Tone Jerovšek, Polonca Kovač, 2011

1Pravno sredstvo je določeno procesno dejanje, s katerim se pri pristojnem organu začne oziroma sproži postopek za presojo in ugotovitev skladnosti konkretnega upravnega akta (odločbe, sklepa ali drugega akta s pravno naravo oblastne odločbe) z abstraktno pravno normo. Namen pravnih sredstev je zagotoviti zakonitost v materialnem in formalnem pogledu ter varovati pravno opredeljene interese udeležencev v postopku. V procesnem smislu gre predvsem za možnost obrambe (right of defense) strank v postopku. Pri pojmu pravnega sredstva je treba z vidika dostopnosti in učinkovitosti ločiti, ali gre za pravno sredstvo znotraj določenega tipa postopka (npr. pritožba ali revizija znotraj pravdnega ali upravnega postopka) ali obliko nadzora kot samostojnega postopka (npr. upravnega ali socialnega spora po dokončnosti upravne odločbe). 25. člen se tolmači tako, da pokriva obe razumevanji pravnega sredstva. Zato lahko zakon v skladu z Ustavo pritožbo kot instrument načelne dvostopenjskosti v večini postopkov nadomesti z drugo obliko nadzora, če ta hkrati zadosti drugim določbam Ustave in EKČP (npr. nujnost sodnega nadzora nad upravo ali neodvisnost in nepristranskost nadzornega tribunala).

2Če uporabljamo pojem učinkovitosti oziroma presojamo pravne institute kot bolj ali manj učinkovite, je treba obravnavani institut umestiti v kontekst pravnega in družbenega sistema, v katerem naj služi svojemu namenu, in oceniti kot učinkovito normo tisto, ki dosega zastavljeni namen (Kovač, s. 1267). Pri pravnem sredstvu z vidika 25. člena to ni pravica do pravnega sredstva sama po sebi, temveč tako pravno sredstvo, ki osebi v razmerju do oblastnega posega v njen pravni položaj omogoča nepristransko ponovno presojo odločitve in zadržanje izvršitve, v primeru nezakonitosti pa odpravo ali razveljavitev izpodbijanega akta. Pravno sredstvo mora biti tako, da omogoča odpravo kršitve, ki jo stranka zatrjuje. Zato je pojem učinkovitosti pravnega sredstva del načela pravne države (2. člen), povezan pa je neposredno še z enakostjo pred zakonom, varstvom človekove osebnosti in dostojanstva, enakim varstvom pravic, pravico do sodnega varstva, zakonitostjo, upravnim sporom in pravnomočnostjo (14., 21., 22., 23., 120., 153., 157. in 158. člen). V zvezi s pravnomočnostjo kot razsežnostjo pravne države in zaupanja v pravo je treba opredeliti pravico iz 25. člena kot izjemo od pravila (gl. komentar k 158. členu). To se kaže tako, da zakonodajalec ustavno dopustno omejuje rabo pravnih sredstev z  določbami o različnih elementih rabe pravnih sredstev, zlasti z določanjem le nekaterih vrst pravnih sredstev v posameznih postopkih, rokov in stvarno legitimacijo njihove uporabo, razloge za sprožitev pravnega sredstva ipd.). To pomeni, da mora biti sicer vsakomur zagotovljena pravica izpodbijanja oblastne odločitve, toda po nastopu pravnomočnosti (ali v upravnem postopku že dokončnosti), se ta ustavna pravica izčrpa oziroma omeji, da se prednostno zagotovi predvidljivost v pravnem sistemu. Pravimo, da ima pravna varnost prednost pred pravno pravilnostjo (prim. Pavčnik, s. 456).

3Ta ustavna kavtela je izraz poštenega postopka (fair trial, due process), kar se izrecno izraža v 13. in 6. členu EKČP (učinkovito pravno sredstvo in pošteno sojenje), čeprav je splošna strokovna ocena, da Ustava RS v tem pogledu zagotavlja celo strožje varstvo.  Pri tem EKČP pokriva civilne in kazenske, pa tudi druge zadeve, ki so odločilnega pomena za zasebne pravice in obveznosti (npr. v upravnih stvareh že v zadevah Ringeisen proti Avstriji (1971), König proti Nemčiji (1978), Compte, Van Leuven in De Meyer proti Belgiji (1981), Sporrong in Lönnroth proti Švedski (1982), Feldbrugge proti Nizozemski (1986)). Ustava v tem delu izhaja tudi iz Splošne deklaracije človekovih pravic, ki v 8. členu govori o pravici vsakogar do učinkovitega pravnega varstva proti dejanjem, ki kršijo temeljne pravice, priznane po Ustavi ali zakonu. Namen pravice do pravnega sredstva ni le v tem, da zagotavlja posamezniku pravico do vložitve pravnega sredstva, temveč predvsem v tem, da lahko z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani in varuje svoje pravne interese. Iz navedenega izhaja, da je zagotavljanje ustavne pravice do  pravnega sredstva smiselno le tedaj, če lahko posameznik z njim učinkovito brani svoje  pravice – oziroma po tej ustavni določbi, ki je tu širša od omenjenih mednarodnih aktov, tudi svoje pravne interese. To je pomembno npr. pri odločanju o naturalizaciji in o odpustu iz državljanstva, kjer praviloma ne gre za odločanje o pravici, ampak o pravnem interesu prosilca. ESČP je tako do leta 2009 sprejelo 219 sodb, nanašajočih se na RS. Največ tožb proti Sloveniji je bilo sproženih ravno zaradi kršitve pravic po 6. in 13. členu EKČP, s precedenčnim primerom Lukende (pritožba št. 23032/02 z dne 6. 10. 2005) glede nerazumno dolgega odločanja, tudi kot posledice pomanjkanja učinkovitega notranjega pravnega sredstva v zvezi s predolgim trajanjem sodnega postopka. Pri tem je pritožnik izkazal, da (sodni) zaostanki v Sloveniji niso le posamezni primeri, ampak pravilo, in da gre tako za sistemsko motnjo. ESČP pa denimo v zadevi Kveder proti Sloveniji (2006) ni štelo za dopustno pritožbo v delu, ki se nanaša na dolgotrajnost (upravnih) postopkov, ker stranka v skladu z nacionalno ureditvijo ni izčrpala vseh pravnih sredstev (po ZDen in ZUS, s tem, da se izčrpanost pravnega sredstva ne šteje kot pogoj, če to sredstvo ne more odpraviti zatrjevane kršitve). Pomembno je, da ESČP (npr. v zadevi Hornsby proti Grčiji, 1997) šteje, da tudi izvršba predstavlja del sodnega postopka. Naše US je skoraj istočasno s sodbo v zadevi Lukenda kot neučinkovit razglasilo celoten sistem varstva pravice do sojenja v razumnem roku (OdlUS, U-I-65/05 z dne 22. 9. 2005, gl. tudi pritrdilno mnenje sodnice Krisper Kramberger, češ da sodno varstvo človekovih pravic temelji tudi na 15. členu). Zato je naložilo zakonodajalcu, da mora predpise spremeniti tako, da bodo imele stranke v Sloveniji učinkovito pravno varstvo na tem področju. Leta 2006 je bil zato sprejet Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (ZVPSBNO, Ur. l. 49/06 in nasl.). ESČP pa ugotavlja, da pravica do poštenega sojenja po 6. členu EKČP ne zahteva, da države članice v nacionalnem procesnem pravu določijo poleg pritožbe tudi izredna pravna sredstva (gl. zadeva Kulikowski proti Poljski, št. 18353/03, Antonicelli proti Poljski, št. 2815/05, obe sodbi z dne 19. 5. 2009). ESČP razvija tudi druga merila za razumevanje 6. člena in drugih določb EKČP, npr. glede števila instanc sodnega sistema v članici, formaliziranosti postopka (npr. v zadevi Sierpinki proti Poljski, št. 38016/07 z dne 3. 11. 2009), zahteve, da stranka navede razloge za izpodbijanje akta (v zadevi Mierkiewicz, št. 77833/01 z dne 13. 2. 2007), dostopa prek odvetnika ob zagotovitvi brezplačne pravne pomoči, tudi glede (nearbitrarne) izbire zadev na najvišji instanci za obravnavo (v zadevi Borisenko Yerevanyan Bazalt Ltd. proti Armeniji, št. 18297/08 z dne 14. 4. 2009) idr. (Galič, s. 6–8).

4Možnost posameznika izpodbijati pravne akte pred Sodiščem Evropske unije je – v nasprotju s položajem držav članic – vse prej kot privilegirana, saj se poleg zahtevnega dokazovanja legitimacije možnost uveljavljanja sodnega nadzora omejuje zgolj na ničnostno tožbo akta institucije EU (pod pogojem, da je naslovnik tega akta ali ga ta neposredno in posamično zadeva) in tožbo zaradi nedejavnosti organov EU pri izdaji odločb ter uveljavljanje odškodninskega zahtevka v primeru nastanka škode, ki so jo povzročili navedeni organi (Cerar et al., s. 71–78).

5Pojem učinkovitega pravnega sredstva vključuje več elementov, tako po sodbah ESČP kot ustavnosodni praksi ter drugih sodnih in upravnih odločbah v slovenskem pravnem sistemu. Ti elementi so predvsem: a) dopustnost pravnih sredstev (zlasti pritožbe); b) stvarna legitimacija za pravno sredstvo v povezavi z dispozitivnim ali oficialnim značajem pravnega sredstva in c) druge predpostavke (predvsem roki, od kdaj do kdaj se lahko pravno sredstvo uporabi, izčrpanost predhodnih pravnih sredstev itd.); č) devolutivnost, d) suspenzivnost, e) obseg pooblastil ob uporabi pravnega sredstva zoper izpodbijan akt (tako z vidika obsega presoje glede na zatrjevane kršitve kot pooblastil potrditve, odprave, ugotovitve ničnosti, razveljavitve ali spremembe izpodbijane odločbe).

6Dopustnost oziroma izključitev pritožbe in drugih pravnih sredstev. Že zgodaj je bilo sprejeto stališče, da pritožba z vidika ustavnosti v postopku ni nujna, če zakon zagotovi drugo možnost, saj 25. člen določa pravico »do pritožbe ali (sic!) drugega pravnega sredstva«. Zlasti to velja v primerih, ko instančno odločanje ni v funkciji poenotenja pravne prakse. V OdlUS II, 117, U-I-46/92 z dne 9. 12. 1993, Ur. l. 3/94, je poudarjeno, da je denimo upravni spor sprejemljiva alternativa pritožbi kot drugo pravno sredstvo, čeprav gre za nepolno jurisdikcijo. Ob tem sta sodnika Krivic in Šinkovec podala odklonilni ločeni mnenji, ker upravni spor v primerjavi s pritožbo v upravnem postopku ne omogoča izpodbijanja akta iz vseh razlogov, poleg pravnih tudi dejanskih, zato je ustavna pravica iz 25. člena bistveno okrnjena, čeprav ni zanikana. V OdlUS, U-I-309/94 z dne 28. 2. 1996, pa je sodišče poudarilo, da zakonska izključitev pritožbe pomeni poseg v 25. člen, saj ta določba »zagotavlja spoštovanje načela instančnosti v odločanju sodišč, prav tako pa tudi pri odločanju drugih državnih organov, kadar ti odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih interesih«. Alternativa mora zato zagotavljati enakovrednost pritožbi, zlasti kot devolutivnem in suspenzivnem pravnem sredstvu, pri čemer je poglavitno merilo enakovrednost učinkovitosti varstva pravic skozi to alternativno sredstvo. Upravni spor kot »drugo pravno sredstvo« v smislu 25. člena je tako mogoče šteti le pod pogojem, da se z njim še vedno zagotavlja temeljni namen instančnosti, kot ga zagotavlja ta človekova pravica – to je, da je to pravno sredstvo po svoji naravi enako učinkovito, kot bi bila dovoljena pritožba v (upravnem) postopku. Če je takšno pravno sredstvo zagotovljeno, izključitev pritožbe zoper odločitev v (upravnem) postopku ne pomeni posega v 25. člen (OdlUS XIV, 88, U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005, Ur. l. 118/05). Zato veljajo kot pravilo sprejemljive alternative denimo socialni spor, upravni spor ali revizija kot izredno pravno sredstvo. Poseg v to pravico je potrebno presojati po t. i. strogem testu sorazmernosti. Po slednjem je poseg dopusten samo v primerih, v katerih je nujen za varstvo pravic drugih, in sicer takih pravic, katerih zagotovitvi je treba dati prednost pred neoviranim izvrševanjem prve ustavne pravice; pri tem pa poseg tudi ne sme biti prekomeren – dopusten je le najblažji izmed možnih posegov, s katerimi se lahko zagotovi ustavno dopustni in želeni cilj (varstvo ustavnih pravic drugih), in to le v ustavno potrebnem obsegu (načelo maksimalnega možnega hkratnega izvrševanja obeh pravic oziroma medsebojnega omejevanja v kar najmanjšem obsegu) (Jerovšek, v : Šturm et al., s. 275). V več primerih (denimo v zadevah U-I-309/94 in U-I-34/95) je US odločilo, da lahko področni zakon izključi pritožbo, in je kljub temu v skladu s 25. členom RS, le če po načelu sorazmernosti ni mogoče urediti razmerij drugače in to terjajo: a) hitrost postopka oziroma nujnost zadeve; b) če na prvi stopnji odloča organ, ki je sicer pritožbeni organ (torej bi težko določili drug hierarhično višji organ druge stopnje); c) če izključitev pritožbe terja neodvisnost odločanja (npr. pri regulatornih agencijah). Zakon ne sme izključiti pritožbe, ne da bi s tem zasledoval upravičen cilj. Izključitev pritožbe pomeni siromašenje pravnega sredstva stranke in neenakost glede varstva pravic. Na temelju sorazmernosti je treba zato pri zakonski regulaciji, da bi bila ustavno nesporna, dati prednost npr. nesuspenzivni pritožbi ali krajšemu roku za vložitev pritožbe pred njeno izključitvijo. Ne gre pa za kršitev 25. člena, če je po zakonu dovoljena kompenzacija ene obveznosti z drugo, pa zoper to odločitev ni posebnega pravnega sredstva (poračun davka zaradi neplačila enega in preplačila drugega), če je zoper  odločbo o odmeri ene in druge obveznosti zagotovljeno pravno sredstvo. Kaže izpostaviti še posebnost upravnih zadev, ki zaradi nujnosti naknadnega sodnega nadzora nudijo strankam v efektivi celo štiristopenjsko in večstopenjsko varstvo, pri čemer stranka ni (skoraj) z ničimer prekludirana, saj lahko svojo pritožbeno tezo uveljavlja v neskončnost, posebej zaradi preširokih možnosti pritoževanja po procesni zakonodaji (po ločenem mnenju dr. Fišerja v zadevi U-I-221/00, prim. Androjna in Kerševan, s. 454). Več stopenj ni nujno v korist stranke, sploh ob dejanski nedevolutivnosti pritožbe (npr. na občinski ravni, ko se krši celo več ustavnih načel, a  posamezne uradne osebe zaradi pomanjkanja kadra zlasti v majhnih občinah pogosto vodijo postopke na obeh stopnjah odločanja).

7Stvarna legitimacija, roki in druge procesne predpostavke za uporabo pravnih sredstev. Pravico do pritožbe oziroma drugega pravnega sredstva ima že na temelju te ustavne pravice vsak, ki izkaže prizadetost pravnega interesa, čeprav v predhodnem postopku (še) ni bil priznan oziroma sodelujoč kot stranka (podrobneje o tem zakonska ureditev, npr. 229. in 260. člen ZUP).  Vprašanje legitimacije je potrebno v smislu Ustave razlagati široko. Pogoj biti pritožnik je izkazan že s prizadetostjo izdane odločbe, čeprav oseba kot stranka ni nosilka pravic in obveznosti. Pravni interes je v slednjem primeru prizadetost z izdanim aktom ali dejstvo, da akt ni bil izdan v roku (Jerovšek v: Šturm et al., s. 276). Pravica do pritožbe je dovoljena ne glede na to, ali je izpodbijani posamični akt zakonit ali ne. Edini pogoj zanjo je, da se s posamičnim aktom odloča o pravici, dolžnosti ali pravnem interesu posameznika ali pravne osebe oziroma pravnem razmerju, pri tem pa prizadeti misli, da se posega v njegove pravice ali pravno zavarovan položaj. Vendar tudi ti prizadeti lahko pravico do pravnega sredstva uveljavljalo le v danih rokih (npr. pritožbo v upravnem postopku po ZUP v 15 dneh od vročitve odločbe ali obnovo postopka do treh let po dokončnosti upravne odločbe).

8Devolutivnost in suspenzivnost pritožbe oziroma drugih pravnih sredstev. Pritožba je prav zaradi ustavne pravice do učinkovitega(!) pravnega sredstva praviloma devolutivna, kar se mora izraziti najprej v stvarni pristojnosti drugega organa, ki presoja utemeljenost pritožbe, ne da bi o pritožbi odločal kar izdajatelj izpodbijanega akta (razen izjemoma npr. pri nadomestni odločbi po 242. členu ZUP). Nadalje na drugi stopnji ne morejo sodelovati osebe, ki so že sodelovale v postopku na prvi stopnji. To pomeni, da lahko zakon določi tudi druga nedevolutivna pravna sredstva (npr. ugovor), toda če pritožbo izključi, mora zagotoviti možnost prizadetega, da vloži sredstvo na višjo instanco (npr. v hitrem postopku o prekršku zoper akt upravnega organa pritožba ni dovoljena, se pa lahko vloži zahteva za sodno varstvo na sodišče).  Pritožba ima praviloma odložilni učinek (suspenzivnost), kar pomeni, da zadrži učinkovanje oziroma izvršitev izdanega upravnega akta do izdaje odločbe o pritožbi. Le izjemoma  pritožba ne zadrži izvršitve odločbe npr. v upravnih zadevah, če tako določa poseben zakon, če gre za nujne primere v javnem interesu ter če bi zaradi odložitve izvršbe nastala za stranko nepopravljiva škoda oziroma bi bila izvršba po izvršljivosti odločbe lahko onemogočena ali otežena. Izključitev načelnega suspenzivnega učinka pritožbe mora biti razumno utemeljena, sicer gre za kršitev enakega varstva pravic strank (22. člen), pri čemer ob izkazanosti posebnosti področja taka zakonska ureditev, npr. v davčnem postopku, pomeni ustavno skladnost zakona in tudi primerljivost slovenskega s tujimi pravnimi redi (prim. OdlUS, U-I-76/98). Ali po OdlUS IX, 197, U-I-26/97, Ur. l. 68/00: »Glede na to, da 25. člen več kot pravice do pritožbe ne zagotavlja, tudi morebitna zakonska določitev izvršljivosti dokončnih odločb sama po sebi ne bi pomenila kršitve navedene ustavne določbe.« Vendar je v isti zadevi ugotovljeno, da zakon (o kmetijskih zemljiščih) ni v skladu z Ustavo, če takojšnja izvršljivost pomeni poseg v načeli pravne varnosti in enakosti pred zakonom (2. in 14. člen).

9Obseg presoje in odločitev v postopkih s pravnimi sredstvi. Pritožba ali drugo pravno sredstvo se lahko vloži zgolj iz zakonsko opredeljenih razlogov. Po procesni zakonodaji je pritožbeni organ pri presoji vezan na pritožnikove navedbe, saj je glede na ustavni namen te pravice v smislu varstva interesov stranke pritožba v osnovi dispozitivna. Zaradi stremljenja k zakonitosti (in v javnopravnih zadevah k varstvu javnega interesa) lahko izjemoma instanca presoja tudi zakonitost izpodbijane odločbe mimo pritožbe. Npr. po 248. členu ZUP se mora po uradni dolžnosti presojati poleg pritožbenih trditev tudi bistvene postopkovne napake in kršitev materialnega prava, čeprav se pritožnik nanje ne sklicuje. Drugostopenjski organ lahko pritožbo zavrže, zavrne ali ji ugodi, s tem da odločbo v celoti ali deloma odpravi, jo spremeni ali pa celo izreče za nično, vendar po večinski procesni zakonski ureditvi velja, da se pritožbi ugodi le, če se ugotovi bistvene napake. Velja načelo in dubio pro actione, tj. izpodbijana odločba se potrdi, če so kršitve le nebistvene (npr. napačna obrazložitev zakonite odločitve), kar je izraz pravne varnosti in učinkovitosti pravnega reda. Pri tem je pomembno pooblastilo instance, da v določenih postopkih ne sme odločiti v breme pritožniku (prepoved reformatio in peius, npr. v kazenskih zadevah ali socialnem sporu), na določenih področjih pa zaradi zaščite javni koristi lahko. V breme pritožnika se denimo po ZUP odloči, če gre za kršitve, ki sodijo ne le med pritožbene razloge, temveč tudi določena izredna pravna sredstva, kot je denimo odločba, ki jo je izdal stvarno nepristojni organ.

10V našem ustavnem sistemu poznamo različna pravna sredstva. Pomembna je predvsem opredelitev na eni strani rednih in na drugi strani izrednih pravnih sredstev. Pritožba po 25. členu je redno pravno sredstvo zoper prvostopenjsko upravno ali sodno odločbo, ki je načeloma vedno dovoljena. Po 158. členu pa je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Gre za izredna pravna sredstva, ki jih stranke, ob pogojih zakona, lahko uporabijo v primerih hujših kršitev po končanem postopku. US je (npr. v OdlUS V, 71, Up 112/94 z dne 6. 3. 1996) večkrat potrdilo, da pravica do pravnega sredstva po 25. členu več od dvostopenjskega sojenja (tj. več od pritožbe proti odločbi sodišča prve stopnje) ne zagotavlja. Pravica do revizije in s tem do trostopenjskega sodnega postopka pa s pravico do pravnega sredstva po 25. členu ni zajeta; preko te ustavne določbe jo omogoča šele zakon, zato je tudi vprašanje zakonitosti odločb o dopustnosti revizije le vprašanje pravilne uporabe procesnega prava, ki v ustavno pravico do pravnega sredstva ne more posegati (OdlUS VI, 203, Up-156/97 z dne 24. 9. 1997). To stališče gre izpostaviti kot sporno, saj 158. člen daje podlago za uzakonitev pravice do izrednega pravnega sredstva v vseh postopkih, končanih s pravnomočno sodno ali upravno odločbo. Za izredno pravno sredstvo, uzakonjeno v zakonu, namreč podlaga ni 25. člen, pač pa 158., ki določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenem z zakonom.

11Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej a) vročena; in nadalje ob izdaji in vročitvi b) polno obrazložena, c) pritožniku pa je dopusten vpogled v spis. Odločba, ki stranki ni vročena ali ji je vročena z bistvenimi napakami pri vročanju, zanjo pravno sploh ne obstaja. Šele s pravilno vročitvijo začne odločba pravno učinkovati na stranko in teči rok za ustrezno pravno sredstvo (OdlUS V, 10, U-I-295/95 z dne 18. 1. 1996). Pri tem moramo upoštevati posebnosti različnih postopkov, npr. če se lahko odloči samo ustno in če ni potrebno izdati pisne odločbe, saj pri ustnem izreku teče rok za pravno sredstvo od naslednjega dne po ustni odločitvi. V upravnem ali prekrškovnem postopku se lahko odločba vroči tudi z javnim naznanilom oziroma z drugimi fikcijami vročitve (prek osebne vročitve po 87. členu ZUP ali s fikcijo navadne vročitve v davčnem postopku). Tedaj teče rok od dneva take vročitve in šele s tem nastopi pravica do pravnega sredstva ter posledično dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost odločbe. Vročitev se šteje za pravilno opravljeno, kadar tako določa zakon, če je opravljena pooblaščencu (denimo po 88. členu ZUP, enako v kazenskem in civilnem pravu, kot izhaja iz OdlUS V, 210, Up-316/96 z dne 10. 12. 1996). Vročitev odločbe stranki v postopku je zato eden od procesnih instrumentov za uresničevanje pravice do pravnega sredstva iz 25. člena in pravice od sodnega varstva iz 23. člena. Odločba sodišča ali upravnega organa naj bi bila nadalje v vsaki bistveni točki obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe. Nekoliko drugače je v upravnih zadevah, kjer je dopustna odločitev s skrajšano obrazložitvijo ali celo brez nje, toda ta možnost je dana samo v enostavnih zadevah ali zadevah manjšega pomena, ko nihče ne ugovarja postavljenemu zahtevku. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Tako je za pravdni postopek odločilo US v OdlUS VII, 227, Up-118/95 z dne 11. 6. 1998, ko je (šele) pritožbeni organ sam dopolnil neobrazloženo prvostopenjsko sodbo, s čimer je bil kršen 25. člen. Drugače presoja ESČP, ki dopušča tudi prazno obrazložitev. Zato je npr. 367. c člen ZPP glede sklepa o zavrnitvi dopustitve revizije skladen z EKČP, čeprav določa, da se sodišče pri izdaji sklepa le sklicuje na neobstoj pogojev (Galič, s. 8). Še posebej je obrazložitev pomembna v kazenskem postopku. Drugi odstavek 20. člena glede sklepa o priporu posebej določa, da mora biti priprtemu vročena pisna in obrazložena odločba, proti kateri ima pravico pritožbe. US je v OdlUS I, 101, U-I-98/91 dne 10. 12. 1992 sprejelo stališče, da smisel določbe 25. člena ni le v tem, da dá prizadetemu na razpolago možnost za vložitev pravnega sredstva, ampak predvsem v tem, da lahko prizadeti z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravice oziroma pravne interese. Pravica do pravnega sredstva zoper sklep o priporu pa je lahko učinkovita le, če je odločba sodišča v vsaki bistveni točki obrazložena na tako konkreten (ne pavšalen, abstrakten, splošen) način, ki bo omogočal presojo, ali je država v zadostni  meri izpolnila vse zahteve, ki ji jih glede trditvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe (OdlUS V, 40, U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996, Ur. l. 25/96). Pravica do učinkovitega pravnega sredstva vključuje nadalje pravico stranke do vpogleda v  spis, da se prizadeti lahko seznani z vsemi dejstvi spisa, ki morda niso vključena v razloge odločitve in nato z rednim ali izrednim pravnim sredstvom ali v upravnem ali drugem sodnem sporu utemeljeno in uspešno ugovarja. Ta vpogled mora biti omogočen celo takrat, ko so bili v postopku uporabljeni dokumenti, ki vsebujejo tajne podatke, če so bili uporabljeni kot podlaga za odločitev (OdlUS, 101, Ur. l. 61/92).

12Pravno sredstvo je zagotovljeno zoper oblastne akte, ko država ali drugi nosilci oblasti odločajo o pravicah, obveznostih oziroma pravnih interesih posameznikov in pravnih oseb. V tem smislu mora pravni red zagotoviti pravno varstvo strankam zoper vse akte, ki imajo ustavno opredeljen učinek, čeprav se ne izdajo v predpisani obliki (oziroma zlasti tedaj, npr. če ni izdana pisna upravna odločba ali se opravi realni akt brez pravne podlage). Zakon za posamezen tip postopka določi, kakšno je to varstvo tudi v odvisnosti od vrste akta (npr. pritožba zoper odločbo je po ZUP določena drugače kot zoper procesni sklep; zoper različne plačilne naloge se v prekrškovnem pravu zagotavlja različna pravna sredstva).  Pravica do pravnega sredstva ni nujno vezana samo na izdano »odločbo«. Šteje prava pravna narava akta (glede upravne odločbe prim. definicijo upravnega akta po Kerševan in Zalar, s. 30-57). Ustavna pravica se zato lahko uveljavlja tudi zoper odločitev organa, če mu zakon ne nalaga izdaje formalne odločbe, bodisi z razlago tipa akta, kot kaj bi moral biti izdan in s posledičnim pravnim varstvom, bodisi direktno po 157. členu.

13Če področni predpis ne zagotavlja nobenega pravnega varstva, ima stranka pravico do drugega pravnega sredstva, tj. upravnega spora po 157. členu. Tudi po ESČP (zadeva Zumbotel proti Avstriji, 1993) je upravni spor s polno jurisdikcijo v skladu z EKČP, tudi glede pogoja neodvisnega tribunala. Odločitev, ki zapade subsidiarnemu upravnemu sporu, pa mora biti prav tako obrazložena kot tista, zoper katero je dovoljena pritožba, da bi se lahko tožnik učinkovito branil v postopku (npr. po OdlUS V, 62, Up-134/95 z dne 14. 3. 1996, v zvezi s kandidaturo za sodnika glede odločitve Sodnega sveta). Uzakonitev enostopenjskega postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika, je poseg v njegovo osebno pravico iz 25. člena, če bi predpis izključil vsakršno pravno sredstvo. Če ga ne izključi, ni pa povedano, kakšno pravno sredstvo posameznik ima, se prizna pravico do subsidiarnega upravnega spora. Poseg v pravico do pritožbe (kakor tudi v druge z Ustavo zajamčene pravice) pa je dopusten samo z zakonom, kadar tako določa Ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine (drugi odstavek 15. člena). Pravica do pritožbe je v skladu s 25. členom določena tudi v drugem odstavku 67. člena ZLS, upravni spor pa ne more predstavljati nadomestila za pritožbo. Izjemoma jo lahko nadomešča iz zgoraj navedenih razlogov. Upravni spor je namreč institut za zagotavljanje sodnega varstva zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, zoper katere je bila pritožba že izčrpana. Po OdlUS, 80, Up-115/95 z dne 24. 4. 1996, ni mogoče uspešno uveljavljati kršitev pravice do pravnega sredstva le z navajanjem, da niso na voljo redna pravna sredstva, temveč le izredna. Če je prizadetemu zoper izpodbijano odločbo na voljo sodno pravno sredstvo (upravni spor), je tej pravici zadoščeno. Pomembno je tudi upoštevati, da je lahko upravni spor po prvem in drugem odstavku 157. člena izključen, če zakon določa posebno sodno varstvo. Tak primer je poročilo republiške volilne komisije, ki ni posamičen akt iz drugega odstavka 157. člena, temveč javnopravni (oblastni) posamični akt iz prvega odstavka 157. člena. Zato bi bilo zoper to poročilo zagotovljeno sodno varstvo po prvem odstavku 157. člena, če ne bi Zakon o volitvah v DZ (ZVDZ, 109. člen) in ZUstS (69. člen) določala posebnega pravnega varstva. Posebno pravno varstvo po ZVDZ in ZUstS tako izključuje sodno varstvo po prvem odstavku 157. člena, kot tudi ustavno pritožbo (OdlUS,Up-320/96 z dne 22. 11. 1996). Končno moramo pojasniti še razmerje med 23. in 25. členom. Člen 25. Ustave opredeljuje  pravico do pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov pri odločanju o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Preprečitev dostopa do sodišča  pa predstavlja kršitve iz 23. člena. Zoper posamične dokončne upravne akte pa je po izčrpanju pravnega sredstva iz 25. člena zagotovljena tudi pravica do sodnega varstva. Kršitev teh pravic je lahko podlaga tudi za odškodninsko odgovornost države po 26. členu.