh načel je dopustna izbira katerega koli volilnega sistema.

3Ustava v 1. odst. tega člena določa dve izmed uveljavljenih volilnih načel, ki spremljata splošno volilno pravico. Sámo volilno pravico pa v resnici uredi v 2. odst., v katerem aktivni in pasivni volilni pravici določi dva pogoja: državljanstvo in starost. Prav to, da volilni pravici določa le ta dva pogoja, je odraz načela splošnosti iz 1. odst., kajti to načelo pomeni prav izostanek pogojev, ki izhajajo iz osebnih okoliščin. Ustava seveda ne daje podrobnejše opredelitve same volilne pravice. Vendar je jasno, da tako aktivna kot pasivna volilna pravica združujeta v sebi več vidikov. Aktivna volilna pravica ne pomeni samo pravice posameznika, da svobodno izrazi svojo voljo (pravico voliti) in tako odda svoj glas za kandidata (ali za kandidatno listo) po svoji izbiri. Zajema tudi njegovo pravico, da predlaga (bodisi skupaj z določenim številom volivcev bodisi v okviru politične stranke) kandidate, ki bodo nastopali na volitvah. Pasivna volilna pravica vsebuje pravico posameznika, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za izvolitev (torej pravico biti voljen ali pravico nastopati kot kandidat na volitvah). Vsebuje tudi pravico biti izvoljen, kar pomeni v bistvu pravico posameznika, da na podlagi volilnih rezultatov pridobiti mandat. Ob pridobljenem mandatu nastopi še tretji vidik pasivne volilne pravice, ki zajema pravico posameznika do izvrševanja tako pridobljenega mandata.

4Z novim 4. odst., ki ga je ustavodajalec sprejel leta 2004, je zakonu naložena določitev ukrepov za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti. Uzakonitev takšnih pravil (določitev najmanjšega odstotka oseb istega spola na kandidatni listi) tudi po Zakoniku dobre prakse v volilnih zadevah ne nasprotuje načelu enake volilne pravice, če ima za to ustavno podlago. Slovenski ustavodajalec jo je s tem ustvaril.