Lovro Šturm, 2002

5Drugi odstavek 120. člena določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Svoje delo oz. svoje dejavnosti izvršujejo upravni organi na različne načine. Upravni organi – ustavna opredelitev zajema tako Vlado kot ministrstva in druge upravne organe – izdajajo podzakonske akte za izvrševanje zakonov. To so predpisi splošne pravne narave, ki poleg zakonov pomenijo vir in okvir za izdajanje konkretnih upravnih aktov. Tudi te izdajajo upravni organi. Konkretni upravni akti imajo najpogosteje obliko upravnih odločb. Z njimi se posameznim osebam priznavajo določene pravice ali pa določajo posebne obveznosti. V nekaterih primerih država nastopa nasproti prizadetim osebam tudi neposredno z realnimi akti. Realni akti (v starejši teoriji imenovani tudi materialni akti) vedno pomenijo poseg v realno dogajanje, npr. pridržanje osumljenca, uporaba strelnega orožja, odstranitev nedovoljenega gradbenega objekta ipd. Med realne akte uvrščamo poleg samih dejanj tudi ravnanje, ki pomeni opustitev dejanja, ki bi ga bil državni organ dolžan storiti. Za pravno dopustnost realnih aktov morajo ti imeti v vsakem primeru temelj v zakonu in morajo biti stvarno upravičeni. Delo upravnih organov razumemo kot izdajanje abstraktnih in konkretnih upravnih pravnih aktov, v posebnih primerih tudi uporabo realnih aktov. Pravni akti praviloma učinkujejo posredno, realni akti učinkujejo neposredno.

6Samostojnost delovanja uprave izvira iz načela o delitvi oblasti (3. člen). Samostojnost pri izdajanju abstraktnih pravnih aktov pomeni, da upravni organi za izdajanje upravnih predpisov ne potrebujejo posebnega pooblastila v zakonu, t. i. izvršilne klavzule. Če zakon vsebuje izvršilno klavzulo, jo je treba razumeti kot dolžnost, ki jo zakonodajalec nalaga izvršilni veji oblasti ali pa kot kompetenčno klavzulo, ki je včasih potrebna za razmejitev pristojnosti in za določitev odgovornega izvajalca zakonskih norm med različnimi upravnimi organi. Vendar to ne pomeni, da upravni organi ne smejo izdajati upravnih predpisov, v primeru, če zakon ne vsebuje izvršilne klavzule. To pravico, ki ima temelj v načelu delitve oblasti (3. člen), imajo izrecno na podlagi ustavne določbe iz 2. odst. 120. člena o samostojnosti njihovega dela. Samostojnost delovanja uprave prihaja na enak način do izraza tudi pri izdajanju konkretnih upravnih aktov in pri uporabi realnih aktov. Drugi državni organi v delo upravnih organov v konkretnih primerih ne smejo posegati.

7Vendar ustavno zagotovljena samostojnost dela upravnih organov ne pomeni, da so upravni organi pri svojem delu neodvisni. Vezani so na Ustavo in zakon. Presojo pravne pravilnosti abstraktnih upravnih aktov opravlja Ustavno sodišče (glej komentar 153. in 160. člena), presojo pravne pravilnosti konkretnih upravnih aktov in realnih aktov pa najprej instančni upravni organi, nato pa Upravno sodišče (več o tem glej v komentarju 3. odst. 120. člena in 157. člena).

8Ustava vsebuje več ustavnih določb, ki naravnost ali posredno postavljajo načelo vezanosti uprave na zakon. V poglavju o državni ureditvi postavlja Ustava v podpoglavju o upravi v 2. odst. 120. člena temeljno zavezo, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno, vendar v okviru in na podlagi Ustave in zakonov.

9V poglavju o ustavnosti in zakonitosti določa 3. odst. 153. člena, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Naslednji, 4. odst. 153. člena določa, da morajo posamični akti in dejanja upravnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Zato vezanost konkretnih upravnih aktov na ustavo in zakon in zakonitost odločanja po prostem preudarku ob upoštevanju 2. odst. 120 člena obravnava komentar 153. člena.

10V poglavju o Ustavnem sodišču določa 160. člen pristojnosti US za presojo o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in z zakoni ter za odločanje o ustavnih pritožbah zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti.

11Vezanost uprave na Ustavo in zakon po stališču pravne doktrine (Šturm–1993, s. 269–270 ) in po identičnem tolmačenju US (referenčni primer: Patentna pisarna – OdlUS IV, 51) posredno določajo tudi ustavne določbe o pravni državi (2. člen), o delitvi oblasti (2. odst. 3. člena) in o varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. odst. 5. člena). Načelo demokratičnosti (1. člen) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen). Načelo pravne države (2. člen) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo s splošnoveljavnimi zakoni. Z njimi se ne določa samo okvira in podlage upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. odst. 5. člena) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar mu to dopušča ustava in če mu dopušča, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.

12Med ustavnimi določbami iz poglavja o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah velja omeniti enako varstvo pravic iz 22. člena, pravico do sodnega varstva iz 23. člena in pravico do pravnega sredstva iz 25. člena. Poseben pomen ima tudi načelo enakosti iz 14. člena, splošna svoboda ravnanja (35. člen), načelo pravne države, zlasti varstva zaupanja v pravo, zapoved določenosti pravnih predpisov in spoštovanje splošnega ustavnega načela sorazmernosti kot izvedbenega načela pravne države (2. člen).